ас. д-р Милка Ламбева – Стефанова

Резюме: Настоящата статия разглежда някои от основните моменти в принудителното изпълнение, уредено в Административнопроцесуалния кодекс. Очертани са характеристиките на видовете административни задължения по. Акцент е поставен върху спецификите, свързани с изпълнението на заместими задължения, като е направен кратък анализ на съдебната практика по чл. 286 от АПК.

 Abstract: The article examines some of the major moments, concerning enforcement, regulated by  Administrative Procedure Code. Тhe article explained the characteristics of the administrative duties by Administrative Procedure Code. Accent is placed on the institute of substitutable obligations regulated by. In the resume is made а brief analysis of the case law.

 Ключови думи: административен процес; принудително изпълнение; взискател; длъжник; административен акт; орган на изпълнението; заместими задължения; административен съд; Върховен административен съд.

 Key words: administrative process; enforcement; limitation; creditor; debtor; administrative act; enforcement authorities; substitutable obligations; objection; administrative courts; Supreme Administrative courts.

 Нормативна основа

В брой 30 от 11.04.2006г. на Държавен вестник бе обнародван Административнопроцесуалния кодекс на Република България[1],  който с влизането си в сила на 12.07.2006г. отмени Закона за Върховния административен съд[2], Закона за административното производство[3], Закона за предложенията, сигналите, жалбите и молбите[4] и Закона за административното обслужване на физическите и юридическите лица[5].

Новоприетият АПК за пръв път кодифицира административното производство. Кодекса се разглежда от  редица автори като един от най-модерните подобни закони, който прави радикални стъпки в множество сфери на административния процес в неговото тясно и широко понятие.[6]

Уредбата на нормите, касаещи принудителното изпълнение по реда на АПК претърпя изключително развитие с приемането на Кодекса. Основни институти, свързани с изпълнението, бяха изрично уредени, а редица въпроси, породени от действието на Закона за административното производство в областта на изпълнението по АПК получиха своите нормотворно установени отговори.

1. За някои основни моменти в изпълнителното производство по АПК
2. Изпълнението е трета фаза  на административния процес. Всъщност в правната доктрина административното производство се разделя на три основни стадия: издаване, контрол и изпълнение.[7] Фазите по издаването на административен акт и неговото изпълнение са задължителни, докато до контролната фаза се стига само ако субектите пожелаят, тя е възможна, но не и задължителна. Производството по изпълнение на административни актове, съдебни решения и споразумения е от изключително значение в административния процес. Тази фаза на процеса не трябва да се пренебрегва, защото без нея производството по издаване на индивидуални и административни актове не може да достигне своята основна цел – издадените от администрацията актове да бъдат изпълнение.[8]
3. АПК урежда голяма част от основните институти в изпълнителния процес. Това са:

– изпълнителните основания;

– характеристиката на задължението, подлежащо на принудително изпълнение;

–  страните в производството и органът по изпълнението;

– започване, спиране и прекратяване на производството;

– институтът на погасителната давност;

– исковата защита, на която длъжниците могат да се позоват;

– обжалване действията на органа по изпълнението.

Спецификата на посочените по-горе институти е предмет на изследване от правната доктрина.[9] В настоящата статия тези институти няма да се разглеждат подробно.[10]

3. Едни от основните институти, уредбата на които намира място в новоприетия АПК, са нромотворно установените способи за изпълнение на заместими и незаместими задължения. И докато в литературата съществуват разработки във връзка с изпълнението на незаместими задължения[11] то към момента относно изпълнението на заместими задължения по реда на АПК липсват научни трудове. Нещо повече, в изследването, наименувано „Административнопроцесуалният кодекс. Критичен преглед на съдебната практика Коментар и предложения за усъвършенстване на уредбата“ посочените автори застъпват идеята, че задължението за изпълнение на незаместими задължения или бездействия са единствените, уредени от АПК. Това становище считам за твърде крайно. Действително разпоредбите, уреждащи изпълнението на незаместими задължения по реда на АПК[12] са с по-голямо практическо значение от нормите, касаещи изпълнението на заместими задължения, тъй като са приложими спрямо различни по вид публичноправни отношения. Въпреки това трябва да се вземат под внимание и разпоредбите на чл. 286 и чл. 289 от АПК, касаещи случаите, в които друго лице може да изпълни дадено действие, предписано от административния акт и неизпълнено от длъжника,  най-често намиращи приложение в хипотезата на чл. 225 от Закона за устройство на територията.[13] Тези правоотношения са от изключително обществено значение, поради което, дори и да се счете, че изпълнението на заместими задължения, породени от посочените в Кодекса актове, заема по-тясно практическо приложение, ролята на този институт в правното пространство трябва да бъде отчетена.

