доц. д-р Капка Георгиева-Атанасова

За конфликт на интереси (КИ) говорим винаги, когато е налице конкуренция между два различни интереса.  КИ бива различни видове. Един от видовете е този конфликт, който възниква между личните интереси на едно лице, овластено с административни правомощия, и публичните, обществените интереси, които лицето е призвано да реализира и брани чрез предоставените му правомощия.

Материята на КИ в публичната сфера е сравнително нова за правото. Едва през 70-те – 80-те години на миналия век Трансперанси интернешънъл става първата организация, която популяризира необходимостта от етични правила и механизми за гарантиране на тяхното спазване. В последствие Организацията на обединените нации (ООН), Съветът на Европа и ЕС започват да приемат различни насоки и практически наръчници, предназначени за лицата, заемащи публични длъжности, целящи да ги подпомогнат при идентифицирането на потенциален КИ и механизмите за справяне с него. По-късно се приемат и задължителни правила за поведение в тази област.

От особена важност е Кодексът за поведение на служителите в публичната сфера, приет с Резолюция 51/59 от 28.02.1997 г. на Общото събрание на ООН, на който се позовава и Конвенцията на ООН срещу корупцията, приета през 2003 г. и ратифицирана от РБ през 2006 г.

Основната цел на тази правна фигура е да изгради и/или съхрани доверието на обществото в институциите. Не е от особено значение дали лицето е в потенциален, в „предполагаем“ или в действителен КИ. Не е от значение дали то реално е реализирало някаква облага или не. От значение е обществото да е сигурно, че подобен конфликт и каквато и да било облага не може да съществуват.

Всяка държава, страна по Конвенцията на ООН срещу корупцията, следва да въведе в своето вътрешно право съответните механизми за превенция и борба с КИ. В различните държави подходът е различен. Както се отбелязва в чуждата правна литература, когато нивото на доверие в институциите е високо (като пример се дават скандинавските държави), подходящи инструменти са насоките и практическите ръководства[1]. Там обаче, където нивото на доверие е ниско, има необходимост от строги и подробно разработени правила, както и система от санкции, чрез които да се гарантира недопускането на КИ. Дава се следният пример: Когато обществото има доверие в своите управляващи и в тяхната почтеност, то би приело ръководителят на ведомството да назначи на работа в него свой близък. Би счело, че ръководителят действително е избрал най-подходящия човек за длъжността. Когато обаче общественото доверие е ниско, подобно назначение би било абсолютно недопустимо, независимо от личните качества на кандидата.

За първи път материята е уредена в Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси[2] (ЗПУКИ) от 2008 г., в сила от 01 януари 2009 г.. Вторият нормативен акт е Законът за противодействие на корупцията и отнемане на незаконно придобитото имущество[3] (ЗПКОНПИ), който действа от 2018 г. до началото на октомври 2023 г., когато материята е преуредена в Закона за противодействие на корупцията[4] (ЗПК). Първата по време уредба нормира само КИ и декларациите за КИ, втората по време – разширява твърде много регулираната материя, като включва и подаването и обработването на декларациите за имущество и интереси, и отнемането на незаконно придобито имущество, и разкриването на корупционни прояви, осъществени от лицата, заемащи висши публични длъжности. Настоящата нормативна уредба, регулира отношенията, свързани с установяване КИ, подаване и обработване на декларациите за имущество и интереси и разследването на корупционни прояви. Независимо от така посочените промени, по същество материалноправната уредба на КИ остава непроменена.

Анализът на материалноправните аспекти на КИ не може да не включи в себе си и преглед на понятието за корупция, така както то е дефинирано в специалния закон. Определението за корупция се съдържаше в чл. 3, ал. 1 от ЗПКОНПИ, според който корупция е налице, когато в резултат, на заеманата висша длъжност лицето злоупотребява с власт, нарушава или не изпълнява служебни задължения с цел пряко или косвено извличане на неследваща се материална или нематериална облага за себе си или за други лица.

