Гл. ас. д-р Калина Лупова, преподавател в Юридически факултет на ВТУ „Св. Св. Кирил и Методий“

 Обезпечителното производство може да бъде разгледано, като съвкупност от правно установени действия и предприети мерки от страна на компетентния орган, с цел обезпечаване на реалното събиране на публичните вземания [1].

В производството по установяване на  публичните вземания и в частност в процеса на извършване на данъчни ревизии, данъчно задълженото лице може да предприеме действия, с които да осуети по нататъшното събиране на публичните вземания. Поради това в ДОПК са установени правила за обезпечаване на публичните вземания, чрез предприемане на съответни мерки и  действия, като по този начин се цели осигуряване събирането на вземанията. Защитата, която се получава, чрез налагането на обезпечителните мерки има временен характер, като целта е с нея да се гарантира именно реалната защита, която се дава с принудителното изпълнение [2]. Тази дейност е правно  установена, като освен, че са предвидени  процедурите по налагане на обезпечителните мерки, правата и задълженията на публичния изпълнител, са регламентирани и правата и задълженията на задълженото лице.

Обезпечителното производство се намира в пряка зависимост от обезпечавания интерес, който определя обема и вида на налаганите обезпечителни мерки. Основанията за започване на производство по налагане на обезпечителни мерки са: наличие на установено и изискуемо публично вземане и наличие на констатация, че ако не бъде предприето налагане на такива мерки, ще се затрудни събирането на публичните вземания. Предвид спецификата на публичните задължения, както и на самото обезпечително производство, то задълженото лице не се уведомява за предприемане на действия по налагане на  обезпечителни мерки. ДОПК въвежда и изключение от това правило, което изключение се съдържа в хипотезата на чл. 78. В случаите, когато длъжникът е поискал обявяване в несъстоятелност, органите на НАП се уведомяват, като при наличие на визираните в текста на чл. 195, ал.5 от ДОПК предпоставки [3], се предприемат обезпечителни мерки от публичния изпълнител, което от своя страна става по искане на орган по приходите.

Нарушаването на някоя от разпоредбите, касаеща налагането на обезпечителни мерки е основание за административна или съдебна отмяна на акта, с който обезпечителните мерки са наложени, при обжалване от страна на засегнатото лице – длъжника.  В този смисъл обезпечителните мерки, налагани от публичните изпълнители могат да бъдат незаконосъобразни, когато при налагането им е допуснато съществено нарушение на процесуалните правила или когато са материално неоправдани [4]. Според проф. Петканов, обезпечаването ще бъде неоправдано, когато е допуснато за публично задължение,  за което не е издаден законосъобразен акт, който в последствие да е влязъл в сила, както и в случаите, когато мярката е насочена срещу имуществено право, непринадлежащо на длъжника. При налагането на обезпечителни мерки могат да бъдат допуснати и редица процесуални нарушения, свързани с реда за тяхното налагане.

Законодателят е предвидил възможност за защита срещу действията на публичния изпълнител по налагане на обезпечителните мерки, като те подлежат съответно на административен и съдебен контрол [5].  Постановлението за налагане на обезпечителна мярка може да бъде обжалвано в седем дневен срок  неговото връчване пред компетентния териториален директор на НАП, а по отношение на вземанията произтичащи от ЗМДТ, компетентен ще бъде ръководителят на съответното звено „Местни данъци и такси” към конкретната община.

Правото да оспорят наложените обезпечителни мерки принадлежи на лицата, които са пряко засегнати и това са задължените лица, т.к. мерките са насочени спрямо тях. Третите лица могат да обжалват обезпечителната мярка, наложена от публичния изпълнител, само когато се отняся за вещи, които в деня на запора или възбраната се намират във владение на тези лица. Жалбата не се уважава, ако се установи, че вещта е била собственост на длъжника при налагането на запора или възбраната. [6]

Важно е да бъде отбелязано, че жалбата не спира  изпълнението на постановлението за налагане на обезпечителната мярка. Решаващият орган следва да се произнесе по оспорването на наложената мярка в 14-дневен срок, като по отношение на предварителните обезпечителни мерки, налагани на основание чл. 121 от ДОПК, срокът за произнасяне на решаващия орган е 7-дневен. Непроизнасянето на компетентния орган в този срок, според закона се смята за потвърждение на постановлението, което  е основание за оспорването му в 14-дневен срок  от изтичане на срока за произнасяне пред компетентния административен съд, по постоянния адрес или седалището на жалбоподателя. В предишната редакция на текста на чл. 197, ал. 2 ДОПК  оспорването по съдебен ред бе свързано с местонахождение на съответния териториален директор на НАП, респективно общински орган.  Сторената законодателна промяна е в интерес на данъчнозадълженото лице, давайки му възможност следващата се съдебна процедура, да бъде осъществена по неговото седалище, в случай , че се касае за юридическо лице, или  по постоянния му адрес, тогава когато то е физическо лице.

