ас. д-р Милка Ламбева – Стефанова

Резюме:  Целта на настоящия доклад е да се направи кратък анализ на начина, по който е организирана изборната администрация преди и след приемане на Изборния кодекс, като периодът, който се разглежда в доклада, включва времето от 1989г. до 2021г. Докладът прави кратък преглед на нормативната база, регулираща изборния процес през изследвания период. След направения преглед на законодателството, разработката разглежда видовете избирателни комисии и някои проблеми, които възникват при определянето и сформирането им.

Abstract: The purpose of this report is to make a brief analysis of the way in which the electoral administration was organized before and after the adoption of the Electoral Code. Тhe period considered in the report includes the time from 1989 until 2021 The report provides a brief overview of the legal framework, that regulated the electoral process during the period under review. After the review of the legislation, the report examines the types of election commissions and some problems that arise in their determination and formation.

 Ключови думи: Избирателни комисии,  Централна избирателна комисия, Районна избирателна комисия, Общински избирателни комисии, Секционни комисии,  местни избори, Изборен кодекс, Президент

 Key words: Electoral Commissions, Central Electoral Commission, Regional Electoral Commission, Municipal Electoral Commissions, Sectional Commissions, local elections, Electoral Code, President, Bulgarian Parliament

Въпросът за начина, по който изборният процес е законово регулирана в държавата ни, е бил винаги актуален. Особено актуален стана през последните години, когато политическата конюнктура премина през редица трансформации, които безспорно промениха и начина, по който се провеждат изборите в Република България.

С настоящия доклад се цели да се направи кратък анализ на начина, по който е организирана изборната администрация преди и след приемане на Изборния кодекс, като периодът, който се разглежда в доклада, включва времето от 1989г. до 2021г. Избрах този период, най-вече заради политическите и икономическите промени, които настъпват в държавата ни след промяната на вида управление. Безспорно тогава се полагат и основите на избирателния процес, действащи и до наши дни и съобразени със сегашната форма на управление на Република България. Разбира се, тези години се характеризират и с друг важен момент – именно тогава изборното законодателство се кодифицира, а и през 1991г. е приета и досега действащата, четвърта за държавата ни, Конституция на Република България, която безспорно указва влияние върху разпоредбите, уреждащи избирателния процес в страната ни.

Всъщност считам, че като че ли в повечето случаи, законодателният ни орган не отделя заслужено внимание на този вид администрация при приемане и промяна на законодателството. А комисиите, които участват при провеждане на изборите, не само са ключови за законосъобразното формиране на волята на избирателите, но и  имат огромно влияние върху целия изборен процес както с действията си, така и с актовете, които издават. О

Целта на разработката е не да правя подробен анализ на избирателните комисии, макар и такъв да би бил много интересен, а и да не правен досега в правната теория, а да представя кои са основните нормативни актове, регулиращи изборния процес в разглеждания период и как, след приемане на Кодекса, изборната администрация се е променила. Ето защо в изложението на доклада ще:

• направя кратък преглед на нормативната база, регулираща изборния процес за периода 1989г. – 2021г.;
• ще разгледам основните избирателни комисии, действащи в изследвания период;
• ще посоча и анализирам някои от проблемите, които се срещат при определяне на видовете избирателни комисии и тяхното формиране.

Кратък преглед на нормативната база.

Преди да премина към разглеждане на въпросите, касаещи изборната администрация, считам за нужно да представя накратко нормативните актове, регулиращи тази сфера от 1989г. до приемане на Изборния кодекс.[1] Последващите промени в Изборния кодекс от 2011г. и Изборния кодекс от 2014г. няма да бъдат предмет на самостоятелно разглеждане, тъй като това предполага труд с по-голям обем от допустимото.

Прави впечатление, че всъщност в правната доктрина липсва систематизиран преглед и анализ на нормативните актове, действали преди и след приемане на Изборния кодекс в периода след началото на демократичния процес. Такъв преглед считам за нужен, за да внесе яснота и по въпроса за кодификация на изборното законодателство, и по проблемите, които се срещат при прилагане на разпоредбите, уреждащи тази сфера. Той не може да бъде направен в настоящия доклад, тъй като ще изляза извън темата му, но е предмет на допълнителен анализ.

