ДОПЪЛВАНЕ И ПРЕЗАВЕРЯВАНЕ НА РАЗРЕШЕНИЕ ЗА СТРОЕЖ

Борис Милчев

  1. Допълване на разрешение за строеж

Разрешенията за строеж са индивидуални административни актове (ИАА) по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК във връзка с чл. 214 от ЗУТ и като такива могат да се допълват по реда на чл. 62, ал. 1 от АПК. В общия случай, издаденото разрешение за строеж може да се допълни преди изтичане на срока за обжалване, като за нанесените промени се съобщава на заинтересованите лица. Решението за допълване подлежи на обжалване по реда на АПК. Допълването по реда на чл. 62, ал. 1 от АПК на издаден акт не променя волеизявлението на административния орган, а е насочено към отстраняване на непълноти в съдържанието на документа – например, вписване на пропусната категория[1] на разрешения строеж. Допълването може да се извърши служебно или по искане на някоя от страните. Искането за допълване не може да се разглежда като жалба, тъй като то не е за частична или цялостна отмяна или за изменение на акта. Допълването на ИАА по чл. 62, ал. 1 от АПК следва да се отграничи от поправка на явна фактическа грешка[2], тълкуване[3] и преразглеждане[4] на издадения акт.

В чл. 154, ал. 5 от ЗУТ е уреден особен вид допълване на ИАА – на разрешение за строеж след неговото издаване с изменения в одобрения инвестиционен проект. За разлика от акта по чл. 62, ал. 1 от АПК, допълването по чл. 154, ал. 5 ат ЗУТ не е предназначено да отстрани непълноти в разрешението, а да отрази в него променени или нови виждания на възложителя по отношение на строежа, обективирани в одобрен нов инвестиционен проект (преработка) към първоначалния. Допълването на разрешението по чл. 154, ал. 2 от ЗУТ се извършва със заповед, която се съобщава и влиза в сила по реда, предвиден за самото разрешение. Заповедта за допълване променя съдържанието на волеизявлението в основния акт (разрешението за строеж). След влизането в сила на заповедта за допълване, тя и одобреният нов инвестиционен проект (преработка) стават неразделна част от разрешението за строеж. Допълване на разрешение за строеж по реда на чл. 154, ал. 5 от ЗУТ не може да се извършва служебно от органа, който го е издал.

Разрешението за строеж може да се допълва по реда на чл. 154, ал. 5 от ЗУТ от момента на издаването му, т.е. и преди влизането му в сила. Това е една възможност с изключително редки проявления, поради което не е породила заложения в нея потенциал за недоразумения и спорове. Допълването в периода до влизане в сила на разрешението за строеж по реда на чл. 154, ал. 5 от ЗУТ напомня това по чл. 62, ал. 1 от АПК, но с разликата, че променя първоначалното волеизявление на издалия разрешението орган. Доближава се и до преразглеждане на акта, но не по повод жалба, а по искане на възложителя.

Заповедта за допълване на разрешението за строеж по чл. 154, ал. 5 от ЗУТ може да породи действие само доколкото допълненото разрешение е действащо, т.е. след влизането в сила на разрешението до загубата му на правно действие. Заповедта по чл. 154, ал. 5 от ЗУТ не може да замести отсъстващо разрешение. Допълване на разрешение за строеж, което е загубило правно действие изобщо или при изтичане на някой от сроковете по чл. 153, ал. 2 от ЗУТ не може да породи действие, тъй като е насочено към несъществуващ акт. Заповед за допълване може да бъде издадена едва след влизане в сила на акт за презаверка (подновяване действието) на разрешението и новиране на сроковете за започване или за завършване на строежа.

Следва да се има предвид, че сроковете по чл. 153, ал. 2 от ЗУТ не са срокове на действие на разрешението за строеж, а срокове за осъществяване на дължими действия (започване или завършване на строежа), пропускането на които може да доведе до загуба на правно действие на разрешението. След завършване на грубия строеж, включително покрива на сградите, отпадат сроковете по чл. 153, ал. 2, т. 2 и 3 от ЗУТ, тъй като дължимото по закон е изпълнено, но разрешението за строеж продължава действието си. Значителна част от одобрения инвестиционен проект, т.е. от разрешеното строителство, все още не е изпълнен и строежът не е годен за експлоатация. Възможността за ползване на строежите според предназначението им възниква едва след цялостно изпълнение на инвестиционния проект и удостоверяване на годността им за експлоатация по реда на чл. 177, ал. 2 или 3 от ЗУТ, при което действието на разрешението за строеж се прекратява. Законът не предвижда времеви ограничения за строително-монтажните работи след изтичане на сроковете за изпълнение по чл. 153, ал. 2, т. 2 и 3 от ЗУТ до въвеждането на строежите в експлоатация. В този период също са допустими неограничен брой допълвания на разрешението за строеж по реда на чл. 154, ал. 5 от ЗУТ.