III. Видовете административноправни задължения по реда на АПК

В изпълнителното производство по АПК законодателят е разделил административноправните задължения на длъжниците на две групи – заместими и незаместими, като именно техния характер определя и способите за изпълнение. Необходимо е да се отбележи, че изпълнението на задължение за предаване на вещ[14] трябва да се отграничи от заместимите задължения. Самостоятелна уредба относно задължението за предаване на вещ не съществува. Кодекса препраща към реда по ГПК.[15] Предаването на вещ по реда на АПК представлява интерес и от практическа, и от теоретична гледна точка, поради което ще бъде предмет на изследване в отделна статия.

Принудителното изпълнение на задълженията по реда на АПК е разграничено съобразно вида на длъжника.[16] Всъщност този начин на уредба е характерен за повечето съвременни административни кодекси. Трябва да се отбележи, че подобно структуриране в ГПК липсва. Разпоредбите, свързани с изпълнението на заместими и незаместими задължения по реда на Гражданския процесуален кодекс на РБ се съдържат в чл. 526 и чл. 527 от ГПК. Разликата в цитираните норми се корени в това дали дължимото поведение може да бъде извършено от трето лице или личното му осъществяване е единственият начин за удовлетворяване на взискателя. Качеството на длъжника е без значение.

Както вече бе казано, за изпълнението на заместими задължения по реда на Административнопроцесуалния кодекс липсват разработки, а считам, че нормите на чл. 286 и 289 от АПК са от важно практическо значение. Ето защо акцентът на настоящата статия е изпълнението на заместими задължения, разгледано през призмата на АПК.

1. Обща характеристика на изпълнението на заместими задължения

За да се направи анализ на принудителното изпълнение на заместими задължения, уредено в Административнопроцесуалния кодекс е нужно да бъдат очертани основните характеристики на този институт, които могат да се извлекат от Кодекса и съдебната доктрина. При изследването им в общ план ще се абстрахираме от това дали длъжникът е физическо или юридическо лице, организация или административен орган. Връзката между статуквото на длъжника и заменоизпълнението ще бъде разгледана в по-нататъшен етап от статия.

1. Заместимите задължения са свързани със задължение за извършване на определено действие, което няма личен характер.

В теорията тези задължения се наричат заменоизпълнение.[17]  Заменоизпълнението като институт на принудителното изпълнение е съществувало още по времето, когато българското право е било повлияно от социалистическия ред. То е разгледано от акад. П. Стайнов и проф. А.С.Ангелов в техния учебник Административно право на Народна Република България. Там заменоизпълнението е определено като особена проява на админинстративното принуждаване, чрез която се цели постигане на изпълнението на даден административен акт. Принудата, чрез която се действа, е косвена.[18] Заменоизпълнението е възможно при случаите, когато едно изпълнение може да бъде изпълнено от друг, а не само от длъжника.  Изпълнението на задължението не зависи само от волята на длъжника. Интересът на взискателя  ще бъде удовлетворен, без значение дали дължимата престация е осъществена лично от задълженото лице или от друго, трето лице.

