ИЗПЪЛНЕНИЕ НА ЗАМЕСТИМИ ЗАДЪЛЖЕНИЯ ПО РЕДА НА АПК
ас. д-р Милка Ламбева – Стефанова
Ключови думи: административен процес; принудително изпълнение; изпълнение на незаместими задължения; глоба; имуществена санкция; взискател; длъжник; административен акт; съдебно решение; орган по изпълнението.
Настоящият доклад цели да разкрие основните характеристики на изпълнението на незаместими задължения по реда на Административнопроцесуалния кодекс на Република България. Същият разглежда способите, до които органът по изпълнението прибягва при отказ от длъжника да изпълни задължението си да извърши дадено действие, както и при отказ за бездействие – налагането на глоби и имуществени санкции. Разгледана е правната природа на тези санкции, както и приликите и отликите им с глобите, налагани по реда на Закона за административните нарушения и наказания. Направен е опит да се даде отговор на някои от основните практически въпроси, свързани с изпълнението на незаместими задължения по реда на АПК.
The article examines some of the major features of execution of substitutable obligations under administrative procedure code. The article explains some of the means, which the enforcement authorities can use in case that the debtor refuse to execute the obligation to act, or the obligation not to act – the imposition of fines and penalties. The report explains the legal features of the mentioned sanctions and shows the similar characters and differences with the fines imposed under the Law on Administrative Violations and Penalties. The article tries to give an answer of some of the main questions, related with execution of substitutable obligations under administrative procedure code.
Key words: administrative process; enforcement; execution of substitutable obligations; fines; penalties; creditor; debtor; administrative act; enforcement authorities; judgment; administrative courts; Supreme Administrative courts.
Принудителното изпълнение е метод на изпълнение на административноправни задължения, характеризиращ се с упражняване на принуда спрямо задълженото лице, до която принуда органът по изпълнението следва да прибегне само в случай, че усилията за едно доброволно изпълнение са били провалени[1].
В административния процес се наблюдават три основни стадия, три фази – издаване, контрол и изпълнение[2]. Изпълнението на административните актове, съдебни решения и споразумения е третата и задължителна фаза на административния процес.
Принудителното изпълнение на административни актове, съдебни решения и споразумения по административни дела е разгледано в дял пети, глава седемнадесета от АПК. С новоприетия АПК[3] едни от основните институти на принудителното изпълнение бяха подробно уредени. И докато в дотогава действащия ЗАП[4] разпоредбите относно посочения метод на изпълнение бяха доста оскъдни, то с приемането на АПК голяма част от въпросите получиха своята законова основа. Редица автори разглеждат тези промени като гаранция за защита правата на гражданите и организациите в производството по принудително изпълнение[5]
С приемането на чл. 286, чл. 287, чл. 289 и чл. 290 новият АПК предвиди различни способи за принудително изпълнение на административни задължения срещу гражданите, организациите и административните органи – заменоизпълнение и налагане на изпълнителни глоби и имуществени санкции. Начините за изпълнение срещу гражданите и организациите бяха уредени в ЗАП, за разлика от изпълнението срещу административните органи. С новоприетия Административнопроцесуален кодекс за пръв път в нашето законодателство бе дадена възможност заменоизпълнението и изпълнителните глоби да бъдат насочвани и към административните органи. Това законодателно решение може да се разглежда като утвърждаване на принципа за увеличаване гаранцията за защита правата на гражданите и организациите в развиващия се по реда на АПК процес по принудително изпълнение.
Административноправните задължения, извършването на които зависи единствено от волята на длъжника, представляват изключителен интерес, тъй като са изцяло нов институт в принудителното изпълнение.[6] Именно изпълнението на тези задължения е предмет на настоящия доклад, с който се цели да се направи кратка характеристика на способите за изпълнение на незаместимите действия и задълженията за бездействия на гражданите, организациите и административните органи.
Както вече бе посочено, новоприетия АПК регулира изцяло нови институти на принудителното изпълнение, което даде отговор на множество противоречиво разрешавани от практиката въпроси. Един от тези институти касае изпълнението на заместими и незаместими задължения от страна на гражданите, организациите и административните органи.
