проф. д-р ю.н. МАРИЯ СЛАВОВА, преподавател по адмиистративно право

Protection of Human and Citizen Rights by Administrative Law Means

Резюме
Правата на човека и гражданина се постулират от конституцията и основните международноправни актове. Каталогът на основните права и свободи се обогатява с развитето на икономическите, политическите и социални отношения. Защитата на правата, свободите и интересите на човека и гражданина се осъществява с отраслови правни средства, сред които административноправните средства заемат определящо място. Развитието на административноправните средства за защита на правата на човека и гражданина отразява усъвършенстването на държавата и правото във всяко общество.
Ключови думи: права, човек, гражданин, защита, административноправни средства, съдебен надзор върху административните актове.

Summary
Human and citizen rights are provided for by the Constitution and the main international law acts. The catalogue of the basic rights and freedoms has been enriched in the process of development of the economical, political and social relations. Protection of the rights, freedoms and interests of people and citizens has been carried out by means of every and each legal branch, among which the administrative law means occupy definite place. The development of the administrative law means for protection of human and citizen rights reflects the improvement of the state and the legal system of every society.
Key words: rights, human, citizen, protection, administrative law means, judicial review over the administrative acts.

Въведение
Търновската конституция от 1879 г. въвежда за първи път в Европа каталога на основните права и свободи, залегнали в Конституцията на Съединените американски щати. Въпреки че САЩ е република, а България – княжество, българските първенци приемат, че правата на човека трябва да бъдат уредени по-най-добрия познат за времето си начин. Каталогът на основните права и свободи на човека се обогатява при двете социалистически конституции от 1947 и 1971 година, като в действащата конституция от 1991 година/КРБ/ каталогът придобива завършен вид. Свидетелство за това е и обстоятелството, че за разлика от други държави, които членуват в Европейския съюз/ЕС/ у нас няма случаи на противопоставяне на приципите на защита на правата на човека и гражданина с принципите на Договора за функциониране на ЕС и с разпоредбите на Хартата на правата на ЕС.
Разграничението относно права на човека и права на гражданина е в домейна на международното, респективно в националното право, в което връзката между държавата и гражданина може да предложи конкретна и бърза защита за разлика от декларативните и силно бланкетни норми на международните актове. Защитата на правата на човека се свързва с процедура пред международни институции и може да засяга страната на произход, но и други държави. Едва в тяхната кумулативност правата на човека и правата на гражданина могат да осигурят най-добрия интерес на правния субект.
Декларирането на основните права и свободи обаче остава само декларация ако не са развити правни средства за тяхната защита. Обичайно всеки правен отрасъл развива своите специфични средства за защита на основните права и свободи на човека и гражданина. Най-развити са средствата, които възпроизвеждат четирите вида юридическа отговорност в съответните им правни отрасли: гражданска, наказателна, дисциплинарна и административноправна. Сред тях административноправните средства имат специфична роля, поради промяната на режима за управление на собствеността в годините на промяната и замяната на административноправните средства за защита с гражданскоправни. Преди десети ноември 1989 г. администратвноправният статус на гражданина у нас беше доминиращ, защото държавата интервенираше във всички видове отношения, независимо от спецификата на правния отрасъл, към който те принадлежаха. Днес гражданскоправният статус на гражданина у нас е доминиращ, със всички положителни и отрицателни последици от това. Държавните органи често отхвърлят задължението си да защитават правата на гражданите с аргумента, че не са компетентни по закон и задължението следва да се реализира от частноправни субекти.
На равнището на европейското обединение въпросът за защита на правата и свободите на човека и гражданина се ползва с особено внимание. Всеки, чийто права и свободи, гарантирани от правото на Европейския съюз, са нарушени, има право на ефективни правни средства за защита пред съд в съответствие с предвидените в чл. 47 от Договора за функцио-ниране на ЕС/ДФЕС/ условия. Всеки има право неговото дело да бъде гледано справедливо и публично в разумен срок от независим и безпристрастен съд, предварително създаден със закон. Всеки има възможността да бъде съветван, защитаван и представляван. На лицата, които не разполагат с достатъчно средства, се предоставя правна помощ, доколкото тази помощ е необходима, за да се осигури реален достъп до правосъдие. Приложението на тези разпоредби се организира около органи за контрол, чиито изводи дават насоката на развитие на института за защита на правата на човека и гражданина. Така на 28 май 2018 г. Генералният секретар на Съвета пуликува годишния доклад за състоянието на правата на човека и демокрацията през 2017 г. , в който бяха подчертани дефицити при защита на правата на детето, при създаването на подходяща среда за дейността на неправителствените организации, нуждата от двустранни и многостранни диалози за решаване на проблемите по защита на правата на човека и гражданина и съответно финансиране .