2. Заменоизпълнението не е приложимо за парични задължения и задължения за предаване на вещи. Публичните вземания, породени от посочените в АПК изпълнителни основания[19] се изпълняват по реда на ДОПК, докато частните вземания на държавата и общините, вземанията за вреди от незаконосъобразните административни актове и от принудително изпълнение и другите частни парични вземания, породени или удостоверени от изпълнителни основания по чл. 268 от АПК, както и вземанията за разноски, свързани с изпълнението, се изпълняват по реда на Гражданския процесуален кодекс. Задължението за предаване на вещи, както вече бе споменато, се изпълнява по реда на ГПК.
3. Заменоизпълнението не е приложимо и в случаите, при които задължението е от личен характер и зависи единствено от волята на длъжника. Тези задължения са така наречените незаместими задължения. Хипотезите, уреждащи изпълнението на незаместими задължения, включват в своето съдържание задължението за изпълнение на незаместимо действие и задължението за бездействие. При изпълнение на незаместими задължения, поради незаместимостта на престацията, законният интерес на кредитора ще бъде удовлетворен само ако длъжникът бъде принуден да извърши лично дължимото действие. Задължението за бездействие от своя страна е задължение да не се върши определено действие от длъжника или същият да търпи извършването на определено действие от правоимащия. Изпълнението на незаместими задължения се характеризира със своя личен характер. [20]

В новоприетия Административнопроцесуален кодекс заменоизпълнението е уредено в чл. 286 и чл. 289 от АПК. Тъй като между изпълнението на заместими задължения срещу граждани и организации и изпълнението срещу административни органи има съществени разлики, то спецификите на двете хипотези ще бъдат разгледани поотделно.[21]

1. Изпълнение на заместими задължения срещу граждани и организации

Съгласно разпоредбите на чл. 286 от ГПК „Когато длъжникът трябва да изпълни едно действие, което може да бъде извършено от друго лице, действието се изпълнява за негова сметка от органа по изпълнението. По искане на взискателя органът по изпълнението може да го упълномощи да извърши изпълнението, като направените за това разноски се заплащат от органа за сметка на длъжника“.

Изпълнението поначало се извършва от органа по изпълнението, който според разпоредбите на чл. 271, ал. 1, т. 1 от АПК е административният орган който е издал, или е трябвало да издаде акта. Разбира се органът по изпълнението не е задължен да извърши действието лично. Дори обратното, при заменоизпълнението администрацията винаги възлага на трето лице извършване на фактическото действие по изпълнение на инкорпорираните в изпълнителното основание задължения. Считам, че по въпроса за отношението, което се създава между това трето лице и администрацията няма колебания. Отношението е гражданскоправно, параметрите на което са уредени в сключен между органа по изпълнението /който изпълнява функцията на възложител/ и третото лице /изпълнител/ договор. Често изборът на изпълнител се предхожда от предписани в законови актове процедури.[22] Органът по изпълнението може да упълномощи взискателя да извърши действието, ако последният е направил изрично искане в тази насока. Възниква въпросът доколко правилно е решението на законодателя да използва думата  „упълномощи“. По своята същност упълномощаването е институт на частното право и не намира приложение в публичноправните разпоредби. Упълномощаването представлява едностранна сделка, при която пълномощникът действа от името и за сметка на представлявания, като последиците настъпват в частноправната сфера на последния. Когато органът по изпълнението предостави възможност на взискателя да извърши предписаното действие, същия не упълномощава последния, а делегира  своите правомощия нему с нарочен акт – постановление, поради което считам, че терминът, който законодателят е имал предвид и е трябвало да използва е „оправомощава“. В подкрепа на това становище е и фактът, че в  чл. 526 от ГПК е използван изразът „оправомощи“, а не „упълномощи“ – „когато длъжникът не изпълни едно действие, което е осъден да извърши и което действие може да бъде извършено от друго лице, взискателят може да иска от съдебния изпълнител да го оправомощи да извърши действието за сметка на длъжника“.[23] В преценка на органа по изпълнението е дали да предостави възможност на взискателя да извърши действието или не. В случай, че откаже, органът следва да обективира отказа си в постановление, което подлежи на обжалване по реда на глава седемнадесета, раздел VI от АПК.  Взискателят не е задължен да извърши фактическото  действие лично.