Интерес според мен представлява фактът, че в редица от случаите, промяната в действащите нормативни актове е в следствие на решения на Конституционния съд, с които се обявяват за противоконституционни различни по вид разпоредби от тези актове.[2] Това води до мисълта, че законодателният орган при регулиране на изборния процес или действа непрецизно, или не прави задълбочен анализ на проектите за нормативните актове, респективно за промяната на тези нормативни актове, което води и до нарушения на основния ни Закон – Конституцията на Република България.  В настоящия доклад по-подробно внимание на тези решения ще бъде обърнато на частта им, в която се коментира избирателните комисии.

Още с началото на демократичния процес в страната ни, започва и пълна ревизия на изборните правила. Това, разбира се, е и очаквано, и необходимо поради новия ред на управление.

Първият приет закон е Закон за избиране на Велико народно събрание. Законът е обнародван в брой 28 от 06.04.1990г. и отменя разпоредбите на Избирателния закон, който е в сила от 1973.[3] Законът за избиране  на Велико народно събрание е отменен едва през 2014г., с приемане на действащия и до днес Изборен кодекс.

През 1991г. е приет Закон за избиране на народни представители, общински съветници и кметове.[4] Отново през 1991г., на 04.10., е приет и Закон за избиране на президент и вицепрезидент на Република България.[5]

С приемане на Закон за избиране на народни представители, общински съветници и кметове оставаме с впечатление, че целта на законодателя е почти всички видове избори да намерят уредба в един общ нормативен акт, което разрешение лично аз считам за изцяло целесъобразно. Тази тенденция обаче се променя през 1995г., когато е приет Законът за местните избори.[6] С него Законът за избиране на народни представители, общински съветници и кметове частично се отменя в частта, разглеждаща изборите за общински съветници и кметове, с което фактически се стига до решението всеки вид избор да бъде регулиран с отделен, самостоятелен, нормативен акт. През 2007г., в следствие членството на държавата ни в Европейския съюз, е приет и Закон за избиране на членове на Европейския парламент от Република България.[7] С това нормативните актове, уреждащи изборния процес, стават 5 – по един за всеки вид избор.

Както вече казах по-горе, настоящият доклад няма за задача да прави анализ на посочените  нормативни актове, тъй като същите се представят с оглед разглеждане на изборните органи. Все пак считам за нужно да отбележа, че от 1991г. до приемането на Изборния кодекс през месец януари 2011г., единствено при произвеждането на избори за Народно събрание през 1994г. не е извършвана промяна в действащия тогава изборен закон в годината на изборите. Не можем да не се съгласим с мнението на проф. Киров, че „измененията в отделните избирателни закони  в периода 1991г. – 2001г., като общо правило имат за цел да рационализират модела на българската избирателна система, като подобрят отделните нейни елементи и отстранят дефектите….“[8] Следва обаче да се посочи, че през периода се забелязва доста „опасната“ по своята същност тенденция преди всеки избор да се променят действащите нормативни правила. Това, заедно и с факта, че изборното законодателство не е било кодифицирано и участниците в изборния процес е трябвало да прилагат различни по вид закони за всеки избор, въпреки, че изборният процес като цяло има свои общи правила и общи регулаторни норми, безспорно е затруднявало организацията и провеждането на изборите.

Ето защо законодателният орган започва да обмисля възможността за кодификация на изборното законодателство. Началото на тази кодификация поставя приемането на Изборния кодекс през 2011г.[9], с който се отменят посочените по-горе нормативни актове, с изключение на Закона за избиране на Велико народно събрание.[10] Редица анализатори наричат това приемане като „опит за кодификация“, тъй като новоприетият Кодекс не успява да постигне целта на кодифицирането – да систематизира законодателството, като по този начин допринесе да се избегнат противоречия на едни и същи въпроси в няколко закона. Дори напротив, голяма част от проблемите, касаещи изборния процес, или не намериха отговор, или не бяха ясно регламентирани. Неслучайно, през 2011г., със свое Решение номер 4 по к.д. 4/2011г.[11], редица разпоредби от новоприетия Изборен кодекс бяха отменени.[12]