Всъщност избирайки този начин на уредба на въпроса – изпълнението на задълженията да се разграничи съобразно вида на длъжника – законодателят е приел метод, който е характерен за повечето съвременни административнопроцесуални кодекси. Трябва да се отбележи, че подобно структуриране в ГПК липсва [7].
Административноправните задължения се разделят от законодателя на две групи – заместими и незаместими, като способите за тяхното изпълнение се различават съобразно вида им.
Заместимите задължения са свързани със задължение за извършване на определено действие, което няма личен характер. В теорията тези задължения се наричат заменоизпълнение[8].
Изпълнението на незаместими задължения е уредено в чл. 287 и чл. 290 от АПК. Нормата на чл. 287 регулира изпълнението на незаместими задължения срещу граждани и организации, а тази на чл. 290 срещу административния орган. Тъй като двете разпоредби са аналогични, в настоящото изложение ще бъдат разгледани основните характеристики на визирания институт, като на разграничението относно вида на длъжника (дали последният е гражданин, организация или административен орган) няма да се наблегне.
- Хипотезите, уреждащи изпълнението на незаместими задължения, включват в своето съдържание задължението за изпълнение на незаместимо действие и задължението за бездействие. Действието на длъжника е незаместимо, когато последното зависи само и единствено от неговата воля и не може да бъде извършено от друг субект. Поради незаместимостта на престацията, законният интерес на кредитора ще бъде удовлетворен само ако длъжникът бъде принуден да извърши лично дължимото действие. Задължението за бездействие е задължение да не се върши определено действие от длъжника или същият да търпи извършването на определено действие от правоимащия. Законният интерес на кредитора ще бъде удовлетворен само ако лично длъжникът бездейства[9]. Задължението за бездействие е винаги незаместимо задължение.
- Способът, до който се прибягва при неизпълнение на дължимо действие, респективно при задължение за бездействие, е налагане на парични санкции на задълженото лице или неговия представител. В теорията и практика тези санкции се наричат изпълнителни глоби и имуществени санкции. Интерес представлява въпросът за правната природа на тези санкции и приликите и отликите им с глобите, налагани по реда на Законът за административните нарушения и наказания[10]. В правната доктрина са застъпени три становища:
2.1. По голямата част от авторите са на мнение, че имуществените глоби и санкции, налагани по реда на чл. 287 и чл. 290 от АПК, не представляват наказания и налагането им не е израз на държавна репресия. Административните наказания, уредени в ЗАНН, целят да предупредят нарушителя и да го превъзпитат, както и да подействат възпитателно и предупредително върху останалите членове на обществото. Те представляват санкция за неизпълнение на установения ред в държавното управление и целят да накажат лицето за извършеното от него нарушение. Последните са израз на държавна принуда, насочена към възстановяване нарушеното равновесие в обществото. Глобите и имуществените санкции, налагани по реда на чл. 287 и чл. 290 от АПК не представляват санкция за неспазване на установения ред в държавното управление, а целят да предупредят длъжника да изпълни личното си задължение, което в голяма част от случаите е възникнало от издаването на индивидуален административен акт. При тяхното налагане не се спазва реда за установяване на администравни нарушения и наказания, предвиден в ЗАНН. При налаганите от административния орган глоби и имуществени санкции не важи принципът „non bis in idem” и последните могат да се налагат многократно до изпълнение на задължението, респективно до съобразяване със задължението за бездействие.
2.2 Съществуват и мнения, които оспорват посочената характеристика на административните глоби и имуществени санкции и разглеждат налаганите по реда на АПК глоби и имуществени санкции като административни наказания. Така например проф. Стайнов в „Изпълнение на административните актове”.
2.3. Интерес представлява и характеристиката на глобите и имуществените санкции, направена от М. Славова и В. Петров в тяхното изследване „Административнопроцесуален кодекс. Критичен преглед на съдебната практика. Коментар и предложения за усъвършенстване на уредбата” . Прави се разграничение на характера на глобите, налагани при неизвършване на дължимо действие и тези, налагани от органа по изпълнението относно неизпълнение на задължение за бездействие. Авторите считат, че първите не носят характеристиката на административни наказания, но относно вторите изказват мнение, че притежават всички белези на административните наказания. Изказва се становище, че глобите и имуществените санкции за нарушение на задължение за бездействие не целят да предизвикат изпълнение, тъй като последното е невъзможно. С извършването от страна на длъжника на действието, което му е запретено да извършва, имаме окончателно неизпълнение. Те целят да накажат длъжника за извършеното от него нарушение и да го мотивират да предприеме нужното действие.