Във връзка с изпълнението на дължимо от гражданите и организациите заместимо задължение интерес представлява и въпросът за разноските. И тук е приложим общият принцип, съгласно който направените по делото разноски са за сметка на длъжника. Когато изпълнява административният орган, практиката сочи, че най-често последният, в случай че разполага с необходимите средства, извършва действието без да събира разноските предварително от длъжника. След извършване на изпълнението органът по изпълнението ги събира от длъжника. Когато взискателят извършва действието, разноските за това се заплащат от органа по изпълнението. Законодателят не уточнява може ли взискателят да покрие разноските, след което да ги търси от органа по изпълнението. С оглед принципа на бързина и процесуалния икономия е логично да се приеме, че тази хипотеза е възможна.

Във всеки един от случаите, ако разноските са предварително направени от лицето, извършило действието, органът по изпълнението е единственият, който има право да претендира изразходената сума от длъжника. Тази претенция следва да се осъществи по реда на ГПК с оглед непротиворечивата разпоредба на чл. 269, ал. 2, според която вземанията за разноските, свързани с изпълнението, се изпълняват по реда на ГПК.

1. Изпълнение на заместими задължения срещу административния орган

С приемането на АПК за пръв път бе предвидена възможността принудителното изпълнение да бъде насочено срещу административен орган. Разликата срещу изпълнението срещу гражданите и организациите е, че изпълнението винаги се осъществява от взискателя с постановление на съдебния изпълнител. И докато в хипотезата на чл. 286 от АПК органът по изпълнението има право на преценка дали да овласти или не взискателя за извършване на действието, то при нормата на чл. 289 от АПК право на решение в тази насока не е предоставено на органа по изпълнението. Съдебният изпълнител, при наличие на законоустановените предпоставки, е длъжен да изготви овластителния акт – постановление. Компетентен е съдебният изпълнител, в чийто район трябва да се извърши действието. Разноските по изпълнението са за сметка на административния орган, но за разлика от изпълнението срещу граждани и организации съдебният изпълнител не може да бъде товарен с тях. Отново с  оглед спазване принципа на бързина и процесуална икономия, инкорпориран в чл.л. 11 от АПК, може да се приеме, че взискателят трябва да заплати дължимата във връзка с изпълнението сума предварително, след което да търси същата от длъжника – административния орган. Ако взискателят няма финансовата възможност за извършване на това действие, е нужно съдебният изпълнител да събере разноските предварително. И в този случай претенцията се предявява и се събира по реда на ГПК. Както и при изпълнението по реда на чл. 286 от АПК взискателят не е длъжен да извърши фактическите действия лично.

Както вече бе упоменато, направените разноски в прозводството по принудително изпълнение на заместими задължения срещу граждани и организации и административен орган се събират по реда на ГПК. Въпросът за характера на акта, в който размерът на тези разноски е обективиран и за това този акт годно изпълнително основание ли е по смисъла на ГПК, съответно как същият следва да бъде преведен в изпълнение, представлява изключителен интерес. Предвид факта, че разглеждането му в рамките на настоящата статия ще доведе до разпростиране извън нейния предмет, посочения въпрос трябва да бъде самостоятелно анализиран.

VII. Кратък анализ на съдебната практика

Съдебните решения по приложението на разпоредбите на чл. 286 и чл. 289 от АПК представляват интерес от практическа гледна точка. Всъщност прегледа на съдебната практика показва, че голяма част от съдебните решения са постановени по реда на чл. 286 от АПК и са във връзка със започнало принудително изпълнение на влезли в сила заповеди за принудително премахване на незаконни строежи в хипотезата на чл. 225, ал. 1 от Закон за устройство на територията (ЗУТ).[24] За справка, при разгледани около петдесет броя съдебни акта по реда на чл. 286 от АПК само един засяга въпрос извън разпоредбите на чл. 225 от ЗУТ. Постановените съдебни актове във връзка с изпълнение на заместими задължения срещу административни органи са малко на брой и са с характер на определения, поради което няма да бъдат анализирани в настоящата статия.