През 2014г. действащият към онзи момент Изборен кодекс беше отменен с приемане на нов Изборен кодекс. [13] Този кодекс се прилага и до днес, макар и често да подлежи на ревизия. Кодексът е съобразен и с редица европейски директиви. Въведени са изискванията на Директива 93/109/ЕО на Съвета от 6 декември 1993 г. за определяне на условията и реда за упражняване на правото да избират и да бъдат избирани в избори за Европейски парламент от граждани на Съюза, пребиваващи в държава членка, на която не са граждани, Директива 94/80/ЕО на Съвета от 19 декември 1994 г. за определяне на условията и реда за упражняване на правото да избират и да бъдат избирани в общински избори от гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, на която не са граждани и Директива 2013/1/ЕС на Съвета от 20 декември 2012 г. за изменение на Директива 93/109/ЕО по отношение на някои от условията и реда за упражняване на правото на граждани на Съюза, пребиваващи в държава членка, на която не са граждани, да бъдат избирани в избори за Европейски парламент. Като положителни стъпки досежно дейността на избирателните комисии, могат да бъдат посочени обжалваемостта на актовете на комисиите пред съд, въвеждането на явното гласуване при вземане на решенията, създаването на видеоархив на заседанията и незабавното публикуване на пълните стенографски протоколи на интернет страницата.

 Дотук бе направен кратък преглед на нормативната уредба на изборния процес за периода 1989г. – 2021г. В следващата глава ще обърна внимание на избирателните комисии, които формират изборната администрация в страната ни и носят отговорността за организацията и провеждането на изборите.

1. Избирателни комисии – видове и актове.

Видове избирателни комисии.

Основните органи, които участват в изборния процес и имат властнически правомощия, са избирателните комисии. В изложението, направено по-горе, разгледах нормативните актове, регулиращи изборния процес за периода 1989г. – 2021г..

         При разглеждане на нормативната уредба, можем да сформираме три етапа:

• периодът от 1989г. до 2011г., когато действат няколко Закона, регулиращи процеса;
• периодът от 2011г. до 2014г., когато се прилага първия Изборен кодекс, с който дефакто сe реализира идеята за кодификация;
• периодът от 2014г. до днес, когато действа втория Изборен кодекс.

Първият период, от 1989г. до 2011г., се характеризира с правна уредба, регулираща различните по рода си избори, във връзка с което е налице дублиране на избирателни комисии, и по специално дублиране на Централната избирателна комисия. Действащите през този период избирателни комисии се припокриват до голяма степен с комисиите, които организират изборния процес и съгласно Изборния кодекс от 2014г. За посочения период са налице:

         – Централна избирателна комисия, която обаче тогава не осъществява правомощията си постоянно, а се назначава за всеки вид избор и действа за срока на пълномощията на избрания орган;

         – Районни избирателни комисии, които се сформират при избор на Велико народно събрание, избор на Президент и Вицепрезидент и избор на народни представители;

         – Общински избирателни комисии, сформирани при повеждане на местни избори;

         – Секционни избирателни комисии, които се назначават при провеждане на всеки един избор.

В периода от 1989г. до 2011г. са действали две избирателни комисии, които не намират уредба в настоящото законодателство.

Законът за избиране на народни представители, общински съветници и кметове създава Столична комисия[14], която се сформира за избор на съветници в Столичния съвет и за кмет на гр. София. Тази комисия се назначава за срока на пълномощията на Столичния съвет. Столичната комисия е премахната с приемане на Закона за местните избори. Столичната комисия е изпълнявала функциите, които имат общинските избирателни комисии.

Вторият вид законодателен подход, който не е възприет от сега приложимия Изборен кодекс, е формирането на районни избирателни комисии при провеждане на местните избори. Съгласно чл. 24, ал. 1 от Закона за местните избори, „За произвеждане на изборите за съветници и кметове се образуват следните избирателни комисии………районна – за районите в градовете с районно деление“. Това законодателно решение е отменено през 1999г. Районите избирателни комисии при провеждане на местни избори престават да действат. Компетентен орган за организация на местните избори във всяка една община, включително и в Столична, са общинските избирателни комисии.

