Проф. д-р Дарина Зиновиева

В практиката на Съда на Европейския съюз (СЕС) съществуват предимно произнасяния по преюдициални запитвания на национални съдилища, свързани с административни договори.

Като че ли повечето дела са свързани със сключени договори за  получаване на средства от европейските фондове за извършване на конкретна дейност.

Съществуват и дела на СЕС, които имат за предмет пряко искане на ЕК за връщане на суми по сключен административен договор за лошо изпълнение на същия.

Тук се спираме на по-значими въпроси, по които се е произнасял СЕС, и които считаме за полезни, с оглед  тълкуванията на СЕС по тях.

1.Съдът на ЕС се е произнасял по запитване от националния съд на Естония дали клауза от административен договор противоречи на Регламент на ЕС.

Така е в решение на СЕС от 17 септември 2014 година, по дело C‑562/12 по преюдициално запитване  във връзка с Европейски фонд за регионално развитие (ЕФРР), както и по оперативна програма с цел насърчаване на европейското териториално сътрудничество между Република Естония и Република Латвия. 

Предметът на делото в националния съд е свързан с  процедура за възлагане на обществена поръчка за сключване на „административен договор за прехвърляне на задължението за повторно използване и третиране на общинските битови отпадъци в депо за отпадъци в Sillamäe[1] на частноправни юридически лица.  Проблемът възниква относно законосъобразността на клауза  в условията на процедурата за  обществена поръчка, по която ще се сключи административен договор. Според условието, което поставя общинския орган,  смесените битови отпадъци трябва да се превозват на точно конкретно определено място,  а промишлените и строителни отпадъци- на друго определено място. Фирма осъществява дейност както по третиране на смесените битови отпадъци, така и по превоз на другия вид отпадъци. Тя твърди че общината чрез такава клауза изключва всички други специални места /инсталации/, където съответните отпадъци също биха могли да се третират по същия начин, и с това предоставя на фирмите, сключили до момента административен договор, „изключително право“ те да извършват дейността. С това общинският орган ограничава  свободната конкуренция, свободното движение на стоки и свободното предоставяне на услуги.

Общината, според обичайна си практика в последните години, когато отдава дейността чрез концесии за дейност по превозване на отпадъци, винаги посочва точното място/инсталацията/, до която да се извозват събраните отпадъци.

Съдът на ЕС се произнася по запитването, като се основава на  Регламент (EО) № 1013/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 14 юни 2006 година относно превози на отпадъци, във връзка с член 16 от Директива 2008/98/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 ноември 2008 година. 

Според СЕС,  разпоредбите на Регламента  допускат орган на местно самоуправление да задължава предприятието, натоварено със събиране на отпадъците на неговата територия, да транспортира смесените битови отпадъци, събрани от частните домакинства, както и евентуално от други производители, до най-близката подходяща инсталация за третиране, намираща се в същата държава членка. Докато същият Регламента не допуска орган на местно самоуправление да задължава предприятието, натоварено със събиране на отпадъците на неговата територия, да превозва промишлените и строителните отпадъци, произведени на неговата територия, до най-близката подходяща инсталация за третиране, ако производителите на тези отпадъци са задължени или да ги предават на това предприятие, или да ги доставят направо до тази инсталация.

С този пример от съдебната практика се илюстрира тълкуването на Съда на ЕС по отношение клауза в евентуален административен договор, която частично противоречи на Регламент на ЕС.

Друг важен елемент от спора, който се среща и по други дела на СЕС е кога е компетентен СЕС и кога той прилага процесуалните норми от ДФЕС, при спорове, в които е засегнат правния интерес на повече от една държави-членки. В случая, по това дело се иска тълкуване на приложението на разпоредбите на ДФЕС, евентуално ако кандидат за сключване на такъв договор е фирма със седалище в друга съседна държава, тъй като жалбоподателят твърди нарушение на свободното придвижване в ЕС и свободното предоставяне на услуги в ЕС.  В т.72 от Решението на СЕС се казва, че в делото не се сочи фирма с такава претенция.

По тази причина в Решението  изрично СЕС казва, че чл. 49 ДФЕС и чл.56 ДФЕС не се прилагат ако в разглежданото основно производство субектите и „елементите по делото“ са в „рамките само на една държава членка.“

2. Интерес представлява произнасянето на Общия съд от 19 септември 2012 година, по две свързани дела T‑168/10 и T‑572/10 на Европейска комисия срещу Société d’économie mixte d’équipement de l’Aveyron (SEMEA) със седалище гр. Мило (Франция), ответник по дело T‑168/10, и Commune de Millau (Франция), ответник по дело T‑572/10. Предмететът на делото е претенция на ЕК за възстановяване на сумата от 41 012 EUR, която представлява гаранция на административен договор с предмет отпуснати финансови средства  на фирмата SEMEA за изграждане на Европейски център на местно предприятие в гр.Мило (Франция). [2]

В решението най-важният въпрос е определянето на правната природа на сключения договор по повод спор дали се прилага  погасителна давност или не.  