Следователно, за да е налице „корупция“ по смисъла на чл. 3 от отменения ЗПКОНПИ лицето трябваше да е извършило неправомерно действие. Целта на това действие също беше от значение – извличане на неследваща се материална или нематериална облага за себе си или за друго лице. Неправомерността на деянието беше задължителен елемент на състава. Не беше необходимо обаче тази неправомерност да бъде съставомерна по смисъла на Наказателния кодекс (НК) или на Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН), т.е. не беше задължително деянието да осъществява състав на престъпление или на административно нарушение. Достатъчно беше действието или бездействието да представлява нарушение на правомощията на органа. Не беше задължителен елемент и реализирането на облагата. Тя беше посочена като цел, но не и като съставомерен резултат.

По сега действащата уредба, определението за корупция е различно. То отново се съдържа в чл. 3 от ЗПК, но този път се свързва с извършване на престъпление. Сега вече не всяко правонарушение, което може да доведе до облага е корупция, а само извършването на някое от конкретно посочените в същата разпоредба престъпления по НК или на „всяко друго престъпление, извършено във връзка с изброените в чл. 3 ЗПК“. Сред изброените са например присвояване, някои от престъпленията против финансовата, данъчната и осигурителната системи, някои от съставите на престъпления по служба, подкуп и други. Интересно е например, че законодателят е включил в понятието за корупция престъпления, чиято съставомерност не изисква от тях да е реализирана облага за дееца, нито дори да са извършени с тази цел.

КИ би следвало да се разглежда като нещо различно от корупцията. На първо място законодателят на няколко места говори за „корупция или КИ“, т.е. поставя ги в алтернатива. На второ място, за осъществяването на КИ дори няма изискване поведението, деянието на лицето само по себе си да е неправомерно. Тук е достатъчно да се докаже интерес, който може да повлияе върху упражняването на правомощията. Законодателят не изисква дори повлияването да се е осъществило. За него е достатъчна възможността за влияние. Щом лицето, заемащо публична длъжност установи, че има частен интерес, то трябва да си направи отвод и не може да пристъпи към изпълнение на правомощията си. Или елементите от състава на КИ са следните: – лицето да заема публична длъжност (някоя от посочените в чл. 6 ЗПК) или длъжност по §. 2 ДРЗПК (служителите в администрацията на президента, законодателната, изпълнителната и съдебната власт и други); – лицето да има частен интерес от осъществяване на конкретно негово правомощие; – лицето да осъществи правомощието, въпреки наличието на този интерес.

Законодателят, на отделни места в нормативния акт, разглежда КИ като административно нарушение, за което се носи административнонаказателна отговорност. Ако това е така, трябва да обърнем внимание на въпроса за вината. Въпросът за вината не се обсъжда никъде – нито в закона, нито в практиката на компетентния административен орган или на съда. По нашето законодателство, това, че не се прилага ЗАНН, а АПК, както и това, че нарушението е формално, а не резултатно не обосновава обективна отговорност на лицето.

Необходимо е да се направи и разграничение между КИ и несъвместимост. Несъвместимостта представлява принципната, изначална или настъпила впоследствие, невъзможност да се заема определена длъжност. Тя е предпоставка за последващ КИ, т.е. в нея се съдържа потенциален КИ. Казано с други думи – несъвместимостта е състояние, което продължава във времето и е предпоставка за КИ, а КИ е конкретно действие или бездействие, осъществено в конкретен момент – този, в който лицето е упражнило дадено правомощие в частен интерес. Именно, защото крие в себе си потенциален КИ, за всяко лице, заемащо длъжност, за която по Конституцията или по закон са установени несъвместимости, съществува задължението да подаде декларация за несъвместимост в едномесечен срок от заемане на длъжността, освен ако в нормативния акт, с който тя е установена, не се изисква подаването на декларацията да е преди встъпването в длъжност. Декларацията се подава до органа по избора или назначаването и той е единствено компетентен да установява липсата или наличието на несъвместимост.