1. Конституционни основи

Действащият основен закон постулира бланкетни разпоредби за защита на првата на човека и гражданина, на чиято основа се изграждат конкретните институти на тази защита в отделните правни отрасли. Така чл. 30, КРБ постановява, че всеки има право на адвокатска защита от момента на задържането му или на привличането му като обвиняем и има право да се среща насаме с лицето, което го защитава. Конституцията защитава тайната на техните съобщения, като я обявява за неприкосновена. Съгласно чл. 31КРБ всеки обвинен в престъпление следва да бъде предаден на съдебната власт в законно определения срок, като не се допускат ограничения на правата на обвиняемия, надхвърлящи необходимото за осъществяване на правосъдието. Според чл. 45 КРБ гражданите имат право на жалби, предложения и петиции до държавните органи. Най-важна сред разпоредби на конституцията е общата разпоредба на чл. 56, според която всеки гражданин има право на защита, когато са нарушени или застрашени негови права или законни интереси. В държавните учреждения гражданинът може да се явява със защитник. Гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон. Те имат право на защита във всички стадии на администратвния и съдебния процес.

2. Административноправни средства

2.1. Административноправните средства за защита на правата на човека и гражданина са юридически по своето естество, но те могат да се реализират само при съществуването на определени политически и икономически гаранции. В очите на гражданите тези средства се представят като правомощия на органи в административни и съдебни процедури. В амалгамата от средства гражданинът не би могъл самостоятелно нито да избере, нито да приложи най-правилното от тях. В определени специални хипотези като защита на личните данни, неприкосновеност на жилището и кореспонденцията, участие в обществени поръчки, защита на основни социални права и прочее, изборът на средства за защита е ограничен от специално уредените в закона производства, а прилагането му е свързано с точно определени срокове и действия. Така административноправните средства за защита, макар и да са уредени от действащото право, често са опосредствени от специални познания и представляват инвестиция на средства и време, коите не всеки може да си позволи. Затова достъпът до средствата за защита често намалява планираната й ефективност и дори води до цялостното й неглижиране.
Националните административноправни средства за защита се допълват от средствата за защита на международните договори. Съгласно чл. 5, ал. 4 КРБ международните договори, ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за Република България, са част от вътрешното право на страната. Международните договори имат предимство пред тези норми на вътрешното законодателство, които им противоречат. Такъв е случаят с Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи (КЗПЧОС), която е в сила за България от 07.09.1992 г. Следователно Конвенцията е инкорпорирана в националната правна система и се прилага с предимство пред вътрешноправните актове, които й противоречат, с изключение на Конституцията. При това не е необходимо приемането на специален вътрешноправен акт, който да възпроизведе клаузите на Конвенцията, за да станат част от вътрешния правен ред. Практиката по приложението на КЗПЧОС обаче не се създава автоматично. Българският съд не прилага конвенцията служебно и докато нейните разпоредби не бяха инкорпорирани в действащото национално право, тя на практика не действаше. Тази сътротива срещу прилагането на международни договори, които създават по-благоприятно положение за българските граждани от националното право се прояви и по отношение на актовете на ЕС, които по дифиниция имат директен ефект. В мониторинговите доклади на Европейската комисия за напредъка на страната при възприемането на правото на ЕС непрекъснато се отбелязва отсъствието на готовност у българския съд да прилага нормите на правото на ЕС непосредствено, както и отправя преюдициални запитвания при несигурност в приложението на принципите на общностното право.
Правните механизми за защита срещу нарушение на установените в КЗПЧОС субективни права и свободи с актове, действия или бездействия на административни органи, обаче не се прилагат пряко. Съгласно чл. 34 от КЗПЧОС съдът може да приема жалби от всяко лице, неправителствена организация или група лица, които твърдят, че са жертва на нарушение от страна на някоя от високодоговарящите страни на правата, провъзгласени в конвенцията или протоколите към нея. На основание чл. 35, т. 1 КЗПЧОС съдът може да разглежда даден случай само след изчерпване на всички вътрешноправни средства за защита в съответствие с общопризнатите норми на международното право и в срок от шест месеца от датата на постановяване на окончателното решение на националната инстанция.
При прегледа на част от практиката на Eвропейския съд по правата на човека/ЕСПЧ/ може да се направи извод, че всички субекти на правото на жалба до съда, когато са нарушени установените в разпоредбите на КЗПЧОС права и свободи, имат право да се ползват от регламентираните в нея защитни механизми .
