проф. д-р ю.н. МАРИЯ СЛАВОВА, преподавател по адмиистративно право

Резюме: Перспективите на местната власт се фокусират върху защитата на публичния интерес на населението по места, чрез усъвършенстване на управлението на местните дела и европейските възможности за обогатяване с добрата местна европейска практика. Българското местно самоуправление и местна администрация се проектират върху тенденциите на развитие на европейското право и също оформят неговата интернационализация. Перспективата на интернационализацията на местната власт като защита срещу несъвършенствата на вътрешния правен и управленски модел, цели да се преодолее „законодателната инфлация” с мултиплицирането на неприложими в страната институти на европейското право и избягване на свръхтранспонирането на алтернативни образци върху местната власт.

Ключови думи: публичен интерес, европейска практика, интернационализация на местното самоуправление, свръхтранспониране, местни дела

Abstract:  The perspectives of local power are focused on the protection of public interest of the local population by improvement of the governance of local matters and the European opportunities to benefit from good European local practice. Bulgaria local self-government and local administration are projected on the trends of development of the Law of European union, but also participate in the formation of its internationalization. The perspectives of European internationalization of local power as a shield against the imperfection of the internal law order and model of governance, aims at overcoming of the “law inflation” by multiplying of inapplicable for the country institutes of EU law and avoiding the overtransponing of alternative samples over the local power.  

 Key words: public interest, European practice, internalisation of local self-government, overtransponing, local matters

Въведение

Перспективи на местната власт у нас са вътрешните възможности за усъвършенстване на управлението на местните дела и външните, на първо място европейските възможности за обогатяване с добрата местна европейска практика, със съответните икономически и политически гаранции за това. Перспективите на местната власт естествено се провиждат в независимия от политически въздействия местен избор и доброто планиране на бюджетните средства за развитието на местните дела. Интернационализацията   на местната власт чрез прилагане на европейски модели, взаимност и сътрудничество, са принципите на практическото усъвършенстване на местната власт в европейското обединение.

Перспективите на местната власт се фокусират върху защитата на публичния интерес на населението по места. Днес обаче не е достатъчно единствено изследването на националните средства за защита на правата на населението по места, защото инструментите на вътрешното право не се развиват сами по себе си, а задължително под влиянието на европейското право, с нова, по-богата цел и предназначение. Ефективността на този процес обаче е неразривно свързана със създаването на реципрочна среда за развитие на европейските политики за местната власт. Затова и ролята на местната власт за прилагане на европейското право придобива практическо измерение.

Конституционни основи

Конституцията на Република България от 1991 г. декларира за първи път в българската правна уредба автономността на местната власт и като гаранция за тази автономност предвиди ограничение на интервенцията на централните държавни органи върху местното управление. Централните държавни органи не могат непосредствено, със свои административни актове и действия, да упражняват контрол върху местната власт. Контролното въздействие следва да бъде изрично предвидено в закон и да се реализира едва в неговата конкретизация, ако са налице визираните законови предпоставки. Централните държавни органи и техните представители по места, които със своите актове упражняват контрол върху актовете и действията на органите на местното управление без специално законово овластяване, ще действат в нарушение на разпоредбата на чл. 144 от Конституцията и в противоречие с конституционно прогласения принцип на местната автономност. Доколкото Конституцията използва събирателното понятие “местно управление”, предвиденото в чл. 144 ограничение се отнася до контрола както върху актовете на общинските съвети, така и върху актовете на кметовете. Законът за местното самоуправление и местната администра-ция/ЗМСМА[i]/ и в последствие Законът за администрацията/ЗА[ii]/, допускат единствено контрол за законосъобразност на централната изпълнителна власт в лицето на областните управители върху актовете на общинските съвети и кметовете на общини.

Като развитие на логиката на чл. 144 от основния закон, чл. 145  предвижда правомощие общинските съвети да оспорват пред съда актовете и действията, с които се нарушават техните права. Така наред с общата клауза за оспорване на всички видове административни актове, прогласена в чл. 120 от Конституцията и коментирана в последствие от редица решения на Конституционния съд[iii], се предвижда специална конституционна гаранция на местната автономност[iv]. Още чл. 14 от отменения от Административнопроцесуалния кодекс Закон за Върховния административен съд/ЗВАС/ постановява, че органите, с чиито актове е възможно да бъдат засегнати правата и законните интереси на общината са актовете на Министерския съвет, министър председателя, заместник министър председателите, министрите и ръководителите на други ведомства, непосредствено подчинени на Министерския съвет и областните управители. По този начин самият законодател указва кои са потенциалните нарушители на местната самостоятелност и по отношение на кого следва да се очертаят параметрите й.