В случай, че компетентният данъчен, респективно общински орган се произнесе, решението на административния орган подлежи на обжалване в 7-дневен срок от връчването на решението на жалбоподателя, отново пред компетентния административен съд.

Жалбата до съответния административен съд се подава, чрез компетентния териториален директор на НАП, а в случаите, когато се касае за публични общински вземания – чрез компетентния орган, ръководещ съответното змено  „Местни данъци и такси“ при съответната община.

         При разглеждане на жалбата компетентният аминистративен съд прави проверка относно допустимостта на подадената жалба, а именно, дали е подадена в срок, дали лицето подало жалбата има правната легитимация да стори това, както и дали самата жаба страда от някакъв порок. След проверката на допустимостта на жалбата съдът проверява нейната основателност. Съдът извършва преценка дали при издаването на административния акт са спазени всички изисквания за законосъобразност – наличието на компетентност, изискването за писмена форма, спазване на процесуалните правила при издаването му, съответствието му с приложимите материалноправни разпоредби и съобразяване с целта на закона. Целта на подобно производство е да се отменят наложените обезпечителни мерки, като се унищожат правните последици от тяхното налагане.

Разпоредбата на чл. 195, ал. 7 от ДОПК  предпоставя наложеното обезпечение  да съответства точно на вземанията. Съгласно чл. 195, ал. 1 и ал. 2 от ДОПК, подлежат на обезпечение установените и изискуеми публични вземания, като обезпечение се извършва, когато без него ще бъде невъзможно или ще се затрудни събирането на публичното задължение, включително когато е разсрочено или отсрочено и има за цел предотвратяване на извършването на сделки и действия с имуществото на лицето.

В съответствие с изискването на чл. 121, ал. 1 от ДОПК предварителните обезпечителни мерки се налагат в хода на извършваната  ревизия, въз основа на искане от орган по приходите до публичния изпълнител. По отношение на предполагаемия размер на бъдещите задължения публичният изпълнител действа при условията на обвързана компетентност и се ползва от преценката на ревизиращия орган. В искането за налагане на предварителни обезпечителни мерки следва да бъдат изложени мотиви, относно дейността на проверяваното дружество, респ. физическо лице, съществуването на установени и непогасени публични задължения, както и информация за поведение на некоректен длъжник. Изводите на публичния изпълнител следва да сочат, че без налагане на предварителни обезпечения съществува възможност, при разпореждане от страна на ревизираното лице с негово имущество, събирането на установените задължения да се затрудни,  както и  да с основани на установените в хода на ревизията факти и обстоятелства. Необходимо е да бъде посочено защо се приема, че ще се създадат затруднения при изпълнение на задължението, както и да бъде направен анализ на евентуалните затруднения в дейността, които би могло да създаде налагането на обезпечителните мерки [7]. Разпоредбата на чл.121, ал. 1 от ДОПК,  предпоставя мотивирането на искането за налагане на предварителни обезпечителни мерки. А то ще е такова, когато освен декларативно изложени мотиви, съдържа и фактически установявания в подкрепа на мотивите, а самите фактически установявания са подкрепени с доказателства, приложени по преписката. Изводът на публичния изпълнител следва да се основава на анализ на конкретно посочени факти и данни, така че да може да бъде извършена преценка дали са изпълнени изискванията на закона (чл. 169 АПК) и спазен ли е принципа на съразмерност по чл. 6 от АПК. Конкретните мотиви, трябва да правят обоснован извода, че без налагането на предварителните обезпечителни мерки ще се затрудни събирането на предполагаемото публично задължение.

Разпоредбата на чл. 195, ал. 1 ДОПК предвижда, че обезпечение се извършва, ако без него ще бъде невъзможно или ще се затрудни събирането на публичното задължение, включително, когато е разсрочено или отсрочено. Няма съмнение, че цел на уредбата е защита на публичния интерес, на фиска и да гарантира, че държавата ще може да събере установеното публично задължение с лихвите до окончателното му погасяване. Определяща е обаче обезпечителната нужда – възможността длъжникът да изпълни задължението си с имуществото, с което разполага и с което ще разполага към датата на изпълнението.