При разглеждане на съдебната практика могат да се направят няколко извода:

1. преди пристъпване към изпълнение органът по изпълнението трябва да даде на длъжника срок за доброволно изпълнение, в който последният да изпълни задължението си. Този срок е законоустановен и е в размер на 14 дни. Невръчването на покана за доброволно изпълнение обуславя незаконосъобразността на всички извършени от органа по изпълнението действия;[25]
2. органът по изпълнението не е задължен да уведомява длъжника за начина на избор на лицето, което ще извърши фактическите действия по принудителното изпълнение;[26]
3. тясно свързано с хипотезата на чл. 225, ал. 1 от ЗУТ е Решение № 1649 от 14.08.2015г. на АдмС – Пловдив по адм. д. № 2137/2015г., с което съдът е отменил извършените от органа по изпълнението действия, тъй като при изпълнение на заповедта за премахване на незаконната постройка, същият не е поискал разрешение от компетентен съд за влизане в урегулирания поземлен имот, на територията на който е разположена постройката. Съгласно посочения съдебен акт предвид факта, че съгласие от собственика на поземления имот липсва, извършените от органа по изпълнението действия се явяват незаконосъобразни;
4. отново в тясна връзка с чл. 225 от ЗУТ е и Решение № 1329 от 17.08.2015г. на АдмС – Бургас по адм. д. № 1352/2015г. , според което започналата процедура по реда на пар. 127, ал. 3 от ПЗР на ЗИД на ЗУТ не е предпоставка за отмяна на действията на органа по изпълнението по премахване на незаконна постройка. Защитата си длъжникът може да осъществи по реда на чл. 292 от АПК.

            Съдебната практика относно изпълнението на заместими задължения по реда на АПК продължава своето развитие. Предвид факта, че в Кодекса липсват противоречия относно заменоизпълнението считам, че  и актовете  на съда относно възникнали в тази сфера казуси ще запазят своята непротиворечивост.

Въпреки безспорното значение на изпълнението като обособен етап от административния процес,  научните разработки свързани с основните проблеми на принудителното изпълнение по АПК, са изключително малко на брой. Поради тази причина, а и поради факта, че по време на действието на Закона за административното производство този институт бе непълно уреден, съдебната практика във връзка с прилагане на чл. 60 и следващи от ЗАП бе твърде противоречива. Смело може да се твърди, че с приемане на Адмиистративнопроцесуалния кодекс нормите, регулиращи изпълнението на заместими задължения не пораждат въпроси, поради което и в практиката във връзка с тяхното прилагане не се срещат колебания . Считам, че законодателната инициатива за прецизиране на нормите, засягащи изпълнението на административни актове, съдебни решения и споразумения по реда на АПК е от изключително значение и  трябва да бъде адмирирана. Все пак разпоредбите, свързани с принудителното изпълнение по АПК подлежат на доуточняване. Изричен отговор трябва да получат много въпроси, като например подлежи ли на обжалване поканата за доброволно изпълнение, приложими ли са разпоредбите на ЗЗД спрямо институтът на погасителната давност по АПК и прочие.

[1]  За кратко АПК.

[2]  обн., ДВ, бр. 122 от 1997 г.; изм., бр. 133 от 1998 г., бр. 95 от 1999 г. и бр. 84 от 2003 г.

[3] обн., ДВ, бр. 90 от 1979 г.; изм. Многократно.

[4] обн., ДВ, бр. 52 от 1980 г.; изм., бр. 68 от 1988 г. и бр. 55 от 2000 г.

[5] обн., ДВ, бр. 95 от 1999 г.; изм., бр. 24 от 2006 г.

[6] В литературата са известни две разбирания  за административния процес – „тясно” и „широко” понятие. Тясното понятие се свързва със съществуването или несъществуването на административен спор, а според широкото понятие административният процес представлява съвкупност от определени правила, на чиято основа се осъществява изпълнителната дейност. В тази връзка виж Костов, Д., Хрусанов, Д.  Административен процес на Република България.

[7] Костов, Д., Хрусанов, Д.  Административен процес на Република България.

[8] Костов, Д., Д. Хрусанов. Административен процес на Република България. С.: Сиби, 2011г.