Eвропейският съд по правата на човека прилага КЗПЧОС на територията на 47-те държави-членки на Съвета на Европа. Целта на съда е да следи за спазването и защитата на основните човешки права като правото на свобода, правото на живот, на справедлив съдебен процес по граждански и наказателни дела, на зачитане на личния и семейния живот, правото на ефективна защита, на зачитане на собствеността, правото на глас и зачитане на свободата на словото, на мисълта, на съвестта и религията и други.
Съгласно чл. 35, т. 3, б. „б“ от Конвенцията съдът обявява за недопустима индивидуална жалба, когато намери, че жалбоподателят не е претърпял „значителна вреда“, освен когато зачитането на правата на човека, защитени в Конвенцията и Протоколите към нея, изисква разглеждането на жалбата по същество, като никое дело не може да бъде отхвърлено на това основание, ако не е било надлежно разгледано от национален съд. След като се установи нарушение на Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи, възниква възможност за страната, по отношение на която то е установено с решението, да иска отмяна на окончателния вътрешен съдебен акт, с който спорът е решен по същество с решение или е прекратен със съдебно определение като недопустим. Съгласно разпоредбата на чл. 239, т. 6 от Админстративнопроцесуалния кодекс/АПК/ съдебният акт подлежи на отмяна, когато с решение на ЕСПЧ е установено нарушение на КЗПЧОС. Само лицето, спрямо което решението на ЕСПЧ има действие, може да иска отмяна на влезлия в сила съдебен акт по реда на чл. 237 и сл. АПК, а не и от други лица, които не са били страни в процеса пред ЕСПЧ, но в чиято правна сфера са постановени административни актове по сходна фактическа обстановка, които са потвърдени като законосъобразни от националния съд .
Съдебните решения, постановени от ЕСПЧ в производството по чл. 34 от Конвенцията, образувано по индивидуална жалба от лице, което твърди, че е жертва на нарушение от страна на някоя държава – страна по Конвенцията, на правата, провъзгласени в конвенцията или протоколите към нея, когато станат окончателни, се ползват със сила на пресъдено нещо по отношение на страните по конкретното дело, имат установително действие по отношение на констатираното и признато нарушение на гарантирано от конвенцията право и са задължителни за изпълнение от държавата, която е страна по делото. Действието на решението не се разпростира върху други правни субекти, които претендират, че са били жертва на нарушение при сходни обстоятелства. Тълкуването, направено от ЕСПЧ в неговите решения, следва да бъде прилагано от националните правозащитни органи, доколкото конвенцията представлява част от вътрешното ни право. Наличието на такова решение обаче не може да послужи като основание за отмяна на вече влязло в сила решение между други страни и с друг предмет, макар и сходен, тъй като сред основанията за отмяна не съществува такова основание .
2.2. Сред административноправните средства за защита на правата на човека и гражданина специално внимание следва да се отдели на защитата на лицата, които сигнализират за злоупотреба с власт и корупция. В Европа системата за защита на лица, които подават сигнали за злоупотреба с власт и корупция е повлияна от законодателството и практиката в САЩ, където е създаден и специфичният термин whistle-blowing . Системата „whistleblowing” се е доказала като успешен метод за превенция на корупцията. В европейското законодателство се противопоставят правилата за защита на информацията и личните данни и подаването на сигнали, което води до ограничения върху системата на сигнализиране. Във Франция, при сигнализиране за рискове, свързани с корпорацията Mc Donald’s и Exide Technologies, например, френската комисия за защита на личните данни, CNIL, постановява, че горещите линии за анонимни сигнали и жалби в тези компании са незаконни според френския и европейския закон за защита на информацията и личните данни .
Там, където няма специална законова уредба за защита на лицата, които сигнализират за злоупотреба с власт и корупция се прилагат общите норми за защита на свидетели. В други страни защитата се изразява в наличието на законови предпоставки за освобождаване от наказателна отговорност на лица, доброволно съобщили за корупционна практика и тяхното принудително участие в нея. Днес, в страните от ЕС обикновено съществува специална законова уредба, която регламентира процедурата по подаване на сигнали за корупция и защитата на лицата, които предоставят информация. В Чили е предвидена защита само за служителите в държавния сектор и общинската администрация, а в САЩ уредбата е специална за отделните отрасли на стопанството.
В страните, в които е регламентирана специална защита, тя не е ограничена само до лицата, които подават сигнали за корупция, а се отнася за всички правонарушения. Най-добре работи системата за защита на лицата, които сигнализират за злоупотреба с власт и корупция в Япония и ЮАР.

3. Заключение

Действащото национално законодателство е Прокрустрово ложе за съвременните средства защита на правата на човека и гражданина, особено за административноправните защитни институти. Ограничаването на административното въздействие при управлението на стопанството и в личната сфера на гражданите не е основание за държавата да абдикира от първостепенната си роля на защитник на правата на човека и гражданина.