Как протича самото производство по установяване на КИ? То започва по подаден сигнал до Комисията за противодействие на корупцията (КПК), по решение на комисията или по искане на лицето, заемащо публична длъжност. Трите хипотези са дадени в условията на алтернативност. Сигналите до КПК са уредени в отделна глава на закона. Подаването на сигнал до КПК е ясно – стига той да отговаря на законовите изисквания (да съдържа реквизитите, посочени в закона: подател, лице, срещу което се подава сигналът, данни за извършеното нарушение, доказателства, които го подкрепят и т.н.), ще е налице годен сезиращ документ. По отменения ЗПКОНПИ за сигнал се приемаше и публикация в средствата за масово осведомяване, ако в нея е посочено лицето, срещу което е насочена тя, данни за твърдяното нарушение и има позоваване на документи или други източници на информация. По настоящия закон такава възможност не съществува.

Втората хипотеза, обозначена от законодателя като „по решение на комисията“ следва да се тълкува като възможността на Комисията да се самосезира – например, ако проверявайки декларацията на лицето възникнат съмнения за осъществен КИ или ако спрямо него се провеждат оперативно-издирвателни дейности по реда на глава девета от закона. Този извод може да бъде направен и въз основа на чл. 109, ал. 2, т. 2 ЗПК.

Не се посочени в закона и хипотези, в които Комисията ще образува производство по искане на лицето. В ЗПУКИ беше посочено, че това е допустимо, когато на лицето е бил направен отвод, с който то не е било съгласно. Тогава то можеше да сезира административния орган с искане да постанови налице ли е КИ и съответно трябва ли то да бъде отстранено. Сега такова производство няма. Остава възможността лицето превантивно да сезира Комисията, за да не изпадне в ситуация на КИ. В този случай решението на Комисията не би могло да има правни последици, тъй като ще служи повече като становище, като насоки, защото деянието все още не е извършено.

След подаването на сигнала процедурата преминава през два етапа – проверка и производство. Следва да се отбележи, че проверката е нов етап, въвден за първи път с действиащия закон. Проверката трябва да бъде осъществена в рамките на 90 дни, като има възможност и за еднократно удължаване на срока с до 1 месец. Законът казва, че за извършената проверка и решението, когато са установени достатъчно данни за КИ, се уведомява лицето, срещу което е подаден сигналът. Видно от изказа на законодателя, въз основа на проверката следва да се приеме решение. Това би следвало да е решението за откриване на производството по установяване на КИ. Проблемът е, че производството се образува с решение на комисията, което се взима след извършване на проверката. В същото време законодателят казва, че КПК изисква и получава информация и документи „в производството“. Това би следвало да означава, че изискването и получаването на информация се случва след приемане на решение за образуване, т.е. след извършване на проверката, а самата проверка се ограничава само до допустимостта на сезиращия документ.

Законът въвежда срок за образуване на производството по установяване на КИ, който е 6 месеца от откриване, но не повече от 3 години от извършването му. Ясно е, че откриването се счита за осъществено в момента на входирането на сигнала.

Образуването на производството се свързва и с правото на лицето да бъде уведомено и да участва в производството. В ЗПК изрично е посочено, че това право възниква след образуване на производството и се изразява във възможността на лицето да направи възражения в 7-дневен срок от запознаването му с преписката и доказателствата по нея и да поиска събирането на нови доказателства. Комисията от своя страна разполага с тримесечен срок от образуване на производството, в който следва да приеме решение, с което да установи липсата или наличието на КИ. Този срок (който е по-дълъг от предвидения по отменения закон с един месец), може да бъде удължен с 30 дни.  Или казано с други думи комисията разполага с 6 месеца от получаването на сигнала, в които да осъществи проверката по допустимост (нищо, че за нея са предвидени 90 дни) и още три месеца, за да приеме решение по същество. В рамките на целия този срок лицето, срещу което е подаден сигналът разполага с еднократната възможност в 7-дневен срок да упражни правото си на защита чрез възражение и искане за представяне и посочване на доказателства.