[9] В тази връзка: Костов, Д., Д. Хрусанов. Административен процес на Република България. С.: Сиби, 2011г.;Пенчев, К., И. Тодоров, Г. Ангелов, Б. Йорданов. Административнопроцесуален кодекс. Коментар. Сиела, 2006.г; Лазаров, К., И. Тодоров. Административен процес. Второто преработено и допълнено издание. Сиела, 2012г.

[10]  Основните им характеристики вече бяха очертани и в публикуваната в брой 1/2015г. на списание De Jure, което е издание на Юридическия факултет на Великотърновския университет „Св. св. Кирил и Методий”. Статията  е  със заглавие „Зa погасителната давност в изпълнителния процес по АПК. Кратък анализ на съдебната практика“.

[11]  Въпросът е разгледан от Славова, М., Петров, В. Административнопроцесуалният кодекс. Критичен преглед на съдебната практика Коментар и предложения за усъвършенстване на уредбата; Петров, В. Принудително изпълнение на незаместими задължения по Административнопроцесуалния кодекс. – Съвременно право, 2010, № 3.

[12]  чл. 287 от АП и чл. 290 от АПК.

[13] Посочената норма регулира производството по премахване на незаконни строежи от компетентните органи.

[14] Разпоредбите на които се съдържат в чл. 288 и чл. 291 от ГПК.

[15] Изпълнението за предаване на движими вещи в гражданското производство е уредено в чл. 521, а на недвижими – в чл. 522 от ГПК, който носи заглавието „въвод във владение“ и засяга случаите, в които на взискателят е присъден имот с влязъл в сила съдебен акт.

[16] чл. 286 и 287 от АПК урежда изпълнението срещу граждани и организации, а чл. 289 и чл. 290 – изпълнение срещу административния орган.

[17] Сивков, Ц. Административно право и административен процес. П: МУ – Плевен, 2013г., с. 209;

Костов, Д., Хрусанов, Д. Административен процес на Република България. С.: Сиби, 2011.; Лазаров, К., Тодоров, И. Административен процес. С.: Сиела Норма АД, 2012, с. 323.

[18] Стайнов, П., Ангелов, А. С. Административно право на Народна Република Бългрия.С: Държавно издателство „Наука и изкуство“, 1957, с. 279.

[19] Изпълнителните основания по реда на АПК са изчерпателно изброени в чл. 268. Съгласно визираната разпоредба те са: индивидуални и общи административни актове; решения, определения и разпореждания на административните съдилища; споразумението пред административния орган или пред съд/

[20] За проблематиката свързана с изпълнението на незаместими задължения виж Славова, М., Петров, В. Административнопроцесуалният кодекс. Критичен преглед на съдебната практика Коментар и предложения за усъвършенстване на уредбата; Административно процесуален кодекс, издание на ИК Труд и право. Относно изпълнението на незаместими задължения по реда на АПК е изготвен доклад от автора на настоящата статия. Предстои публикуването му в сборник „Научни трудове на Института за държавата и правото „.

[21] Следва да се отбележи, че нормите, регулиращи изпълнението на незаместими задължения от граждани и организации и от административен орган са аналогични и не съдържат съществени разлики.

[22] Tака например НАРЕДБА № 13 от 23.07.2001 г. за принудителното изпълнение на заповеди за премахване на незаконни строежи или части от тях от органите на Дирекцията за национален строителен контрол предвижда, че при определяне на изпълнител за премахване на незаконния строеж се прилагат разпоредбите на Закона за обществените поръчки.

[23]  В тази връзка е и Тълкувателно решение № 4 от 22.04.2004 г. на ВАС по д. № ТР-4/2002 г., ОС. Действително тази делегация не е  характерната за публичното право такава, най-малкото защото липсва взискателят не е пряко подчинен на органа по изпълнението по силата на йерархическа зависимост, но определено са налице някои от основните белези на този институт.

[24] При преглед на практиката е използвана информационната система „АПИС“.

[25] Решение от 18.06.2015г. на АдмС – Разград по адм. д. № 53/2015г.; Решение от 06.03.2015г. на АдмС – Хасково по адм. д. № 110/2015г.

[26] в тази връзка Решение № 1649 от 14.08.2015г. на АдмС – Пловдив по адм. д. № 2137/2015г.