Така в  т.62  от Решението СЕС в детайли се обсъжда характеристиките на договора, като СЕС пояснява  дали спорният договор има частен правен характери или административен характер.  В Решението на СЕС  се твърди, че  административен е договорът, страна по който е поне един публичноправен субект и който съдържа клаузи, които не са съвместими с типичното гражданското право. В т.64 се конкретизира понятието „ клауза извън гражданския оборот“ , а именно – клауза, която предоставя права на публичноправния субект да възлага задължения на съконтрахента чрез сключен договор.

Според СЕС този правен институт е израз на упражняването на едностранно властническо правомощие  на публичната власт.  Допускането на едностранност и властнически метод  в това правоотношение се оправдава от целта на сключения договор, а именно – удовлетворяване на значим обществен интерес. СЕС счита, че в случая  дейността на фирмата, предмет на административния договор, е свързана с подпомагане на местната политика, чрез изграждане на конкретно определен обект,  и ползването на този обект/ тип МОЛ/  определя значимия обществен интерес. 

В  член 1 от договора изрично се определя, че  финансовото участие на Общността се обуславя именно за постигане на тази цел- публична дейност на частен субект/СЕМЕА/, за изграждане на обект, в обществен интерес.

Като следващ елемент на института „административен договор“, СЕС посочва клаузата на  член 10 от договора, според която се предвижда възможност за едностранното му прекратяване, в случай че ЕО няма средства или те са недостатъчни.

Друг проблем в това решение е въпроса за подсъдност и прилагане на ДФЕС,  който се обсъжда и в предходното дело C‑562/12 по преюдициално запитване  във връзка с Европейски фонд за регионално развитие (ЕФРР) и оперативна програма с цел насърчаване на европейското териториално сътрудничество между Република Естония и Република Латвия /вж т.1 от статията/. 

И в това дело се коментира кога е налице  подсъдност на Общия съд. В т.118 от решението, се твърди, че принципният подход е следният: всяка юрисдикция прилага своите процесуални норми, вкл. нормите относно компетентността. „Своите“ означава нормите, които уреждат производствата пред съответния съд. Следователно Общият съд прилага чл.  272 ДФЕС, а не процесуалните разпоредби на националните правни системи. Обобщено, в решението на СЕС се пояснява, че този принцип важи за всяка държава, следователно  член 272 ДФЕС се прилага  като   специален закон и дерогира националното право. 

3. Дело C‑116/20 е образувано по преюдициално запитване, отправено от Апелативен съд Тимишоара, Румъния.

Предмет  на делото е тълкуване на няколко въпроса от съответствието на факти, свързани с дейността по изпълнение на административен договор и тълкуването дали те съответстват на националния закон и на  актове на ЕС, свързани с отпускане на финансови помощни средства за селско стопанство и  селскостопанска политика.

Всички поставени въпроси са обвързани със спор в националния съд дали изпълнението по административния договор  е законосъобразно.

В това дело е от значение, също така,  обсъждането на изискванията за предварителен и последващ контрол при сключен административен договор, които националните законодателства трябва да регламентират детайлно.

СЕС обръща внимание на това, че спецификите на националните законодателства следва да са водещи при регламентиране на документи и други доказателства, свързани с предварителния контрол при заявленията за сключване на административни договори.

Изводът на СЕС е важен с оглед на редица практически въпроси и у нас по повод изисквания към лицата в специални закони /ЗУСЕСИФ, ЗЗО и др./.

По наше мнение, при подаване на заявление за сключване на административен договор, доказателствата, че заявителят отговаря на поставените от закона условия и тяхната проверка от органа, представлява първи процедурен етап от производството по сключване на административен договор. Тези изисквания трябва да са ясни, а ако има неяснота, то следва административният орган да даде указания за тълкуването им, така, че в последващия контрол по изпълнение на договора, факти и обстоятелства, които са били приети като  законосъобразни условия за сключване на договор, да не бъдат основания за налагане на санкции или за прекратяване на административния договор.

Мнението ни е, че ако административният орган не е преценил правилно в етапа на предварителната проверка някакво обстоятелство, заявено от съконтрахента, той би могъл да  възобнови производството, на основание чл.99, ал.1 от АПК, във връзка с чл.19д от АПК. Но в тази хипотеза, административният орган не следва да налага санкции на съконтрахента, нито да иска възстановяване на суми като недължимо платени.

По тези причини, решението по посоченото дело на СЕС, е полезно, като илюстриране на комплицирана фактическа и правна ситуация, с цел недопускане от националните законодателства, както и правилното й решаване, когато националният закон не е прецизен.  

[1] Sillamäe e град в североизточна част на Естония.

[2] Делото е обсъждано в Зиновиева Д. „Административният договор в юриспруденцията на България и на Европейския съюз”, 2017, в Сборник 25 години Юридически факултет на ПУ.