Общо изискване към всеки административен акт е спазване на принципа за съразмерност на административните актове и изпълнението спрямо засягането на правата и законните интереси на адресатите им, прогласен в субсидиарно приложимия АПК – чл. 6, още повече при специалното изискване на чл. 195, ал. 2 от ДОПК за мотивиране на обезпечителната нужда. Принципът на съразмерност, съдържащ се в разпоредбата на чл. 6 от АПК,  е приложим в  производство по налагане на обезпечителни мерки на основание § 2 от ДР на ДОПК. Съобразно легалното определение на принципа на съразмерност, съдържанието му се свежда до упражняване от страна на административния орган на възложените му правомощия по разумен начин, добросъвестно и справедливо, като административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава. Когато с административния акт се засягат права или се създават задължения за граждани или за организации, прилагат се онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона. Разпоредбата на ал. 5 на чл. 6 от АПК задължава административните органи да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел[8]. Ето защо преценка на обезпечителната нужда и съответна на нея мярка, постигаща целта на изпълнението и по възможност по-благоприятната за длъжника, е дължима и при налагането на обезпечителни мерки по реда на Глава 24 от ДОПК.

Решението на административния съд е окончателно и няма предвиден процесуален ред за неговото оспорване, като по този начин приключва процедурата по оспорване на наложените обезпечителни мерки.  Посоченият ред за защита е относим и към случаите на отказ за замяна на обезпечителни мерки и отказ за тяхната отмяна ( чл. 195, ал. 5 и чл. 208, ал.2 от ДОПК).

С оглед особения характер на обезпечителното производство по ДОПК, относимо към публичните вземания, то и механизма на защита срещу действията по налагането на обезпечителните мерки следва да има специална уредба, различна от общата административно правна уредба.

Защитата срещу неоснователни фактически действия по реда на чл.250 АПК се отнася за случаите, при които действията на административен орган не се основават на административен акт или на закона. Действията на публичния изпълнител в обезпечителното производство, дори в случаите, при които са незаконосъобразни, не представляват такива действия, тъй като това е правно регламентирана дейност, уредена в глава 24-та на ДОПК „Обезпечения“, раздел 1-ви  – ” Обезпечаване на публични вземания”, където подробно са посочени правомощията на органите, издаваните от тях актове, както и редът за правна защита на засегнатите лица. След като е налице предвиден в ДОПК специален ред, за защита на правата на задължуното лице срещу незаконосъобразно наложени обезпечителни мерки за публично държавно вземане, недопустимо е тези права да се упражняват по общия ред на АПК .

От незаконно наложените обезпечителни мерки могат да настъпят вреди за лицата, спрямо които те са предприети. Тези причинени вреди могат да бъдат както имуществени, така и неимуществени. В производството по налагане на обезпечителни мерки по реда на ГПК е предвидена възможност за лицата, спрямо които са наложени такива мерки, да претендират притезание за обезвреда, което се явява форма на защита наред с обжалването [9]. В този случай, при определени условия може да се иска заплащане на причинените в следствие на обезпечението вреди (чл.441ГПК). Що се отнася до органите по принудително изпълнение на публични вземания основанието е чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ. Пасивната легитимация  по този иск ще принадлежи на държавата, като отговорността ще бъде осъществена чрез данъчните органи, спрямо които следва да бъде предявен иска. В случай, че обезпечителните мерки са законосъобразни, то ще липсва основание за предявяване на такъв иск. В случай обаче, че наложените мерки се окажат незаконосъобразни и е настъпила вреда за задълженото лице, в следствие на тяхното налагане, то ще е налице основание за претендиране на причинени вреди по реда на ЗОДОВ.  В този случай, задълженото лице може да предяви срещу държавата, в лицето на данъчните органи, осъдителен иск. Отговорността ще е по отношение на всички вреди, които са пряка и  непосредствена последица от увреждането, настъпили в следствие на наложената обезпечителна мярка. Тези вреди ще са настъпили до момента, в който са налице предпоставките за отмяна на наложеното обезпечение. Както вече беше посочено, остановлението на данъчните органи следва да е било отменено, като незаконосъобразно, противното не би довело до възможност за търсене на такава отговорност. Необходима предпоставка за допустимост на иска, с който се претендират вреди от административен акт е неговата незаконосъобразност да е установена в отделно производство [10]. Във фактическия състав на отговорността на държавата, за действията на публичния изпълнител в производството по налагане на обезпечителни мерки, се включват: незаконосъобразен акт, действие или бездействие на публичния изпълнител, осъществено при или по повод на изпълнение на административна дейност, който е отменен по съответния ред; вреда и причинна връзка между конкретното действие или бездействие и настъпилата вреда за длъжника. Необходимо е тези елементи да са налице, липсата на който и а е от тях ще доведе невъзможност за реализация на отговорността по ЗОДОВ [11].  В този случай отговорността ще е обективна (безвиновна) и ще включва, както претърпените вреди, така и пропуснатите ползи, имуществени и неимуществени вреди.

За да се проведе успешно производството по чл. 1 ЗОДОВ, устойчивата съдебна практика приема, че е необходимо да има настъпила вреда. Съдът категорично отбелязва, че отговорността на държавата и общините за причинените вреди е обективна. Това означава, че не е необходимо ищецът да доказва вината от страна на администрацията. Обективният характер на отговорността също така означава, че държавата отговаря за вредите, причинени от нейните органи или длъжностни лица при изпълнение на административната дейност, които са последица от незаконосъобразните им актове, действия или бездействия, без значение дали са причинени виновно от тях. При всички положения обаче българският съд изисква като последица от незаконосъобразната дейност да се установят вреди, за да се ангажира отговорността на държавата [12].