Подобна гаранция за осъществяването на местното самоуправление е в съответствие с разпоредбата на чл. 11 от ЕХМС за правораздавателен надзор върху свободата за упражняване на местната компетентност в интерес на населението. Специфичен правен инструмент за защита на интересите на гражданите е правомощието на кмета по отношение на решенията на общинския съвет по смисъла на чл. 45, ал. 2 ЗМСМА, чието основание е защитата на правата и интересите на гражданите в съответната административно-териториална единица. С оглед на разположението на политическите сили в общинския съвет, кметът може да превърне тази възможност в ефективен инструмент срещу незаконосъобразна и неправилна практика на колективния орган, но и да блокира дейността му при подходяща конюнктура. При това правомощието на кмета по чл. 45, ал. 2 е единственото средство за контрол върху целесъобразността на решенията на общинския съвет. Възможността по оспорване на неизпълненото от кмета, но потвърдено решение на общинския съвет пред административния съд не би следвало да създава илюзии, че покрай нарушенията на законосъобразността ще се коригира и нарушената целесъобразност. Все пак в изменчивата нормативна среда съдилищата предлагат тълкуване на множество нееднозначни текстове от законите и подзаконовите актове от значение за “местните” права и интереси, коригират незаконосъобразните административни практики в местното управление и безспорно се представят като субект на държавното управление, който допринася за подобряване на работата на местните органи.

Предмет на правни спорове най-често биват отношенията от сферата на собствеността[v] и устройството на територията[vi], по Закона за обществените поръчки[vii], оспорване на правомощията на органите на местното самоуправление и местната администрация, със спорове за компетентност по ЗМСМА и ЗАдм[viii].

 Местният омбудсман

Появата на института на местният омбудсман още през 1997 г., като реакция на гражданското общество в търсенето му на допълнителни гаранции за осъществяване на правата и интересите на гражданите, не доведе до очаквания резултат.

Законът за омбудсмана от 2003 г., не уреди местния омбудсман, но чрез изменение и допълнение в ЗМСМА от същата година се предвиди възможността общинските съвети да избират орган със същото наименование. По този начин в законов текст се предвиди рискованата правна хипотеза за конституиране на надзорния орган от органа, който следва да бъде надзираван. Финансирането на местните омбудсмани, по начина, по които е заложена фигурата му в закона, също е мислимо единствено в констекста на финансиране от общината, т.е. за дейността на местния омбудсман ще плащат органите, чиито актове и действия трябва да бъдат изправяни, ако противоречат на закона или житейската логика. Така правният ред залага неизбежен конфликт на интереси във взаимодействието на местните органи с местния омбудсман и предпоставя естествената му неефективност.

Поредният Закон за изменение и допълнение на ЗМСМА предвиди облекчена процедура за участие на гражданите в работата на органите на местното самоуправление и местната администрация, като гаранция за реализиране на принципа на публичността и прозрачността в местното управление и като реална предпоставка за местното самоуправление. В предизборните програми, представени в кампанията за местните избори от 2003 г. насам, на някои от основните политически претенденти за кметския пост в столицата се мотивира създаването на специализирани местни омбудсмани, в конфликтните области на местно управление, излъчени от представители на организациите на гражданите с предмет на дейност от съответните области на конфликти на интереси.

Омбудсманът обаче предполага естествена, а не казионна активност от страна на гражданските организации, предполага правна култура и предизвиква способността на гражданите да се споразумяват с местната или централната власт. Местният омбудсман е предпоставка за консенсус по основните въпроси на местното управление и на тази основа изграждането на стратегия за ефективна местна власт. Практиката  от дейността на поредния трети национален омбудсман показа опити за сътрудничество  с омбудсманите по места, макар да е ясно, че е недопустимо институтите на националния и местните омбудсмани да се разглеждат в йерархична зависимост. Местните омбудсмани, както впрочем и местните органи на управление, са автономни образувания, и в тяхната независимост се корени ефективността от дейността им.