Същевременно, следва да се посочи, че съдебната практика е константна като приема, че сроковете за произнасяне от комисията са инструктивни – те нямат абсолютно никакво практическо значение. Веднъж стартирано, производството би могло да продължи с години. Тук трябва да се съобрази и практиката на съда – едно лице може да е било в КИ при заемане на предходната си длъжност, правоотношението по която е прекратено, но при заемане на последваща публична длъжност, то може да бъде отстранено от нея въз основа на установения КИ от предходната.

Независимо дали установява липса или наличие на КИ, КПК винаги следва да се произнесе с изричен акт. Мълчалив акт по смисъла на чл. 58 АПК в случая е невъзможен. Този акт подлежи на съдебен надзор по реда на АПК. Актът, с който е установен КИ подлежи на обжалване, а този, с който е установена липса на КИ – на протестиране от прокурор.

Правомощия на съда. Според чл. 173 АПК съдът може да потвърди оспорения акт, да го обяви за нищожен или да го отмени. Когато актът бъде обявен за нищожен или отменен, съдът може да действа като инстанция по същество или да върне преписката на административния орган. Връщане при установен КИ би било възможно само, ако актът е нищожен поради липса на компетентност. В останалите случаи съдът би следвало да действа като инстанция по същество. Това е така, защото съставомерността на деянието, т.е. дали то представлява КИ или не, не може да бъде въпрос на преценка от административния орган. Наличието на всички признаци на състава не се преценява в условията на оперативна самостоятелност, а е само и единствено въпрос на правилното приложение на закона, т.е. на материална законосъобразност, ако трябва да се следват основанията за оспорване на административните актове по чл. 146 АПК.

Следващият въпрос в тази връзка е може ли при обжалване на решението, с което е установен КИ и наложена глоба, да се стигне до увеличаване на наказанието от съда? За разлика от административнонаказателното право, тук няма забрана за влошаване положението на жалбоподателя, както е това по ЗАНН. Трябва да се има предвид, че според чл. 168 АПК съдът не е ограничен от основанията за оспорване, а само и единствено от оспорената част. Това означава, че ако жалбоподателят оспори размера на наложената глоба, то не би следвало да има пречка същият да бъде увеличен. За сравнение чл. 160, ал. 6 ДОПК изрично предвижда, че при съдебно оспорване актът не може да се изменя във вреда на обжалващия. По АПК такава забрана не съществува.

И накрая нека да разгледаме какви са последиците от установен с влязъл в сила акт КИ. Освобождаването от длъжност е първата последица от установен КИ. То обаче е неприложимо или трудно приложимо за определени публични длъжности. Не може на това основание да бъде освободен народен представител, президентът и вицепрезидентът, съдия в КС. За народните представители основанията за предсрочно прекратяване на мандата са изчерпателно посочени в чл. 72, ал. 1 КРБ. Сред тях не е и не може да се впише установен КИ. Аналогично е при президента и вицепрезидента. Основанията за предсрочното прекратяване на мандатите им са посочени в чл. 97, ал. 1 КРБ. Едно от тях е свързано с възможността да се търси импийчмънт при условията на чл. 103 КРБ, т.е. когато някой от тях е извършил държавна измяна или нарушение на конституцията. В този смисъл би могло да се разсъждава по въпроса осъществен КИ представлява ли нарушение на КРБ? КС в РКС № 12 от 30.07.2020 г. по к.д. № 1/2020 г. казва, че „”нарушение на Конституцията” не изисква непременно президентът да е осъществил престъпна дейност, макар и да не го изключва. Обявяването от Конституционния съд на указ на президента за противоконституционен само по себе си не представлява “нарушение на Конституцията” в смисъла му на основание по чл. 103, ал. 1 от Основния закон за специалната процедура на “импийчмънт”. В съответствие с вече посоченото, нарушението трябва да има характер на “погазване” на Конституцията – посегателство върху конституционните принципи и ценности като фундамент на установения конституционен ред… Всички действия, които могат да бъдат отнесени към обхвата на тълкуваните конституционни понятия “държавната измяна” и “нарушение на Конституцията” в чл. 103, ал. 1 от Основния закон, са действия, извършвани от президента при изпълнение на неговите функции.“ КИ сам по себе си изисква деянието да е извършено при осъществяване на възложените функции. Въпрос на тълкуване първо от НС, а впоследствие и от КС, е дали това деяние може да бъде определено като „посегателство върху конституционните принципи и ценности“. При всички положения, предсрочното прекратяване на мандата на това основание би било екзотична, тромава и трудно въобразима хипотеза.