Библиографски списък:

[1]. Кучев С., Данъчно изпълнително право, С., 2000, стр. 191.

[2]. Петканов Г., Данъчен процес, С., 1996, стр. 200 и сл.

[3].  Вж. чл. 195, ал. 5 от ДОПК В случаите на уведомяване по реда на чл. 77, ал. 1 и чл. 78, ал. 1, когато от данъчно-осигурителната сметка на лицето, от търговската му и счетоводната документация или от други налични данни може да се направи извод, че лицето дължи данъци или задължителни осигурителни вноски, публичният изпълнител може да наложи обезпечителни мерки върху имуществото му въз основа на мотивирано искане от орган по приходите.

[4]. Вж. Петканов Г., Данъчен процес, С.,1996, стр. 216 и сл.

[5]. Вж. ДОПК Чл. 197. Следва да бъде отбелязано, че законът си служи с глаголната форма „може”, което произтича от факта, че оспорването на постановлението за налагане на обезпечителна мярка е правна възможност за лицето. В същото време съдебният контрол по отношение на наложените обезпечителни мерки не се явява контрол върху законосъобразността на самото данъчно облагане. Съдебната намеса тук е само по отношение проверка на законосъобразността на действията по налагане на обезпечителни мерки. В този смисъл по – подробно вж.  Петканов Г., Данъчен процес, С. 1996, стр. 76

[6]. Съдебната практика приема, че собствеността върху вещ, послужила за обезпечение, е въпрос по същество за законосъобразността на обезпечителната мярка, съответно право на жалба по чл. 197, ал. 5 от ДОПК имат субектите, които претендират самостоятелни вещни права върху запорираните вещи, респективно възбранените имоти. Определение №6352 от 15.05.2009 г. на ВАС по адм. д. № 5865 / 2009

[7]. Съдебната практика приема, че при извършвана ревизия, непредставянето на счетоводна отчетност и липса на доказателства за документална обоснованост на декларирани разходи, не е достатъчно основание за налагане на предварителна обезпечителна мярка, в т. смисъл вж. Решение № 2475 от 13.04.2021 г. на АдмС – София по адм. д. № 12146/2020 г.

[8]. този смисъл вж. Решение № 342 от 8.07.2011 г. на АдмС – Велико Търново по адм. д. № 479/2011 г.; Решение от 27.05.2009 г. на АдмС – Варна по адм. д. № 336/2009 г.; Решение № 1076 от 19.06.2017 г. на АдмС – Пловдив по адм. д. № 1212/2017 г.; Решение № 2475 от 13.04.2021 г. на АдмС – София по адм. д. № 12146/2020 г.

[9]. Вж.  Петканов Г., Данъчен процес, С., 1996, стр. 219

[10]. Вж. Стоянов И., Калистратов Н., Гешев С., Издаване, обжалване и изпълнение на ревизионни актове по ДОПК, С., 2014, стр. 301

[11].Това се отнася както за причинените вреди по повод налагането на обезпечителни мерки в обезпечителния процес,  така и по отношение на действията по принудително изпълнение на публични вземания. Макар въпроса за отговорността на държавата за вреди, причинени на физическите и юридическите лица, да не е достатъчно развит в правната теория, относима към принудителното изпълнение на публични вземания, респективно налагането на обезпечителни мерки, то според съдебната практика е необходимо причинноследствената връзка между настъпилата вреда и действията, респективно бездействията на административния орган да бъде безспорно доказана.  Само при наличие на сочените предпоставки би могло да се стигне до ангажиране на отговорността. Това се осъществява в съответното исково производство.

[12]. Анализът на материалноправната и процесуалноправната уредба на отговорността на държавата и общините за вреди, води до заключението, че правото на иск по ЗОДОВ принадлежи на лицата, които са претърпели вреди от издаването на неблагоприятни за правния им статус административни актове,  които са отменени по съответния ред от административните съдилища. При положение, че искът може да се предяви едновременно с оспорването на административния акт, за което законът изисква правен интерес, логично следва изводът, че лицата, за които административният акт е благоприятен, не са легитимирани да търсят обезщетение за вреди по реда на специалния закон. В този смисъл е  Решение № 799 от 17.01.2013 г. по адм. д. № 5147/2012 на ВАС.; Лупова. К., Обезпечително производство на публични вземания, В.Т. 2018, Фабер, Сборник доклади от кръгла маса на тема „Актуални проблеми на позитивното право в контекста на членството на България в ЕС, стр.103-118