С оглед на казаното дотук, разрешението за строеж може да бъде допълвано по реда на чл. 154, ал. 5 от ЗУТ в периода от неговото издаване до удостоверяване годността на строежа за експлоатация по реда на чл. 177, ал. 2 или 3 от ЗУТ, без периодите от загуба на правно действие до презаверка по чл. 153 от ЗУТ и след окончателна загуба на правно действие.

След завършване на грубия строеж сградите и обособените обекти в тях се включват самостоятелно като недвижими имоти в гражданския оборот[5]. Това създава грешното впечатление, особено у собствениците на обособени обекти, че за допустими отклонения от одобрения инвестиционен проект преди въвеждане в експлоатация се прилагат правилата за преустройство по ЗУТ, а не за допълване на разрешението за строеж. В този период, както посочих по-горе, все още е налице действащо разрешение за строеж с предмет цялата сграда и следва да се прилагат правилата на чл. 154, ал. 5 от ЗУТ. Издаването на ново разрешение за строеж за преустройство преди въвеждане на строежа в експлоатация е недопустимо[6].

Текстът на чл. 154 от ЗУТ има съществена разлика от първоначално приетия вариант през 2001 г. По-долу си позволявам да покажа хронологично редакциите на нормата с кратки коментари.

  • Развитие на чл. 154 от ЗУТ

ДВ, бр. 1/2001 г.

„Чл. 154. (1) Несъществени изменения в одобрения инвестиционен проект, поискани от инвеститора, се отразяват в проекта и в издаденото разрешение за строеж.

(2) При съществени изменения на одобрения инвестиционен проект по смисъла на чл. 175, ал. 4 се одобрява нов инвестиционен проект и се издава ново разрешение за строеж по общия ред.“

Коментар

Първоначалната редакция на чл. 154 от ЗУТ почти буквално реципира текста на чл. 229а от отменения Правилника за прилагане на Закона за териториално и селищно устройство[7] във връзка със запазената към онзи момент в ЗУТ възможност за узаконяване на незаконни строежи. Съгласно тогавашната редакция на чл. 175, ал. 3 и 4 от ЗУТ, извършените при изпълнението на строежа несъществени отклонения от одобрените инвестиционни проекти, допустими по устройствените и строителните правила и нормативи, за които по преценка на одобряващия орган не е необходима процедура по узаконяване, се отразяват в екзекутивната документация. Посочени са съществените отклонение от инвестиционния проект, за които ако „са допустими съгласно нормите на този закон, се издава акт за узаконяване“. Недопустимите съществени отклонения от инвестиционния проект подлежат на премахване като незаконно строителство.

ДВ, бр. 65/2003 г.

„Чл. 154. (1) При промяна на инвестиционните намерения след издаване на разрешението за строеж се допускат само несъществени отклонения от одобрения инвестиционен проект.

(2) Съществени отклонения от одобрения инвестиционен проект са отклоненията, които:

  1. нарушават предвижданията на действащия подробен устройствен план;
  2. нарушават изискванията за строителство в територии с особена териториалноустройствена защита или в територии с режим на превантивна устройствена защита;
  3. са несъвместими с предназначението на територията;
  4. нарушават строителните правила и нормативи, техническите, технологичните, санитарно-хигиенните, екологичните и противопожарните изисквания;
  5. променят строителната конструкция и вида на конструктивните елементи и/или натоварванията;
  6. нарушават предвижданията на проекта, като се променя предназначението на обекти, отнемат се или се изменят съществено общи части на строежа;
  7. променят вида и местоположението на общи инсталации и уредби в сгради и съоръжения;
  8. променят вида, нивото, местоположението и трасето на преносни и довеждащи проводи и съоръжения до урбанизираните територии и на общи мрежи и съоръжения на техническата инфраструктура в урбанизираните територии, както и на комуникационно-транспортните мрежи и съоръжения и на съоръженията и инсталациите за третиране на отпадъци.

(3) Несъществени отклонения от одобрения инвестиционен проект са всички отклонения извън посочените в ал. 2.

(4) След издаване на разрешението за строеж изменения в одобрения инвестиционен проект в обхвата на съществените отклонения по ал. 2, т. 1, 2, 3 и 4 са недопустими.

(5) След издаване на разрешението за строеж изменения в одобрения инвестиционен проект в обхвата на съществените отклонения по ал. 2, т. 5, 6, 7 и 8 се допускат по искане на възложителя, придружено от нотариално заверено съгласие на заинтересуваните лица по чл. 149, ал. 2, въз основа на одобрен инвестиционен проект към издаденото разрешение за строеж. Тези изменения се отразяват със забележка в издаденото разрешение за строеж и се допускат преди реализирането им.“

Коментар

Тази цялостна преработка на текста следва от премахването на възможността за узаконяване на незаконно строителство и общото затягане на строителния контрол. В чл. 154, ал. 2 във връзка с ал. 4 и 5 от ЗУТ се очертават допустими и недопустими отклонения от одобрения инвестиционен проект. Недопустимите подлежат на премахване като незаконни, а за разрешаване на допустимите е въведен специален ред – чрез одобряване на инвестиционен проект (преработка) и допълване на разрешението за строеж (в тази редакция на ал. 5 – с вписване на забележка). Несъществените отклонения от инвестиционния проект се отразяват в екзекутивна документация при въвеждане на строежите в експлоатация.

