Професор д-р Дарина Зиновиева

В българското административно законодателство липсваше регламентация на този специфичен вид правен институт – администативният договор до 2016 г. Около десет години преди регламентирането му, Върховният административен съд издаде два тълкувателни акта, за да се разрешат неясни въпроси по прилагане на закони, които уреждат правоотношения, близки или еднакви с правоотношенията при сключен административен договор. Обаче тази правна фигура официално нямаше правна уредба.

Така тълкувателната практика на ВАС се яви като катализатор на законодателството. Тя показа несъмнено нуждата от принципна уредба на вече съществуващи обществени отношения, нещо, което е принцип в правото и в обществения живот – изпреварващи правото обществени отношения.

Така, в  тълкувателно постановление № 5 от 2007 г. се изяснява  практиката на ВАС по въпроса дали заповедта на директора на здравната каса, с която се налага финансова санкция на аптека, сключила договор за финансиране със здравноосигурителната каса, е административен акт и подлежи ли на обжалване. В особено мнение на съдията Александър Еленков  обосновава нуждата  от регламентиране в българското  законодателството на административния договор.

По-късно в тълкувателно решение № 8 от 2015 г. ВАС пояснява  дали са индивидуални административни актове и подлежат ли на съдебен контрол по реда на АПК, актовете, издавани от разплащателната агенция – Държавен фонд “Земеделие”, с които се одобрява или се отказва изплащането на финансовата помощ или се  прекратява  договор, сключени с ползвателя на помощта по мярка “създаване на стопанства на млади фермери” (чл. 26, ал. 1, т. 3 и чл. 33 от Наредба № 9 от 03.04.2008 г.).  ВАС в тълкувателното решение дава положителен отговор, като определя, че  актовете са индивидуални административни актове и подлежат на оспорване по апк.

През 2016 г. с разпоредбите на чл.19а-19ж АПК се регламентира общият правен режим на административния договор. Законодателят възприе модела на този вид договор, уреден в Закона за административното производство/ЗАП/ на Германия.[1]. Основно бяха реципирани условията, при които се сключва административният договор, съгласуването с трети лица и с помощни административни органи,  недействителността и подсъдността при оспорване,  изпълнението и прекратяването му. [2]

Обаче, някои елементи от уредбата в немския ЗАП, не бяха  включени в уредбата на АПК през 2016 г., които се добавят с изменение и допълнение на  АПК през 2017 г. Така се реципира по-добре и по-пълно немският модел на административния договор у нас.

С уредбата на чл.19а-19ж се създаде  общ публичноправен режим на правоотношенията между административен орган и друг субект (лица и организации по см. на АПК), когато предмет на тези правоотношения е задължение на субекта към административния орган да извърши публични дейности с цел задоволяване на значим обществен (държавен) интерес. Административният орган (АО) най-често се задължава да предостави публичен финансов ресурс [3].  А другата страна – гражданинът/организацията  се задължава да извърши дейност, съответна на предмета на обичайната му дейност, като ползва предоставения финансов ресурс.

Елементите на това правоотношение го разграничават от обичайното гражданскоправно облигационно отношение. Елементите, изведени от систематиката на чл.19а-19ж АПК са следните:

• едната страна е административен орган и той като орган на изпълнителната власт, изразява волята на държавата/общината;
• рамката на съдържанието на административния договор винаги предварително е определено едностранно от административния орган;
• принципите на съдържанието на административния договор, не могат да се изменят от другата страна /гражданина/организацията/, освен в изключителни и строго определени от закон хипотези.
• обикновено законова/подзаконова норма определя принципите на съдържанието  или част от съдържанието на административния договор (например в Закона за здравното осигуряване и в Националния рамков договор като подзаконов акт).

Принципите на съдържанието на този договор винаги са  обусловени от защитата на обществен/държавен  интерес;

• целият фактически състав е регулирано от държавата правоотношение.[4]

С оглед на този принципен фактически състав,  условията за сключване, изпълнение и прекратяване на  публичния договор се разграничават от  обичайните облигационни отношения в частното право.

Основният фактор е, че държавната намеса в правоотношението е водеща. Тази намеса има за цел да гарантира обслужването на държавния/обществен интерес  чрез изпълнението на този административен договор. Съответно това изпълнение подлежи на текущ и последващ контрол от компетентен орган на изпълнителната власт. Редът и условията, при които се реализира този контрол е уреден обиковено в съответния закон или подзаконов нормативен акт, свързан с изпълнението на закона.

През 2017 г. с изменението и допълнението на АПК в чл.19а изрично се посочи, че административният договор следва да бъде предвиден изрично в специален закон. От тогава до момента такива закони са например Закон за здравното осигуряване, Закон за финансиране на научните изследвания,   ЗУСЕСИФ.  Последният посочен закон (ЗУСЕСИФ) предвижда сключване на административен договор, но изискванията са по-специфични, в сравнение с общите разпоредби на чл.19а-19ж от АПК. Специално ще отделим внимание на ЗУСЕСИФ, за да се пояснят правилно детайлите, приликите и разликите с административните договори, предвидени  в общия  АПК. 

ЗУСЕСИФ е специален закон, който донякъде също катализира законотворческия процес на общия режим на чл.19а-19ж в АПК през 2016г. Това е така, защото в него се уреди изрично в т.1 от допълнителните разпоредби  понятието „административен договор”,  непосредствено преди приемане на посочените разпоредби в АПК и по тази причина ЗУСЕСИФ препрати субсидиарно към нормите на АПК по прилагане на  съдебното оспорване на този договор,  а процедурата по сключване, изпълнение и прекратяване уреди  в самия специален закон, поради липса на обща уредба на тези въпроси в АПК, към момента на приемането му. Специалният ЗУСЕСИФ регламентира понятието и съдържанието му изрично, с цел  осигуряване правна защита на публичния финансов интерес на ЕС пряко и на България – косвено (в случай на санкции срещу нея)[5]. Така в ЗУСЕСИФ се реципираха за първи път разпоредбите от общия Закон за административното производство на Германия, с известни отклонения, поради причините, пояснени по-горе (липсата на обща уредба в АПК). Така последователно се възприе немския правен модел и по специално частта от ЗАП на Германия, при  регламентацията на чл.19а-19ж АПК.

Обобщено – правната фигура на административния договор съдържа елементи, които целят  защитата на обществения/държавния  интерес и на фиска. Затова в съдържанието на тази фигура превес има  административно-правнияj подход,  в сравнение с облигационния гражданскоправен подход.  Членството на България в ЕС е допълнителен фактор, който изисква уредбата на административния договор в нашето законодателство. Държавите-членки  на ЕС  могат както самостоятелно, така и съвместно да бъдат бенефициери като икономически сдружения, финансирани от средства на ЕС за извършване на определени дейности, регламентирани в закон[6].

[1] В ЗАП на Германия терминът е публичноправен договор.

[2]  Administrative Procedure Act , Section V 5a 01.07.2004 – 2 – Administrative Procedure Act

[3] Публична финансова помощ по см. На т.23 от Директива2004/18/ЕС- бюджет на държавата, на местните власти, на ЕО, и всеки  подобен разход….който е „обществен дял”/бел.моя-напр. здравно осигуряване/

[4] повече Зиновиева Д. Дискусионни тези в административното право и процес, второ изд., 2009г,стр.29-30.

[5] Налице е практика на съда на ЕС, която ще се разгледа в отделна статия.

[6] Вж повече по Дело С-562/12 от 17.09.2014г., относно спор на Латвия и Естония и тяхно преюдициално запитване към Съда на ЕС