Членовете на КС пък може да бъдат предсрочно освободени на някое от основанията по чл. 148, ал. 1 КРБ. В т. 5 от посочената разпоредба е указано като основание за прекратяване на мандата „несъвместимост с длъжности и дейности по чл. 147, ал. 5 КРБ“. Несъвместимостта обаче, макар и дълбоко свързана с КИ, е нещо съвсем различно и следователно установеният с влязъл в сила акт КИ не може да бъде основание за освобождаване на конституционен съдия.

По-различно се поставя въпросът за освобождаване на член на МС. Да започнем с министрите и заместник министър-председателите. Като членове на МС, съгласно чл. 84, т. 6, предл. 2 КРБ, те се освобождават от длъжност с решение на НС по предложение на министър-председателя. В случая е налице споделена компетентност между двата конституционноустановени органа. НС не може да освободи член на МС без за това да е отправено надлежно предложение от министър-председателя. Основания за прекратяване правомощията на министрите няма посочени нито в КРБ, нито в закон, което обосновава принципната приложимост на ЗПК по отношение на тяхното освобождаване. В този случай процедурата би трябвало да е следната: КПК уведомява НС за приемане на решението, НС (като всеки орган по избор или назначаване) има задължението да следи дали и кога решението ще влезе в сила. Ако това стане факт, НС следва да уведоми министър-председателя, който от своя страна да отправи предложение за промяна в състава на МС, изразяваща се в освобождаване на съответния министър или заместник министър-председател. Процедурата би трябвало да приключи с решение на НС за освобождаване на лицето. Когато обаче бъде установен КИ на министър-председателя, хипотезата се усложнява. Това е така, защото съгласно чл. 111 КРБ при прекратяване правомощията на министър-председателя автоматично се прекратяват и тези на МС като колективен орган. В правомощията на НС е да прецени дали да гласува вот на недоверие на министър-председателя или не в такава ситуация.

Следващата последица от установен с влязъл в сила акт КИ е, че лицето не може да заема публична длъжност за срок от една година. Нека започнем с понятието „публична длъжност“. В законодателство липса легална дефиниция на понятието „публична длъжност“. В отменения ЗПУКИ публичните длъжности бяха нормирани чрез изчерпателното им изброяване в чл. 3 от закона. Същите длъжности, допълнени и с още сходни на тях, бяха включени в чл. 6 ЗПКОНПИ, а понастоящем, след поредно разширяване на обхвата – в чл. 6 ЗПК. В §2 от ДР ЗПК също са посочени няколко категории лица, за които са приложими правилата за деклариране на имущество и за предотвратяване и установяване на КИ. Те обаче не са определени от законодателя като „публични длъжности“. Това означава, че лице, спрямо което е установен КИ не може да заема същата или друга някоя от изчерпателно посочените в чл. 6 ЗПК длъжности.