Перспективата на местния омбудсман е в познатата от световния опит възможност за организациите на гражданите да създадат позитивна практика по конституиране на местни омбудсмани от гражданските общности, финансирани от независими източници, като гаранция за тяхната обективност и безпристрастност.

 Местните избори

Автономността на местните органи на първо място следва да има финансово изражение.Общините следва да се превърнат в стопани на своята територия вътре в държавата, да бъдат първото равнище на държавното управление. Хармонията между местни и централни интереси се проявявя най-ясно в политиката на местните данъци и такси, както и рационалното усвояване на европейските фондове на цялата територия на страната.

Прехвърляне на правомощия за обществените функции от централното правителство към регионални и местни власти е основен принцип на европейската местна политика. Финансовата  децентрализация представлява прехвърляне на отговорността за планирането, финансирането и управлението на определени обществени функции от централното правителство и неговите органи към регионалните и местните власти. Прехвърлянето на права обикновено пренася отговорността за услугите върху общините, които избират свои собствени кметове и съвети, набират свои собствени приходи и имат независими правомощия да вземат решения за инвестиции.

В перспективата на местното самоуправление се налага и очакването за реализиране на отговорността на държавните органи при неглижиране на формите на пряката демокрация и за реалното гражданско участие в ежедневната работа на общинските съвети. Ограничаването на дискрецията на държавните и местните органи при организирането на различните форми на допитване до народа, най-често по политически причини, придава реалност на опитите на гражданското общество да реализира заложения в закона модел, че самото управление ще свикне да се легитимира с гражданското участие. Културата на гражданското участие в местното самоуправление е не само култура на гражданите, а дори е по-трудно достижима култура на органите на власт, които я използват понякога, за да препятстват осъществяването на по-демократичните й форми.

В контекста на многобройните изменения и допълнения на ЗМСМА, свързани с гражданското участие на местно равнище[ix], създаването на обществени органи за контрол върху финансите на политическите партии, които участват в преизборната надпревара, все по-често ангажира общественото внимание. Така например в неколкократно внасяния за обсъждане в Народното събрание Проектозакон за София се лансира идеята за създаването на Обществен съвет за избирането на финансов омбудсман, като независим орган за надзор върху набирането и разходването на средствата на местно равнище. Изборът на финансов омбудсман и обсъжданото изменение на Закона за политическите партии би могло да изведе на светло политическите интереси, които обществото има право да знае.

 Европейзация на местната власт

Управлението на автономните местни интереси непрекъснато се самозаявява като проект за реформа и идеологическа алтернатива на утвърдените форми на  управлението на централната изпълнителна власт. Новата философия почива на „мениджърски” стандарти, които дават възможност за навлизане в управлението на публичния сектор на доктрините на икономическия рационализъм, идеи от счетоводството и финансите, технологии от частния сектор. Резонансът на публичния мениджмънт в България е неизбежно свързан с политиките на ЕС, които прилагат негови пазарни, счетоводни и финансови методи за управление в публичния сектор.

Европейските политики на териториално сближаване отразяват  влиянието на националната местна власт върху развитието на Европейския съюз и създаването въз основа на това влияние на концепцията за  регионите за икономическа промяна, както и на развитието на  Комитета на регионите, според Лисабонския договор, като резонанс от това влияние.

Прилагането на правото на Европейския съюз в държавите членки  се осъществява преди  всичко на местно равнище. Правото на Европейския съюз въздейства върху местното самоуправление и местната администрация чрез възприемането на Европейската харта за местно самоуправление, Европейската харта за регионално развитие, чрез непрекъснато засилващата се роля на Комитета на регионите. Добрите местни практики на отделните държави се мултипилицират чрез разнообразни форми на обмен и взаимоучителни форуми, финанасирани с европейски средства, като оформят непрекъснатия процес на интернационализация на местното управление. От своя страна българското местно самоуправление и местна администрация се проектират върху тенденциите на развитие на европейското право и също оформят неговата интернационализация.

Транспонирането на европейските правила в националното законодателство на държавите-членки на централно равнище обаче не рядко носи риска от разминаване с възможностите за възприемане и прилагане им по места, което води до свръхтранспониране на европейското право като механизъм за налагане на непопулярни позиции върху местната власт.

Перспективата на интернационализацията на местната власт като защита срещу несъвършенствата на вътрешния правен и управленски модел, цели да се преодолее „законодателната инфлация” с мултиплицирането на неприложими в страната институти на европейското право.

