ЕФЕКТИВНОСТ НА ДЪРЖАВНОТО УПРАВЛЕНИЕ

Проф. д-р Цветан Сивков

Resume: The present article aims at drawing the attention of the professional community towards the issues related to the efficiency of the national government. The efficiency of the national government is to be regarded as a beneficial influence of the governing system upon the governed one. The article is concerned with the interrelation of efficiency and productivity of the national government. It also considers the issue of the indicators and methods of evaluation of the national government.

Key words: national government, efficiency, productivity, utility, indicators of efficiency of national government.

Държавното управление е целенасочено въздействие на държавата и на нейните органи спрямо обществото. То е основният фактор, който определя възможностите на обществото за разви­тие.

В теорията се приема, че държавното уп­равление е дейността на органите за управление, от една страна, и че това е въздействието на дър- жавата.[1] При тази постановка се поставя особено ясно въпросът за ефективността на държавното управление. Тук става дума за такова въздейст­вие на управляващата система върху управлява­ната, което да води до определени резултати, кои­то са с позитивен резултат.

Като правило обикновено се обсъждат от­делни аспекти на ефективността на държавното управление – на отделни управленски решения, на бюджетни разходи, на използване на държав­ната и общинската собственост, на отделен дър­жавен орган. Това е важно, но така се губи об­щият поглед и общият резултат. Тук може да се постави и основната цел – като се разглежда ефек­тивността на държавното управление, да се тър­сят и възможности за нейното подобряване и раз­витие. Другите два въпроса са за оценката на ефективността и критериите за такава оценка и при необходимост – методиката на тяхното опре­деляне.

Тук може да се представи и една друга гледна точка. Тя е за задължението на държав­ните органи да създадат такива условия в общест­вото, които могат да бъдат определени като „пра­во на добро управление“. В същност става дума за право на ефективно управление. Тук става дума за това, че държавните органи трябва да създават такава среда, която да задоволява обществените потребности, а също и тези на гражданите и тех­ните организации, т.е. на съществуващите лични интереси. Казано по друг начин, на преценка под­лежи резултатът от управленското въздействие и неговата полезност. В литературата се прави исторически анализ за поставянето на този въ­прос. Там се изхожда от принципа, че ефектив­ността на правителството се опира на „два факто­ра: съгласие на тези, които са управлявани, и доброто управление“.[2]

  1. Първият въпрос е за определяне на поня­тието „ефективност на държавното управление“. От една страна, тя се определя като взаимо­връзка между целите и резултатите при тяхното постигане.[3] Според друго разбиране това е съот­ношението между разходите и резултатите от функционирането на системата, а също и като си­ноним на полезност.[4]

Основното е съпоставката между необходи­мото и желаното състояние на обществото или отделни процеси в него. Тук се поставя и въпросът за постигнатия резултат и вложените ресурси в този резултат. Може да се постави и тезата на предвиденото ново състояние, в което се намира обществото след като държавата чрез своите органи и актовете в рамките на тяхната компе­тентност са предизвикали властническото въз­действие.

Ефективността като категория за оценка на държавното управление се разглежда като съот­ношение. Това е съотношение между показатели, които водят до реализация на определени цели. В теорията се говори за триадата – „ресурсно обез­печение – разходи – резултат“.[5] Тази триада следва основната цел на управлението – да се достигне такова ниво на управляемост на общест­вото, която е полезна, необходима и гарантираща основните права на гражданите и техните орга­низации. Тук също можем да говорим за критерии, но това са такива критерии, които имат общ тео­ретичен характер и са просто жалони с теоре­тично значение. На първо място е съотношението между резултатите, постигнати с помощта на вло­жените ресурси и очаквания максимален резул­тат. Това означава че се прави преценка на до­стигнатото и максимално възможното. Важен по­казател е и преценката и отношението между по­ложителен и отрицателен резултат. Това означава, че тук се преценява ефектът от взетото и изпъл­нено решение и неговата резултатност. И крите­рият с най-голямо значение – съотношение между достигнатите резултати и поставените цели и за- дачи.[6]

Ефективността на държавното управление е възможност да се достигне до най-добрия въз­можен за конкретната обстановка резултат опре­делен, най-добре намаляващ разход на ресурси и най-добро съотношение между използвани ресур­си и усилия за достигане на определен резултат. В държавното управление невинаги може да се определят точно поставените показатели.[7] Под държавно управление тук се разбира държавното управление в неговия широк смисъл. Необходимо е да се обърне внимание на още един въпрос. Об­съждането на ефективността на държавното управление не е възможна без правилното поста­вяне на целите и без правилно планиране, т.е. без определяне на приоритетните направления в дейността и развитието на държавата.[8]

Върху ефективността влияят редица факто­ри, защото държавата и държавното управление не може да се измерва и оценява въз основа на един и даже на няколко критерия. Ефективността се измерва въз основа на различни комплексни и интегрални измерители. Поради това не може да има един универсален измерител и е наложително да разгледаме съотношението между ефектив­ност и резултатност.