Следваща последица при установен КИ е, че в срок до 1 година след влизане в сила на решението, с което е установен КИ, лицето не може да участва в избори и да заема публична изборна длъжност. Първият въпрос, който се поставя тук е какво означава „да участва в избори“. Ако се позовем на чл. 3, ал. 3 ИК, участието в избори като минимум се изразява във възможността на лицето да бъде кандидат, наблюдател, застъпник, анкетьор, представител на партия, коалиция или инициативен комитет и т.н. Би могъл да се направи и изводът, че гласоподавателите също участват в изборите, упражнявайки активното си избирателно право. Възниква въпросът – какъв е точният обхват на ограничението по ЗПК? При всички случаи то не може да обхваща избирателите, тъй като условията, на които трябва да отговаря едно лице, за да може да упражнява активно избирателно право са изрично и изчерпателно посочени в КРБ. На следващо място, когато говорим за кандидати за народни представители и за президентт и вицепрезидент, също важи посоченото току-що, тъй като условията към тези лица също са уредени на конституционно ниво. Следователно, по отношение на тези две хипотези ЗПК е неприложим като противоконституционен.

Законодателят не се ограничава само и единствено до прекия избор от гражданите. Той забранява и „заемането на публична изборна длъжност“. Интересно е например, че няма проблем едно лице, по отношение на което е установен КИ, да бъде назначено за член на Съвета за електронни медии с указ на президента, но същото лице не може да бъде избрано за такъв с решение на НС. Всъщност, допълнителното ограничение за заемане на публична изборна длъжност е напълно излишно, тъй като тя е вид публична длъжност, а заемането на такава вече е забранено в предходното изречение на същата разпоредба на закона.

Следващата последица от установен КИ е отнемането на възнаграждението, получено от правоотношението или деянието, породило КИ, за периода, през който КИ е бил укрит. Тълкуването, което се прилага от Комисията и се споделя от съда, е, че това е моментът, денят, в който лицето е извършило нарушението – гласувало е в частен интерес, подписало е акта, издаден в частен интерес, самопредложило се е за получаване на допълнително материално стимулиране и т.н.

Последната последица от установен с влязъл в сила акт КИ е отнемането на равностойността на материалната облага, ако такава е била получена от лицето, заемащо публична длъжност или от свързано с него лице и ако облагата не подлежи на отнемане на друго основание.

Когато говорим за възможните последици от установен КИ – административно наказателната отговорност и останалите, предвидени от закона неблагоприятни последици, следва да се отбележи, че лицата по § 2 ДРЗПК, т.е. тези които са задължени да подават декларации и подлежат на проверка за КИ, не подлежат на наказване с наказанието глоба. Съгласно ЗПК на тях не може да им бъдат налагани глоби, ако не са подали декларация, ако са подали декларация, съдържаща неверни данни или ако спрямо тях е установен КИ. Това е така, защото в съставите на нарушенията като възможен субект са посочени само лицата, заемащи публични длъжности, каквито лицата по § 2. не са. Тъй като законът казва, че и на тях се налагат административни наказания, следва да приемем, че може да им бъде отнета равностойността на материалната облага, когато такава е била реализирана и на възнаграждението, за периода, през който КИ е бил укрит. Но глоба не може да им се наложи.

Този кратък анализ няма за задача да разгледа и изясни всички неясноти и проблемни разпоредби в законодателството, уреждащо КИ. Неговата цел е само да подпомогне гражданите при ориентирането им в материята.

[1] Достъпно на https://www.sciencedirect.com/topics/social-sciences/conflict-of-interest.

[2] Обн. ДВ, бр. 94 от 31.10.2008 г., отм. ДВ, бр. 7 от 19.01.2018 г.

[3] Обн. ДВ, бр. 7 от 19.01.2018 г., последни изм. и доп. ДВ, бр. 84 от 06.10.2023 г.

[4] Обн. ДВ, бр. 84 от 06.10.2023 г.