Действалият до този момент забранителен режим за съществени отклонения от одобрения инвестиционен проект е заменен с разрешителен. Отклоненията от инвестиционния проект се разрешават преди извършването им[8], а не се установяват и преценяват след това – при въвеждането на строежите в експлоатация. Въвеждане на нов разрешителен режим по време на строителството очевидно увеличава на административната тежест. Изисква се предварително изработване на инвестиционен проект, оценка на съответствието му с основните изисквания към строежите, одобряване и вписване на забележка в разрешението за строеж, т.е. провеждане на отделно административно производство при всяка съществена промяна в инвестиционния проект по време на строителството, което естествено е свързано с време и разноски, включително такси. Този нов разрешителен режим беше част от реакцията на държавата срещу вълната от незаконно строителство от 90-те години на миналия век. Въпреки въведените административни усложнения, промените бяха възприети положително от участниците в строителството, тъй като отстраниха липсата на сигурност в развитието на инвестиционните инициативи. Новата уредба имаше и превантивен ефект спрямо незаконното строителство. От няколко години се обсъжда замяна на разрешителния режим за съществените промени в инвестиционния проект по време на строителството с регистрационен.

ДВ, бр. 82/2012 г.

„Чл. 154. …

…

  1. нарушават предвижданията на проекта, като се променя предназначението на обекти, отнемат се или се изменят съществено общи части на строежа или инвестиционното намерение се променя за етапно изграждане при условията на чл. 152, ал. 2;

…

(5) След издаване на разрешението за строеж изменения в одобрения инвестиционен проект в обхвата на съществените отклонения по ал. 2, т. 5, 6, 7 и 8 се допускат по искане на възложителя, придружено от нотариално заверено съгласие на заинтересуваните лица по чл. 149, ал. 2, въз основа на одобрен инвестиционен проект към издаденото разрешение за строеж. Тези изменения се отразяват със заповед за допълване на издаденото разрешение за строеж и се допускат преди реализирането им.“

Коментар

С това изменение на чл. 154 от ЗУТ въвеждането на етапност на строителството се добавя към допустимите съществени изменения на инвестиционния проект. Предвижда се допълването на разрешението за строеж да става вече не със вписване на забележка в него, а с отделна заповед, която се съобщава и влиза в сила по реда, предвиден за разрешенията за строеж.

ДВ, бр. 101/2015 г.

„Чл. 154. (1) При промяна на инвестиционните намерения след издаване на разрешението за строеж се допускат само несъществени отклонения от одобрения инвестиционен проект след съгласуване с водещия проектант на обекта.

…“

Коментар

Това изменение е свързано с опита за въвеждане на фигурата „водещ проектант“ в инвестиционното проектиране, която твърде скоро отпадна от закона.

ДВ, бр. 13/2017 г.

„Чл. 154. (1) При промяна на инвестиционните намерения след издаване на разрешението за строеж се допускат само несъществени отклонения от одобрения инвестиционен проект.

…

(6) Измененията в одобрения инвестиционен проект в обхвата на съществените отклонения по ал. 2, т. 5-8 се одобряват при условията и по реда на чл. 145 в сроковете по чл. 144, ал. 3. Заповедта за допълване на разрешението за строеж по ал. 5 се издава едновременно с одобряване на измененията в инвестиционния проект.“

Коментар

Тук в ал. 1 е премахната фигурата на „водещия проектант“, а с новата ал. 6 се препраща към общия ред и срокове за одобряване на инвестиционни проекти с уточнението, че одобряването на инвестиционния проект се прави винаги едновременно с издаване на заповедта за допълване на разрешението за строеж.

ДВ, бр. 16/2021 г.

„Чл. 154. …

…

(5) След издаване на разрешението за строеж изменения в одобрения инвестиционен проект в обхвата на съществените отклонения по ал. 2, т. 5, 6, 7 и 8 се допускат по искане на възложителя, придружено от нотариално заверено съгласие на заинтересуваните лица по чл. 149, ал. 2, въз основа на одобрен инвестиционен проект към издаденото разрешение за строеж. Тези изменения се отразяват със заповед за допълване на издаденото разрешение за строеж и се допускат преди реализирането им. Заповедта за допълване не подновява срока за започване, съответно за завършване на строежа.

…“

Коментар

Промяната тук се състои в добавянето на ново последно изречение в чл. 154, ал. 5 от ЗУТ, според което заповедта за допълване на разрешението за строеж не подновява никой от сроковете за изпълнение на разрешението за строеж, т.е. няма действието на презаверяване на разрешение за строеж, предвидено в чл. 153 от ЗУТ. Тази нова норма оставя впечатление рer argumentum a contrario, че актът за допълване на разрешението за строеж до това изменение на закона е действал и като негова презаверка.

Анализът на актовете на презаверка на разрешение за строеж по чл. 153 и на допълване на разрешение за строеж по чл. 154, ал. 5 от ЗУТ, резервите на Президента на Република България в Указ № 36/02.02.2021 г.[9] и мотивите на 44-тото Народно събрание приело изменението през 2021 г. обаче, обосновават обратното.

Новата норма е въведена с § 49 от ЗИД на ЗУТ[10][11] и има единствено декларативно-пояснителен характер. В Указ № 36/04.02.2021 г. на Президента на Република България за връщане на закона за ново обсъждане, по отношение на § 49, е посочено, че „формулирана така, забраната дава основание да се счита, че до момента на нейното влизане в сила заповедите за допълване на издадените разрешения за строеж са пораждали като правен ефект удължаването на разрешенията, а това не намира опора в действащото право“.

В Доклада на Комисията по регионална политика, благоустройство и местно самоуправление на 44-тото Народно събрание за повторно гласуване на върнатия с Указ № 36/04.02.2021 г. проект на ЗИД на ЗУТ[12] по този повод се казва: „С допълнението по § 49 (от ЗИД на ЗУТ) не се създава режим, различен от досегашния, и се споделя разбирането на президента, че и досега режимът е такъв. Но поради противоречива инцидентна практика на съда[13], както и в отделни общини, с допълнението се внася яснота и се предотвратяват евентуални злоупотреби в практиката по прилагането на закона“. С тези мотиви Народното събрание повторно гласува § 49 от върнатия ЗИД на ЗУТ, с който е създадено новото последно изречение в чл. 154, ал. 5 от ЗУТ. От това е видно, че Народното събрание не е имало намерение да създаде ново правило за поведение или да измени съществуващо, а да даде яснота върху действащия правен ред, т.е. че актът за допълване на разрешението за строеж по чл. 154, ал. 5 от ЗУТ в нито един момент от действието на нормата не е бил и презаверка на разрешението с нов срок по чл. 153, ал. 2 от ЗУТ.

  1. Презаверка на разрешение за строеж

С влизането в сила на разрешението за строеж започва да тече срок за започване на строителството като съвкупност от фактически и правни действия. Със започване на строителството по реда на чл. 157, ал. 1 от ЗУТ[14] започва да тече срокът за завършване на грубия строеж за сгради и на строежа за елементи на техническата инфраструктура. Двата срока са за изпълнение на разрешението за строеж. Липсата на изпълнение в срок води до загуба на правно действие. След загуба на правно действие поради изтичане на някой от сроковете за изпълнение по чл. 153, ал.2 от ЗУТ, разрешението за строеж може да бъде презаверено еднократно[15] в определен срок[16]. Актът на презаверка подновява действието на разрешението и на съответния пропуснат срок за изпълнение.

При елементите на техническата инфраструктура крайният момент на срока за завършване на строителството съвпада с момента на прекратяване на действието на разрешението за строеж – въвеждането на строежа в експлоатация по реда на чл. 177, ал. 2 или 3 от ЗУТ, т.е. при този вид строежи е възможна презаверка само след загуба на правно действие поради неизпълнение на срока за започване на строителството, но не и на срока за завършването му.

Повторното неизпълнение на срока за започване или за завършване на строителството води до загуба на правно действие на разрешението за строеж и на одобрения инвестиционен проект[17].

При презаверка на разрешението за строеж административният орган е длъжен служебно да ревизира разрешението за строеж като извърши оценка за съответствие на заварения одобрен инвестиционен проект с част от основните изисквания към строежите[18] въз основа на нововъзникнали обстоятелства, посочени в чл. 153, ал. 7 от ЗУТ, и да откаже презаверка при липса на съответствие. При така постановен отказ за презаверка, ако е допустимо, за завършване на строежа трябва да се одобри нов инвестиционен проект и да се издава ново разрешение за строеж в съответствие с променените основни изисквания към строежите. Ако завареният незавършен строеж е изобщо недопустим при новите условия се премахва по реда на чл. 195 от ЗУТ.

  • Развитие на чл. 153 от ЗУТ

ДВ, бр. 1/2001

„Чл. 153. (1) …

(2) Разрешението за строеж губи правно действие, когато в продължение на 3 години от неговото издаване не е започнало строителството или когато в продължение на 5 години от издаването му не е завършен грубият строеж, включително покривът на сградите. Това се установява писмено от органа, който го е издал.

(3) Строежите, за които разрешението за строеж е загубило действието си по смисъла на ал. 2, могат да бъдат осъществени след презаверяване на разрешението за строеж. Когато разрешението за строеж не бъде презаверено в едногодишен срок, одобреният проект губи правно действие.

(4) При презаверяване на разрешението за строеж в случаите по ал. 2 и 3 се заплаща 50 на сто от предвидената такса по общия ред.“

Коментар

Това е първоначалният вариант на чл. 153 от ЗУТ, влязъл в сила на 31.03.2001 г. Интерес тук представляват ал. 2, 3 и 4, тъй като първата алинея се отнася за начина на прилагане на чл. 147 от ЗУТ, което няма отношение към сравнителния анализ на чл. 153 и чл. 154 от ЗУТ.