Предвид факта, че в АПК липсва ясно разграничение между двата вида глоби и имуществени санкции, а и редът по налагането и оспорването на последните е изрично уреден в Кодекса, който не препраща към ЗАНН, може да се приеме, че санкциите, налагани по реда на чл. 287, респективно 290 от АПК нямат характеристиката на административни наказания. Все пак не бива да се пренебрегва законодателната воля, даваща правото на органа по изпълнението както при налагане на глоби и имуществени санкции поради неизпълнение на задължение за действие, така и при налагане на същите при неизпълнение на задължение за бездействие да не прилага един от основните принципи на административнонаказателната отговорност – „никой не може да бъде наказван два пъти за едно и също нещо”. Считам, че ако волята на законодателя е била да разграничи правната характеристика на глобите и имуществените санкции, уредени в чл. 287 и 290 от АПК, то това щеше да е изрично посочено. Без конкретна уредба в АПК, която да дава яснота в кои от случаите трябва да се прилага ЗАНН, и в кои специалния ред на налагане на глоби и санкции, установен в АПК, би се стигнало до противоречие по прилагане на Кодекса в тази му част.
- При неизпълнение на разпоредбите на чл. 287, респективно чл. 290 органът по изпълнението налага глоби и имуществени санкции на задължените лица – граждани, организации или длъжностните лица, изпълняващи функцията на държавен орган. Когато длъжникът е организация, глоба се налага и на нейния представляващ, с изключение на упълномощените лица. Когато сме в хипотезата на чл. 290 и задълженият орган е колективен, глоба не се налага на тези членове, гласували за изпълнение на задължението. При налагане на глоби и имуществени санкции органът по изпълнението трябва да установи, че неизпълнението се дължи на виновно поведение от страна на длъжника. Когато неизпълнението на незаместимото задължение се дължи на независещи от длъжника обстоятелства или такива, които изключват вина, разпоредбите на посочените норми не се прилагат. Вината може да се изрази във всяка една от двете форми (умисъл и непредпазливост), тъй като Кодексът не въвежда ограничения в тази насока. Вината се преценява в зависимост от характера на неизпълнението на задължението. При налагане на глобата или имуществената санкция органът по изпълнението се води от установения в чл. 6, ал. 2 от АПК принцип за съразмерност.
- Във връзка с лицата, които подлежат на санкциониране, възникват два интересни практически въпроса.
4.1. Предвид разпоредбата на чл. 287 от АПК и изричната забрана да се налага глоба на упълномощените от дадена организация лица, подлежи ли на санкциониране по реда на АПК прокуриста, правното положение на който е уредено в чл. 21 – чл. 25 от Търговския закон? Четейки посочените разпоредби е видно, че законодателят до голяма степен приравнява неговите права и задължения с тези на управителя. Неслучайно още в наименованието на чл. 21 от ТЗ прокуристът е наречен от нормотворния орган търговски управител, а в чл. 24 от ТЗ е предвидено вписването на упълномощаването на прокуриста в търговския регистър. Именно предвид специфичния статус на прокуриста и ясната воля на законодателя същият да бъде разграничен от обикновените пълномощници на търговеца може да се приеме, че прокуристът подлежи на санкциониране по реда на АПК.
4.2. Вторият въпрос е свързан с прилагането на чл. 290 от АПК. Съгласно визираната норма на членове на колективен орган, гласували за изпълнение на задължението, глоба не се налага. Глоба на членовете на колективния орган не може да се налага и в случаите, в които не се е стигнало до гласуване поради независещи от лицата причини. Как трябва да действа органът по изпълнението, ако за изпълнение на задължението не е гласувано тъй като не е бил налице необходимия кворум за свикване на събранието? В този случай глоба на членовете на колективния орган не се налага. Считам обаче, че органът следва да прецени доколко обективни са причините за липса на кворум и ако установи, че несформирането му цели именно неприемане на решението и заобикаляне на закона, да наложи законоустановената санкция.