В периода след 1989г., когато се градят основите на един изборен процес, реализиращ се след началото на демократичния процес в държавата ни, се поставя въпроса за това нужно ли е да се създаде една постоянно действаща изборна администрация. Струва ми се, че като че ли този въпрос може да се отнесе единствено към възможността за създаване на постоянно действаща Централна избирателна комисия, която да е единна за всички видове избори. В тази връзка не може да не бъде споменато становището на проф. Киров, че „желанието да се въведе постоянна изборна администрация би се отразило единствено със сигурност на националното ниво, т.е на ниво централни избирателни комисии“.[15] Смея да твърдя, че това становище доказва правилността си, тъй като към момента Централната избирателна комисия е постоянно действащ орган.[16]

След кодифициране на материята през 2011г. изборната администрация се състои от:

         – Централна избирателна комисия, която действа при провеждане на всички видове избори;

         – Районни избирателни комисии, които се сформират при провеждане на избори за членове на Европейския парламент и народни представители;

         – Общински избирателни комисии, осъществяващи своите правомощия при провеждане на местни избори;

         – Секционни избирателни комисии, които действат при всички видове избори.

 Всъщност, както вече споменах по-горе, първият проблем, който възниква при създаване на изборното законодателство е това, че законодателят не сформира една постоянно действаща изборна администрация в лицето на Централната избирателна комисия. Това се променя с приемане на Изборния кодекс през 2011г. И макар и от мотивите към проекта да не става ясна причината, поради която нормотворният орган стига до това законодателно решение[17], то същото следва да се адмирира, тъй като въвеждането на постоянна ЦИК подпомага по-добрата организация и провеждането на изборите, а и до голяма степен подпомага и еднаквото приложение на Изборния кодекс в неговите общи положения, приложими за всички видове избори. Все пак, още от началото на новата изборна система, ЦИК е тази, която приема решения за приложение на избирателните норми. Доколко тази тенденция е положителна остава друг въпрос, тъй като една толкова съществена материя трябва да се урежда с ясни и подробни нормативни актове, за да не се налага орган, който остава извън сферата на законодателната и съдебната власт, да тълкува и доразвива правните норми.

Относно постоянно действаща изборна администрация в лицето на останалите избирателни комисии, към момента Общинската избирателна комисия се назначава за срока до назначаването на ОИК за следващите общи избори за общински съветници и за кметове[18], която уредба се припокрива и със статута, който комисията е имала и при действие на Закона за местните избори[19]. Този статут безспорно е правилен, с оглед вида избори, който комисията организира и провежда. Останалите комисии, районните и секционните, се назначават за всеки избор. Те упражняват своите правомощия от назначението си до определен срок след приключване на изборния ден. Предвид динамиката на политическата конюнктура, считам това законодателно решение за целесъобразно.

Вторият проблем, който възниква, касае въпросът за независимостта на избирателните комисии, и по специално за независимостта на Централната избирателна комисия като постоянно действащ орган. Този проблем е и причина за образуване на конституционно дело № 4/2011г. Делото е образувано по инициатива на 53-ма народни представители от 41-то НС с искане за обявяване за противоконституционни редица норми от Изборния кодекс. За целите на настоящия анализ интерес представлява искането КС да обяви за противоречаща на КРБ разпоредбата на чл. 25, ал. 1, т. 6 от ИК, който съдържа едно от основанията за предсрочно прекратяване пълномощията на член на ЦИК – по искане на предложилата го партия или коалиции от партии, т.нар. отзоваване. Считам, че изцяло в унисон с функциите, които изпълнява всеки член на Централната избирателна комисия, КС прогласява посочената по-горе норма за противоконституционна. Централната избирателна комисия, при упражняване на своите правомощия, действа като публичен орган. Едно от основните и задължения е да следи за законосъобразната организация и провеждане на изборите както на територията на страната ни, така и в чужбина. Възможността по усмотрение на дадена партия или коалиция член на ЦИК да бъде отзован, поставя това лице в политическа зависимост и до голяма степен е предпоставка за нарушения в изборния процес. Съвсем в унисон с основните принципи на Изборния кодекс, КС на Република България определя ЦИК като един изцяло независим орган, членовете на който, когато бъдат назначени, следва да се разграничат от политическите партии, които са ги избрали, да се „откъснат“[20] от партийната си принадлежност. Именно в унисон и с постановеното решение, е приетият през 2014г. Изборен кодекс, в който изрично е уредено, че Централната избирателна комисия е независим държавен орган.[21]