Изпълнението на разрешението за строеж е ограничено с посочените в чл. 153, ал. 2 срокове. Причината законодателят да ги предвиди е постигане на разумна продължителност на фактическото строителство, както и осигуряване спазването на основните изисквания към строежите[19], които се променят динамично като следват бързото развитие на технологиите, появата на нови условия за опазване на околната среда, културното наследство, енергийната ефективност, достъпната среда и т.н. Както посочих по-горе, двата сроковете по чл. 153, ал. 2 от ЗУТ не изчерпват срока на действие на разрешението за строеж, който продължава и след завършване на сградата в груб строеж до въвеждането ѝ в експлоатация.

В началната редакция на чл. 153, ал. 2 от ЗУТ са посочени два срока – за започване и за завършване на строежа. Двата срока тук са с обща начална дата – момента на издаване на разрешението. Със започване на строителството по смисъла на чл. 157, ал. 1 от ЗУТ, от деня на съставяне на протокола за откриване на строителна площадка и определяне на строителна линия и ниво, тригодишният срок за започване на строителството се трансформира в петгодишен за завършване на грубия строеж, което се установява по реда на чл. 181, ал. 2 от ЗУТ, а след изменението на ЗУТ от 2021 г.[20] – по реда на чл. 181, ал. 3 от ЗУТ.

С изтичането на тригодишния срок, без да е започнало строителството, съответно с изтичане на петгодишния срок, без да е завършено строителството, разрешението за строеж губи правно действие и възниква възможността в едногодишен срок то да бъде презаверено. Презаверката подновява действието на разрешението за строеж и новира съответния изтекъл срок за изпълнение.

В тези първоначални текстове на ЗУТ правят впечатление няколко неща:

  • Началният момента на срока за започване, съответно за завършване на строежа е моментът на издаване на разрешението за строеж, което обаче, може да породи действие едва след влизането му в сила. От тази редакция на чл. 153, ал. 2 от ЗУТ излиза, че издаденото разрешение за строеж теоретично е възможно да загуби правно действие още преди да е влязло в сила и да възникне възможността за неговата презаверка по реда на чл. 153, ал. 2 от ЗУТ, т.е. разрешението може да загуби правно действие преди да е породил изобщо такова. Безспорно е забавно да се направи опит за анализ на всички възможни хипотези, свързани с началния момент на сроковете в първата редакция на чл. 153, ал. 2 от ЗУТ. Търсенето на разумно обяснение за тази уредба обаче, по-скоро ни навежда на мисълта, че става дума за законодателен lapsus, който естествено беше отстранен с изменение на ЗУТ, но едва през 2010 г.[21] В този период разбираемо, въпреки очевидното противоречие с буквалния текст на нормата, общинските и контролните администрации възприемаха за начален момент на сроковете по чл. 153, ал. 2 от ЗУТ влизането в сила на разрешенията за строеж.
  • Видимо от чл. 153, ал. 2 от ЗУТ във връзка с § 5, т. 42 от ДР на ЗУТ[22], изпълнението на срока за завършване на строителството е дефинирано за сграда – „завършен грубият строеж, включително покривът на сградите“, но не и за елементи на техническата инфраструктура[23]. Подценяването на спецификите при проектиране и изграждане на елементите на техническата инфраструктура е общ недостатък на ЗУТ, който не е отстранен до момента. За прилагането на чл. 153, ал. 2 и 3 от ЗУТ по отношение на обекти на техническата инфраструктура в практиката към онзи момент се възприемат датите на съставянето на кореспондиращите приложими и за двата вида строежи актове и протоколи за установяване на обстоятелствата при подготовката, започването и изпълнението на строителството[24], въпреки че легалната дефиниция за „груб строеж“ е по принцип неприложима за елементите на техническата инфраструктура.
  • От разпоредбата на чл. 153, ал. 3 от ЗУТ се подразбира, че одобреният инвестиционен проект има самостоятелно правно действие отделно от действието на разрешението за строеж, т.е. актът за одобряване на инвестиционния проект е ИАА по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК във връзка с чл. 214 от ЗУТ. Обстоятелството, че одобреният инвестиционен проект подлежи на контрол за законосъобразност винаги заедно с разрешението за строеж като негова неразделност създава погрешното впечатление, че това не е така.
  • Преценката за презаверяване на разрешение за строеж по чл. 153, ал. 3 от ЗУТ до изменението на ЗУТ от 2017 г. се състои единствено в проверка загубило ли е правно действие разрешението за строеж и има ли действащ одобрен инвестиционен проект[25]. Двете предпоставки трябва да са налице кумулативно. Недопустима е презаверка на действащо разрешение за строеж или презаверка без действащ одобрен инвестиционен проект.
  • В първоначалната редакция на чл. 153 от ЗУТ не е изрично предвидено ограничение за броя на презаверките на разрешението за строеж. Със сравнително равностойни по тежест аргументи могат да се обосноват две противоположни тези: (1)възможна е само една презаверка на разрешението за строеж и (2) възможни са неограничени по брой презаверки на разрешението за строеж. Споделям позицията, че е допустима само една презаверка на разрешение за строеж, включително и преди изменението на чл. 153 от ЗУТ от 2017 г. Евентуалната възможност за неограничен брой презаверки обезсмисля изобщо причината от въвеждането на сроковете за започване и за завършване на строителството. За избягване на противоречива практика с изменение на ЗУТ от 2017 г.[26], което ще разгледаме по-долу, се въведе изричната забрана за повторни презаверки (чл. 153, ал. 5 от ЗУТ).
  • Според съда, „срочността на разрешението за строеж е нещо различно от погасителната давност на едно субективно право, каквото е ограниченото вещно право на строеж, поради което спрямо срока на валидност на разрешението за строеж не са приложими правилата за спиране и прекъсване на давността“[27]. Заповедите за спиране на строителството по чл. 224 и чл. 224а от ЗУТ препятстват фактическото изпълнение на строителството (съвкупност от правни и фактически действия). В случай, че спирането на строителството се дължи на противоправни действия на участници в строителството, срокът до отстраняването им и продължаване на строително-монтажните работи не спира сроковете по чл. 153, ал. 2 от ЗУТ, тъй като nemo auditur propriam turpitudinem allegans. По-интересен е въпросът дали при отмяна или прогласяване на нищожност на заповеди за спиране на строителство, времето, в което фактическото строителство е препятствано[28], представлява и спиране на сроковете по чл. 153, ал. 2 от ЗУТ или поражда единствено отговорността на административния орган по Закона за отговорността на държавата и общините за вреди или едновременно е и спиране срока, и основание на иск за вреди.

ДВ, бр. 87/2010 г.

„Чл. 153. (1) …

(2) Разрешението за строеж губи правно действие, когато в продължение на 3 години от влизането му в сила не е започнало строителството или когато в продължение на 5 години от влизането му в сила не е завършен грубият строеж, включително покривът на сградите. Това се установява писмено от органа, който го е издал.

…“

Коментар

С изменението на ЗУТ от 2010 г. е отстранен разгледания по-горе законодателен lapsus в чл. 153, ал. 2 от ЗУТ като изразът „от неговото издаване“ е заменен с „от влизането му в сила“. Алинеи 3 и 4 остават непроменени. Към тази промяна на чл. 153, ал. 2 от ЗУТ няма преходна норма за действието ѝ спрямо заварени юридически факти и правоотношения. Като материалноправна норма, тя има действие ex nunc и се прилага спрямо последиците от издадени след влизането ѝ в сила разрешения за строеж.

ДВ, бр. 82/2012 г.

„Чл. 153. (1) …

(2) Разрешението за строеж губи правно действие, когато в продължение на 3 години от влизането му в сила не е започнало строителството или когато в продължение на 5 години от влизането му в сила не е завършен грубият строеж, включително покривът на сградите, а за линейни обекти на техническата инфраструктура – ако в срок 10 години от влизането му в сила не е завършено строителството. Това се установява писмено от органа, който го е издал.

…“

Коментар

Тук промяната е единствено в ал. 2 на чл. 153 от ЗУТ с добавянето в първото изречение на израза „а за линейни обекти на техническата инфраструктура – ако в срок 10 години от влизането му в сила не е завършено строителството“.

Основен мотив за това изменение на закона беше реверанс към държавата и общините при строителството на обекти на обществената инфраструктура, които обикновено са от висока категория и изискват повече време, средства и други ресурси. Отстрани се частично липсата на уредба за елементите на техническата инфраструктура, тъй като нормата е само за „линейни обекти“[29]. Крайният момент на срока при тези обекти е завършване на строителството. Един строеж се смята за завършен, когато е годен за експлоатация, т.е. от момента на въвеждането му в експлоатация, удостоверено по реда на чл. 177, ал. 2 или 3 от ЗУТ. Крайният момент за изпълнение на срока за завършване на строителството въз основа на разрешението за строеж на линейни обекти на техническата инфраструктура съвпада с крайния момент на действието на разрешението.

ДВ, бр. 101/2015 г.

„Чл. 153. (1) …

…

(5) Отказът за презаверка на разрешението за строеж се съобщава по реда на Административнопроцесуалния кодекс на заинтересуваните лица по чл. 149, ал. 2 и подлежи на обжалване по реда на чл. 215 в 14-дневен срок от съобщаването.“

Коментар

Появата на тази нова разпоредба в чл. 153 от ЗУТ е с неясни мотиви. Никога не е подлагано на съмнение обстоятелството, че отказът за презаверка на разрешение за строеж е ИАА и съответно, че може да бъде обжалван пред административния съд. Ако цел на новата алинея е било да се установи необжалваемост на самата презаверка, това е несъстоятелно, тъй като тя има единствено позитивен ефект за лицата с правен интерес[30].

ДВ, бр. 13/2017 г.