Предложенията за усъвършенстване на правната уредба на местната власт в условията на интернационализация включват концептуална рамка и конкретни предложения de lege ferenda. Стратегията на Съвета на Европа за добро управление на местно равнище се разглежда като предпоставка за действия от всички национални органи и от гражданите и техните организации за ангажиране в обществения живот и участие в политиките на Европейския съюз, които съответстват на обоснованите очаквания на хората. Така следва да се възприемат моделине на европейско „побратимяване” на градове и общини. По смисъла на чл. 137, ал. 1 от КРБ самоуправляващите се териториални общности могат да се сдружават за решаване на общи въпроси.

Побратимяването събира на едно място търсенето на две общности по начин, който им позволява, водени от европейска перспектива, да разрешават проблемите си, като развиват помежду си все по-тесни приятелски връзки[x]. Предпоставка за успеха на побратимяването е прилагането на европейските принципи на взаимопомощ и зачитане на различията и противопоставяне на подценяването по имуществен и социален принцип.

За автора

Професор, д-р по право, адвокат от САК, главен редактор на  списание „Правен преглед“.

About the Author

Professor in Administrative law and Administrative process, Ph D of Law Faculty of Sofia University “St. Climent Ohridsky”, member of Sofia Bar, editor in chief of “Law Review” magazine.

[i] Закон за местното самоуправление и местната администрация, обн. ДВ, бр. 77 от 17 септември 1991 г., с изм. и доп.

[ii] Закон за администрацията, обн. ДВ, бр. 130 от 5 ноември 1998 г, с изм и доп.

[iii] РКС № 13 от 22 юли 1993 г., по к.д. № 13 от 1993 г., обн. ДВ, бр. 65 от 30 юли 1993 г. и др.

[iv] Принципът на местната автономност, прогласен от конституционния законодател не се възприема последователно от правната теория и практика. В решенията на Конституционния съд също се излагат особени мнения за разположението на местната власт сред трите основни власти. Въпросът за правната природа на местната власт и нейната независимост от централната изпълнителна власт остава дискусионен и след приемането на Закона за върховния административен съд/ЗВАС/ и ЗА – РКС № 6 от 13 юни 1995 г., по к.д. № 7 от 1995 г., обн. ДВ, бр. 59 от 30 юни 1995 г.; РКС № 9 от 21 септември 2000 г., по к.д. № 6 от 2000 г., обн. ДВ, бр. 80 от 3 октомври 2000 г.

[v] Решение № 11131 от 9.12.2002 г. на ВАС по адм. д. №7986/2002 г., ІІ о.;Решение № 1105 от 15. ІX. 1994 г. по гр.д. № 1714/1993 г., ­ _{г.о.; Решение № 30 от 11.03.2003 г. на КЗК по преписка вх. № КЗК-4/2002 г.; Решение № 2721 от 27.04.2000 г. на ВАС по адм. д. № 3628/99 г., ІІІ о.}

[vi] Решение № 48 от 06.01.2003 г. на ВАС по адм.д. № 8804/2002 г., ІІо.; Решение № 3215 от 11.05.2001 г. на ВАС по адм. д. № 199/2001 г., 5 чл. състав; Определение № 10396 от 20.11.2002 г. на ВАС по адм. д. №9967/2002 г., ІІІ о.; Решение № 6428 от 30.11.1999 г. на ВАС по адм. д. №6484/99 г. ІІ о.; Решение № 7016 от 21.12.1999 г. на ВАС по адм. д. № 7050/99 г., ІІ о.; Решение № 5198 от 11.10.1999 г. на ВАС по адм. д. № 3324/99 г., ІІ о.`

[vii] Решение № 6811 от 10.07.2002 г. на ВАС по адм. д. № 1310/2002 г., ІІІ о.;

[viii] Решение № 10602 от 25.11.2002 г. на ВАС по адм. д. №2380/2002 г., ІІІ о.; Решение  6608 от 05.07.2002 г. на ВАС по адм. д. № 1329/2002 г-, ІІІ о.; Решение № 6081 от 10.10.2000 г. на ВАС по адм. д. № 5325/99 г., ІІІ о.

[ix] Чл. 17 и чл. 28 от ЗМСМА.

[x] Това е дефиницията за побратимяването, дадена от Дж. Барет, един от основателите на Съвета на Европейските общини и региони (СЕОР) след Втората световна война