Във връзка с изискването с независимостта на ЦИК, дискусия в НС предизвика приетата през 2021г. промяна в нормата чл. 46, ал. 4 от ИК, уреждаща начина, по който комисията се назначава[22]. Сега действащата разпоредба гласи, че „Централната избирателна комисия се назначава с указ на президента а републиката след публични консултации и процедура, определени от президента, въз основа на предложение на парламентарно представените партии и коалиции.“ Това законодателно решение промяна изцяло разрешението, прието през 2014г., където е въведено изискването председателят, заместник-председателите и секретарят на Централната избирателна комисия се избират от Народното събрание, а останалите членове на комисията да се назначават от президента на републиката при спазване на предвидена в Кодекса процедура.[23] При така приетата разпоредба, Президентът действа в условията на обвързана компетентност тогава, когато назначава редовите членове на ЦИК и следва да се съобрази с направеното от парламентарно представените партии и коалиции предложение.[24] Какво обаче се случва, ако парламентарно представените партии и коалиции не стигнат до консенсус относно избора за председател, заместник – председател и секретар? При анализ на нормата на чл. 46 би следвало да се приеме, че в този случай Президентът ще действа в условията на оперативна самостоятелност и ще има право да избере измежду посочените от различните партии ръководни органи, като разбира  се съобрази с разпоредбата на чл. 46, ал. 7, съгласно която за председател, заместник-председатели и секретар не може да бъдат назначени лица, предложени от една и съща парламентарно представена партия или коалиция. Доколко това разрешение е целесъобразно, предстои да разберем.

Заключение

 Още в началото на доклада си изказах мнение, че законодателят като че ли не отделя особено внимание на въпросите, касаещи правния статут на избирателните комисии. Това може да се види и от мотивите към двата Изборни кодекса, където предложенията за промяна било то в начина на сформиране на комисиите, било то в начина на работа на последните, са изцяло немотивирани.

         Избирателните комисии са публични органи. Като такива, те притежават властнически правомощия. Със своите актове, действия и бездействия, те рефлектират пряко върху изборния процес в страната ни. Техния статут и дейност не само, че следва да са предмет на сериозен анализ от нормотворния орган, но и да подлежи на контрол от органите, които имат право да осъществяват контролни функции.

 БИБЛИОГРАФИЯ:

1. Дерменджиев, И, Костов, Д., Хрусанов, Д. Административно право на Република България. С., Сиби, 2012г.

Dermendzhiev, I, Kostov, D., Hrusanov, D.  Administrativno pravo na Republika Bulgaria. S., Sibi, 2012g.

2. Канатова-Бучкова, В. „Заинтересованите лица по Административнопреоцесуалния кодекс“. С., Сиби, 2015г.

Kanatova-Buchkova, V. „Zainteresovanite litsa po Administrativnopreotsesualnia kodeks“. S., Sibi, 2015g.

3. Сивков, Ц. Административно право и административен процес. П., Издателски център МИ – Плевен, 2013г.;
4. Sivkov, Ts. Administrativno pravo i administrativen protses. P., Izdatelski tsentar MI – Pleven, 2013g.;
5. Стайнов, П., А. Ангелов. Административно право на НРБ. С., Държавно издателство „Наука и изкуство“, 1957г.;
6. Staynov, P., A. Angelov. Administrativno pravo na NRB. S., Darzhavno izdatelstvo „Nauka i izkustvo“, 1957g.;
7. Киров, П.; Рационализиране на българската избирателна система; Национални и европейски измерения на съвременния конституционализъм, брой:1, 2010, стр.:45-64
8. Kirov, P.; Ratsionalizirane na balgarskata izbiratelna sistema; Natsionalni i evropeyski izmerenia na savremennia konstitutsionalizam, broy:1, 2010, str.:45-64
9. Киров, П., За задължителното избирателно право, DE JURE, том:8, брой:1, 2017, стр.:12-20
10. Kirov, P., Za zadalzhitelnoto izbiratelno pravo, DE JURE, tom:8, broy:1, 2017, str.:12-20

[1]      Първият Изборен кодекс е обнародване в ДВ бр. 9 от 28.01.2011г.  и е отменен с приемането на изцяло нов Изборен кодекс, обнародване в ДВ бр. 19 от 05.03.2014г.