„Чл. 153. (1) …

(2) Разрешението за строеж губи правно действие, когато:

  1. в продължение на три години от влизането му в сила не е започнало строителството;
  2. в продължение на 5 години от започване на строителството не е завършен грубият строеж, включително покривът на сградите;
  3. в продължение на 10 години от започване на строителството на елементи на техническата инфраструктура то не е завършено или не е завършен грубият строеж, включително покривът на сградите за обектите по чл. 137, ал. 1, т. 1 и 2, за националните обекти, за обектите с национално значение и за обектите с първостепенно общинско значение.

(3) Строежите, за които разрешението за строеж е загубило действието си по смисъла на ал. 2, могат да бъдат осъществени след презаверяване на разрешението за строеж.

(4) Презаверяване на разрешението за строеж може да бъде поискано от възложителя на строежа в тримесечен срок от изтичането на съответния срок по ал. 2. Презаверяването на разрешението за строеж се извършва от органа, който го е издал, в 14-дневен срок от подаване на заявлението.

(5) Разрешението за строеж може да се презаверява само веднъж – за подновяване на срока за започване на строежа или за подновяване на срока за завършване на строежа. Презаверяването на разрешението е административна услуга, която се извършва еднократно чрез вписване върху всички екземпляри на издаденото разрешение за строеж.

(6) Презаверяването на разрешението за строеж в случаите по ал. 2, т. 1 подновява срока за започване на строителството, а презаверяването на разрешението за строеж в случаите по т. 2 и 3 подновява срока за завършване на строителството.

(7) В случаите по ал. 2, т. 1 презаверяването се извършва след служебна проверка за съответствие с предвижданията на действащия подробен устройствен план, както и с изискванията на влезли в сила административни актове по Закона за опазване на околната среда, Закона за биологичното разнообразие, Закона за културното наследство или друг специален закон, които в зависимост от вида и големината на строежа са необходимо условие за разрешаване на строителството.

(8) При презаверяване на разрешението за строеж се заплаща 50 на сто от предвидената такса за издаване на разрешение за строеж.

(9) Презавереното разрешение за строеж губи правно действие след изтичането на срока, за който е презаверено, ако не е започнато или съответно не е завършено строителството.

(10) Одобреният инвестиционен проект губи правно действие, ако разрешението за строеж не бъде презаверено, както и когато презавереното разрешение за строеж е загубило правно действие.

(11) Отказът за презаверка на разрешението за строеж се съобщава по реда на Административнопроцесуалния кодекс на заинтересуваните лица по чл. 149, ал. 2 и подлежи на обжалване по реда на чл. 215 в 14-дневен срок от съобщаването.“

Коментар

Това е най-същественото изменение до момента на чл. 153 от ЗУТ. Определят се нови начални моменти на сроковете за изпълнение на разрешенията за строеж, включително се въвеждат нови срокове за определени видове и категории строежи, както и нов срок на действие на одобрения инвестиционен проект. Тези значителни промени спрямо заварената уредба изискваха преходна норма, която за съжаление не беше създадена. По тази причина, още с влизането в сила на нормата, се породи голям кръг въпроси от страна на общинските администрации и се наложи да се коментират многобройните хипотези при презаверка на разрешения за строеж издадени преди влизане в сила на новата редакция на чл. 153 от ЗУТ.[31]

От всички промени, прави особено впечатление новата ал. 7 на чл. 153 от ЗУТ, която задължава компетентния орган, в хода на административното производство по презаверка на незапочнати строежи, служебно да извърши проверка за съответствие с някои от основните изисквания към строежите[32], т.е. да ревизира одобрения инвестиционен проект и издаденото разрешение за строеж и да откаже презаверка ако установи липса на съответствие въз основа на нововъзникнали обстоятелства.

  1. Презаверка и допълване на разрешение за строеж

Заповедите за допълване на разрешение за строеж с преработки на инвестиционните проекти по време на строителството по чл. 154, ал. 5 от ЗУТ не новират сроковете по чл. 153, ал. 2 от ЗУТ – те не представляват едновременно и презаверка на разрешението с нов срок за започване или завършване на строителството.

Презаверяването на разрешението за строеж и допълването му с преработен инвестиционен проект по време на строителство са два съвършено различни правни института.

Преработката на инвестиционния проект по време на строителството се налага, когато се променят вижданията на възложителя за изпълнението на разрешения строеж. Изработва се инвестиционен проект при спазване на определени изисквания (чл. 154, ал. 2, т. 5, 6, 7 и 8 от ЗУТ), който подлежи на одобряване по общия ред. Одобрените изменения в първоначалния инвестиционен проект „се отразяват със заповед за допълване на издаденото разрешение за строеж и се допускат преди реализирането им“ (чл. 154, ал. 5 от ЗУТ). Броят на преработките на инвестиционния проект по време на строителството не е ограничен. Заповедта за допълване на разрешението за строеж може да се издава само при наличие на действащо такова, тъй като тя няма самостоятелно действие. С прекратяване действието на разрешението за строеж се прекратява и действието на издадените към него заповеди за допълване. В производството по чл. 154, ал. 5 от ЗУТ се събират такси за одобряване на инвестиционен проект и за издаване на заповед за допълване на разрешението за строеж.

Възможността за презаверка на разрешението за строеж при всички редакции на чл. 153 от ЗУТ възниква след като то е загубило правно действие. Презаверката може да бъде поискана и извършена в определен срок. Презаверката на разрешението за строеж е еднократна. Актът на презаверка е насочен единствено към възстановяване действието на разрешението и новиране на съответния срок за изпълнение. За презаверката „се заплаща 50 на сто от предвидената такса за издаване на разрешение за строеж“ (чл. 153, ал. 8 от ЗУТ).

Допълването на разрешението за строеж с преработка на инвестиционния проект и презаверката на разрешението за строеж не могат да съвпаднат по време. Допълването на разрешението за строеж изисква действащо разрешение, докато презаверката е възможна само след като то е загубило правно действие.

Заповедите за допълване на разрешението за строеж с преработка на инвестиционния проект по време на строителството са несамостоятелни и са действителни само доколкото е действително разрешението за строеж. Те не могат да породят правно действие при липса на действащо разрешение за строеж, т.е. не могат да заместят отсъстващото разрешение.

[1] Чл. 137, ал. 1 от ЗУТ.

[2] Чл. 62, ал.2 от АПК.

[3] Чл. 62, ал. 3 от АПК.

[4] Чл. 91 от АПК.

[5] Чл. 181, ал. 1 и 2 от ЗУТ, чл. 23 от ЗКИР.

[6] Решение № 15932/21.12.2017 г. по адм.д. № 3716/2017 г., II-ро отделение на ВАС.

[7] Обн. ДВ, бр. 62/1973 г., отм. ДВ, бр. 1/2001 г.

[8] Чл. 154, ал. 5 от ЗУТ.

[9] Обн. ДВ, бр. 11/2021 г., https://dv.parliament.bg/DVWeb/showMaterialDV.jsp?idMat=155793

[10] Обн. ДВ, бр. 16/2021 г.

[11] https://dv.parliament.bg/DVWeb/showMaterialDV.jsp?idMat=156082

[12] https://www.parliament.bg/bg/parliamentarycommittees/members/2580/reports/ID/12551

[13] Решение № 2703/01.03.2018 г. по адм.д. № 11613/2017 г., II-ро отделение на ВАС; Решение № 9059/03.07.2018 г. по адм.д. № 11341/2017 г., II-ро отделение на ВАС; Решение № 1349/14.07.2017 г. по адм.д. № 346/2017 г. на АС Бургас; Решение № 1462/04.08.2017 г. по адм.д. № 460/2017 г. на АС Бургас; Решение № 5229/30.07.2019 г. по адм.д. № 4829/2019 г. на АС София-град; Решение № 6123/06.11.2020 г. по адм.д. № 637 6/2020 г. на АС София-град.

[14] Съставяне на протокола за откриване на строителна площадка и определяне на строителна линия и ниво.

[15] Чл. 153, ал. 4 и 9 от ЗУТ.

[16] Чл. 153, ал. 3 и 4 от ЗУТ.

[17] Чл. 153, ал. 9 и 10 от ЗУТ.

[18] Чл. 169 от ЗУТ.

[19] Чл. 169 от ЗУТ.

[20] ДВ, бр. 16/2021 г.

[21] ДВ, бр. 87/2010 г.

[22] Преномерирана на т. 46 с изменение  на ЗУТ обн. ДВ, бр. 65/2003 г.

[23] Чл. 64, ал. 1 от ЗУТ във връзка с § 5, т. 31 от ДР на ЗУТ.

[24] Чл. 168, ал. 3 от ЗУТ; Наредба № 7 от 26 юли 1999 г. за съставяне на актове и протоколи по време на строителството (обн. ДВ, бр. 72/1999 г. – отм.) Наредба № 7 от 22 май 2001 г. за съставяне на актове и протоколи по време на строителството (обн. ДВ, бр. 55/2001 г. – отм.); Наредба № 3 от 31 юли 2003 г. за съставяне на актове и протоколи по време на строителството (обн. ДВ, бр. 72/2003 г.).

[25] Виж чл. 153, ал. 7 от ЗУТ обн. ДВ, бр. 13/2017 г.

[26] Обн. ДВ, бр. 13/2017 г.

[27] Решение № 7722/20.06.2017 г. на ВАС по адм.д. № 12898/2016 г., Трето отделение.

[28] Виж чл. 217, ал.1, т. 2 и ал. 2 от ЗУТ.

[29] „Линейни инженерни мрежи“ – § 5, т. 31 от ДР на ЗУТ.

[30] Чл. 149, ал. 2 от ЗУТ.

[31] Виж Милчев, Борис „Презаверка на разрешение за строеж издадени до 10 февруари 2017 г.“, Правно информационна система на Сиела, публикувано на 15.03.2017 г. и писмо изх. № СТ-1610-04-356/20.10.2017 г. на началника на Дирекцията за национален строителен контрол.

[32] Чл. 142, ал. 5, т. 1 и т. 8 от ЗУТ.