  1. Колкото по-близък е резултатът до по­ставената цел, толкова по-голяма е ефектив­ността на управлението. В литературата се пос- тава и още един въпрос с близко значение. Става дума за резултатността и нейното съотношение с ефективността. Резултатността е степента на достигане на целите на управлението.[9] Резултат­ността е съвкупност от резултати, които опреде­лят резултативността на управлението. Тя е ос­новният елемент на ефективността. Ефектив­ността е по-широко и по-всеобхватно понятие, то е родово, а резултатността е елемент от него. Ефективността обхваща и други, различни харак­теристики, които имат значение не само за конк­ретния случай, но и за обществото, за гражданите и техните организации, за защитата на техните конституционни права и гарантирани интереси.
  2. Съществува и друго понятие, което е в определено отношение с ефективността на дър­жавното управление. Това е полезността. Полез­ността е особен измерител на постигнатото. Той не е свързан непосредствено с ефективността. Неговата цел е да покаже една друга характерис­тика на държавното управление, разбира се, свър­зана с ефективността и резултатността. Това е субективната оценка на свойствата на достиг­натия резултат и е тясно свързана с понятията „цена“ и „ценност“ за конкретните лица.[10]
  3. Не може да се говори за ефективност без да се отчитат нейните показатели, критериите за нея и съответната им методика. Изхожда се от основната функция на държавата, която е и нейната основна ценност – да установява потреб­ностите и проблемите на обществото и да намира тяхното непротиворечиво разрешаване. Това оз­начава, че държавата като политически и об­ществен феномен е в достигането на определено ниво на социална ефективност.

В литературата са описани няколко мето­дики за оценка на ефективността на държавното управление.[11] Едната е методиката, която е въз­приета от Световната банка. Тя се състои от ин­декси и параметри, между които са върховен­ството на закона, качеството на законодателст­вото и контрола върху корупцията, разбира се и редица други.[12] Другата методика е основана на разходването на бюджетни средства, насочени към определен резултат. Съществува и методи­ката, която се нарича „оценка на регулиращото въздействие“. Тя е особено подходяща при пре­ценката на ефективността от новоприетите нор­мативни актове.

Методиките трябва да включват система от математически показатели, математически модели, а също така те са една система от пара­метри. Тази комбинация от параметри трябва да отразява конкретната дейност на структурите, чиято дейност подлежи на оценка.

  1. При тези методики се очертават два вида показатели. Едната група показатели са тези, които имат общ характер и са насочени към оцен­ката на управляващото въздействие извън систе­мата. Те са основни, защото те определят разви­тието на обществото под влияние на държавата и държавните органи. В същност те са същин­ската оценка на ефективността на държавното управление. Те са основни, но не са достатъчни. Държавата е изключително сложно социално яв­ление и е необходимо да се разглеждат и вътреш­ните взаимодействия в нея. Това следва от раз­делението на властите, от съществуващата сис­тема от държавни органи и различния начин, по който те въздействат върху обществото, върху гражданите и техните организации. Тук, разбира се, трябва да се посочат стари хронични проблеми на държавната администрация, като например този за числеността на персонала.

Всичко това като че ли на пръв поглед ос­тавя фактора правно регулиране на втори план. Това не е нито възможно, нито оправдано. Поло­жението на правото е неизменно е на първа линия, защото то има регулираща роля. От една страна, има съзидателна функция – може да създава об­ществени отношения. От друга, то е регулатор на вече възникнали отношения и способ за прео­доляване на спорове. Поради това ефективността на държавното управление не може да се оценява без поглед върху ефективността на правното регу­лиране. В правните норми се концентрират инте­ресите на обществото и неговото постъпателно развитие. Освен това правото е единственият об­ществен и устойчиво признат измерител на отно­шенията в обществото.

Настоящата статия си поставя за цел да обърне вниманието на професионалната общност към проблемите на ефективността на държавното управление. Често се поставят отделни въпроси, разглеждат се отделни обществени явления, но това не е достатъчно. Необходим е общ, обобщен поглед, който би ни позволил да виждаме насоките в развитието на обществото и на правото като всеобщ регулатор.

[1] Добрьшин, Н., Ал. Митин. Дискурс о проблемах зффективности государственного управления в Росии.- Государство и право, 2014, № 2.

[2] Brownlow L., Merriam C. E., Gulick L. Report of the President of the President’s Committee on Administrative Management || Clasics of public administration| J. M. Shafritz, A.C. Hude \Eds.\. по Барциц, Игорь, Конституционное право на хорошее (зффективное) управление: критерии, показатели, оценки, В: Конситтуционное и муници- пальное право, 2013, № 11.

[3] Бачило, И. и колектив. Проблеми зффективности работи управленческих органов. М.: Наука, 1973, с. 40.

[4] Глигич-Золотарева Милена. Аудит еффективности с позиций управления в федеративном государстве, част 1. – Конституционное и муниципальное право, 2013, № 7.

[5] Шевалие Ж. Государственная служба. М.: Композит, 1996, с. 98 и сл.

[6] Зфективност государственного управления (пер. с англ., Саймон Г., Смитбург Д., Томпсон В.), Ме- неджмент в организациях. М.: Зкономика, 1995, с. 253.

[7] Барциц, Игорь. Конситтуционное право на хорошее (еффективное) управление: критерии, показатели, оценки, В: Конституционное и миниципальное право, 2013, № 11.

[8] Widera, Bernd. Zur verfassungsrehtlichen Gewдhrleistung gemeindlicher Planungshoheit, Berlin, Duncker & Humblot, 1985, S.76ff.

[9] Сухарев О. С. Теория зффективности зкономики.-В: Финанси и статистика, М., 2009, с. 30.

[10] Добрьшин, Н., Ал. Митин. Цит. съч.

[11] Глинич-Золоторева Милена. Аудит зффективности с позиций управления в федеративном государстве, Част 2. Използвание методик оценки государственного управления в России. – В: Конституционное и муниципальное право, 2013, № 8.

[12] http://gtmarket.ru/ratings/governance-matters