[2]      Решение № 4 от 4.05.2011 г. на КС по к. д. № 4/2011 г.; Решение № 3 от 23.02.2017 г. на КС по к. д. № 11/2016 г.;  РЕШЕНИЕ № 5 от 27.04.2021 г. на КС по к. д. № 13/2019 г.; РЕШЕНИЕ № 9 от 2.07.2021 г. на КС по к. д. № 9/2021 г.

[3]      Всъщност тук следва да се направи следното уточнение: Законът за избиране на ВНС отменя разпоредбите на чл. 1 до чл. 95 от Избирателния закон. Нормите, касаещи избор на съдебни заседатели от районните и окръжните съдилища, които също са били в приложното поле на Избирателния закон, запазват своето действие до 2000г.

[4]      Обн., ДВ, бр. 69 от 22.08.1991 г., в сила от 22.08.1991 г.

[5]     Обн., ДВ, бр. 82 от 4.10.1991 г.

[6] Обн., ДВ, бр. 66 от 25.07.1995 г.

[7] Обн., ДВ, бр. 20 от 6.03.2007 г.

[8]      Виж Киров, П.; Рационализиране на българската избирателна система; Национални и европейски измерения на съвременния конституционализъм, брой:1, 2010, стр.:45-64

[9]      Обн., ДВ, бр. 9 от 28.01.2011 г.

[10]     Всъщност, Законът формално не е отменен, но предвид факта, че КРБ предвижда народните представители от ВНС да бъдат избрани по общия ред за излъчване на народни представители, той е фактически неприложим.

[11]     Само няколко месеца след обнародване на Кодекса

[12]        С решението например бе отменен чл. 1 от Изборния кодекс в частта, в която обхвата на ИК е включен въпросът за “условията за избиране на народни представители, президент и вицепрезидент на републиката”, тъй като КС установява, че тези условия са уредени в КРБ и не могат да бъдат дописвани от Кодекса. Отменен е и чл. 25, ал. 1, т. 6 от ИК, с която се предвижда мандатът на  член на ЦИК да може да бъде прекратен предсрочно по искане на партията или коалицията, която го е предложила и др.

[13] Обн., ДВ, бр. 19 от 5.03.2014 г., в сила от 5.03.2014 г.

[14] Виж чл. 29, ал. 1, т. 5 от Закона

[15]    Виж Киров, П.; Рационализиране на българската избирателна система; Национални и европейски измерения на съвременния конституционализъм, брой:1, 2010, стр.:55.

[16]     Съгласно чл. 46 от Изборния кодекс „Създава се Централна избирателна комисия за произвеждане на всички видове избори, която е независим държавен орган.“

[17]     В мотивите на проекта липсва каквато и да е обосновка за създаване на единна ЦИК. Всъщност, относно тази промяна, мотивите съдържат едно изречение, което гласи следното: „За разлика от досегашната уредба, в страната ще действа една централна избирателна комисия за всички видове избори.“

[18] Чл. 77, ал. 1 от ИК

[19] Чл. 24, ал. 9 от ИК

[20]     Използвам терминът, с който си служат конституционните ни съдии.

[21]     Виж чл. 46 от ИК.

[22]     Виж Стенограма от пленарно заседание, проведено на 29.04.2021г.

[23]     ИК, в редакцията си към 2014г., предвижда председателят, заместник-председателят и секретарят да се избират след проведена публична процедура, като парламентарно представените партии и коалиции правят предложение до Народното събрание за избор на председател, заместник-председатели и секретар. Останалите членове на ЦИК също се избират след проведена публична процедура, като парламентарно представените партии и коалиции, както и партиите и коалициите, които имат избрани с техните кандидатски листи членове на Европейския парламент, но не са парламентарно представени, правят предложение до президента на републиката за назначаване на останалите членове на комисията.

[24]    Дори  когато парламентарно представените партии и коалиции, не са направили предложения по ал. 5 за всички членове, на които имат право, включително са направили предложения за по-малко членове, незаетите места се попълват по предложение на други парламентарно представени партии и коалиции при стриктно разписани в ИК правила Президентът следва да се съобрази с тях.