- Преди да пристъпи към принудителното изпълнение, т.е към налагане на установените от АПК глоби или имуществени санкции, органът по изпълнението е задължен да предостави на длъжника доброволен срок за изпълнение в размер на 14 дни, като за целта връчи на задълженото лице покана за доброволно изпълнение. Поканата е една от най-важните процесуални предпоставки за законосъобразно провеждане на принудителното изпълнение[11]. Поканата за доброволно изпълнение е задължителен стадий в изпълнителния процес[12] . Едва ако след изтичане на 14-дневния срок задълженото лице не изпълни, органът по изпълнението може да наложи определената глоба или имуществена санкция. При неделими задължения частичното изпълнение се приравнява на пълно неизпълнение[13] . Въпросът подлежи ли на обжалване поканата за доброволно изпълнение е спорен[14].
- Определената от органа парична санкция се налага с нарочен акт – постановление. И макар, че АПК не предвижда изрични реквизити, е удачно да се приеме, че е необходимо този акт да съдържа най-малко информация за: органа, който го издава; името и единния граждански номер на задълженото лице, респективно ЕИК или булстат; в какво се изразява действието или бездействието; какъв е размерът на глобата или имуществената санкция. Считам, че актът трябва да бъде мотивиран, тъй като само тогава при евентуалното му обжалване съдът ще може да прецени доколко органът по изпълнението е отчел заложените в законовите разпоредби предпоставки за налагане на санкцията, а именно: налична ли е вината, спазен ли е принципът за съразмерност и др. Всъщност интерес представлява въпросът в производството по обжалване на постановлението може ли съдът да преценява доколко размерът на наложената глоба е законосъобразен. Този въпрос може да се разгледа в две направления:
5.1. Налице е съдебна практика, в която е изказано становище, че за съда не е предвидено правомощие да намалява наложената от органа по изпълнението глоба, тъй като определянето размера на последната е изцяло в правомощията на изпълнителния орган[15]. Следва да се вземе предвид, че в производството по дял пети, глава седемнадесета, раздел VI съдът проверява: наличието на годно изпълнително основание, дали изпълнението е насочено срещу длъжника по това основание, действията от орган по изпълнението ли се предприети, извършил ли е органът по изпълнението законосъобразни изпълнителни действия. И тъй като АПК изключва субсидиарното приложение на ЗАНН, респективно органът по изпълнението при определяне на санкцията не е длъжен да следва правилата на чл. 27 от ЗАНН, то може да се приеме, че съдът няма правомощията да редуцира размера на наложената глоба или имуществена санкция. Действията на изпълнителния орган ще са законосъобразни, стига размерът на санкцията да е в посочените от нормотворния орган диапазони.
5.2. Съществуват аргументи, подкрепящи и противната теза. Размерът на глобите, налагани от съдебния изпълнител по реда на ГПК подлежи на съдебен контрол и съдът има правомощията да ги редуцира. Още повече, че при налагане на санкциите по АПК органът по изпълнението е длъжен да се съобрази с установения принцип на съразмерност и ако разбираме този принцип в неговото „физическо” измерение и го пренасяме към оценки на финансови параметри, то можем да допуснем идеята, че при определяне размерът на санкцията и в случай, че съдът констатира, че налагайки точно тази глоба или имуществена санкция се засягат права и законни интереси в по-голяма степен, отколкото е целта на акта, съдебната инстанция има право да намали размера на наложената санкция.
Отговорът на този въпрос трябва да бъде инкорпориран в АПК.
- Наложените глоби и имуществени санкции, подлежат на обжалване по реда на раздел VI на глава седемнадесета „Обжалване на действията на органа по изпълнението”. Съгласно разпоредбата на чл. 297, ал. 4 от АПК, подаването на жалбата не спира изпълнението, но съдът може да го спре до разрешаване на спора. Следва да се има предвид константната съдебна практика, според която определението, с което съдът спира или отказва да спре изпълнението на акта, не подлежи на обжалване[16]. В обратния смисъл е Определение № 2181 от 14.02.2012 г. на ВАС по адм. д. № 1827/2012 г., според което определението за спиране на изпълнението подлежи на двуинстанционен контрол.
Кодифицирането на нормите, свързани с изпълнението на незаместими задължения и като цяло по-пълната уредба на въпросите на принудителното изпълнение, разкрива тенденцията на законодателя за прецизиране материята на принудителното изпълнение на административни актове, съдебни решения и споразумения по административни спорове. И въпреки, че това начинание на нормотворния орган трябва да бъде адмирирано считам, че разпоредбите, свързани с принудителното изпълнение по АПК подлежат на доуточняване. Изричен отговор трябва да получат не само поставените в настоящото изложение въпроси, но и много други такива, като например подлежи ли на обжалване поканата за доброволно изпълнение, приложими ли са разпоредбите на ЗЗД спрямо институтът на погасителната давност по АПК и др.
[1] Дерменджиев, Ив., Костов, Д., Хрусанов, Д. Административно право на Република България. Обща част. С.:Сиби, 2012, с. 214.;
[2] В литаратурата са известни две разбирания за административния процес – „тясно” и „широко” понятие. Тясното понятие за административен процес се свързва със съществуването или несъществуването на административен спор, а според широкото понятие административният процес представлява съвкупност от определени правила, на чиято основа се осъществява изпълнителната дейност. В тази връзка виж Костов, Д., Хрусанов, Д. Административен процес на Република България.
[3] Обн., ДВ, бр. 30 от 11.04.2006 г., в сила от 12.07.2006 г
[4] Oбн., ДВ, бр. 90 от 1979 г., отм., ДВ, бр. 30 от 2006 г.
[5] Лазаров, К., Тодоров, И. Административен процес. С.: Сиела Норма АД, 2012, с. 323.
[6] Kакто бе споменато по-горе изпълнението на незаместими задължения от граждани и организации, макар и да съществуваше в правната доктрина, бе законово уредено едва с приемането на АПК, а изпълнението на незаместими задължения от страна на административните органи е новост за административното ни право.
[7] Разпоредбите, свързани с изпълнението на заместими и незаместими задължения се съдържат в чл. 526 и чл. 527 от ГПК. Разликата в цитираните норми се корени в това дали дължимото поведение може да бъде извършено от трето лице или личното му осъществяване е единственият начин за удовлетворяване на взискателя. Качеството на длъжника е без значение.
[8] Костов, Д., Хрусанов, Д. Административен процес на Република България. С.: Сиби, 2011.; Лазаров, К., Тодоров, И. Административен процес. С.: Сиела Норма АД, 2012, с. 323.
[9] Сталев, Ж. Българско гражданско процесуално право. С.: Сиела, 2001, с. 783.
[10] Обн., ДВ, бр. 92 от 28.11.1969 г., изменян многократно.
[11] Костов, Д., Хрусанов, Д. Административен процес на Република България. С.: Сиби, 2011.;
[12] Пенчев, К., Тодоров, И., Ангелов, Г., Йорданов, Б. Аминистративнопроцесуален кодекс. Коментар. С.: Сиела – СОФТ ЕНД ПАБЛИШИНГ, 2006, с. 459
[13] В тази връзка виж / Решение № 3768 от 6.06.2014 г. на АдмС – София по адм. д. № 3016/2014 г.;
[14] В тази връзка виж Определение № 15360 от 17.12.2014 г. на ВАС по адм. д. № 14417/2014 г., II о., Определение № 5707 от 26.04.2011 г. на ВАС по адм. д. № 12867/2010 г., III о. и др.., където е изказано становище за необжалваемост на процесния акт. Противно мнение се съдържа в Определение № 14432 от 08.11.2011г. на ВАС по адм. д. № 11968/2011г., VII отд.; Определение № 7141 от 21.05.2012г. на ВАС по адм. д. № 6028/2012г., II отд.; Определение № 9445 от 17.09.2008sг. на ВАС по адм. д. № 10084/2008г., II отд.;
[15] Решение на АдмС – София по адм. д. № 7617/2009 г.
[16] В тази връзка Определение № 579 от 16.01.2014 г. на ВАС по адм. д. № 15907/2013 г., VII о., докладчик съдията Иван Раденков; Определение № 668 от 20.01.2014 г. на ВАС по адм. д. № 15909/2013 г., VII о., докладчик съдията Иван Раденков; Определение № 15145 от 29.11.2012 г. на ВАС по адм. д. № 13307/2012 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова