доц. д-р Капка Георгиева-Атанасова

Възможностите за подаване на сигнали в българското законодателство са предвидени в различни нормативни актове. Общата уредба се съдържа в Административнопроцесуалния кодекс[1] (АПК), а специална има в различни закони – Закон за противодействие на корупцията[2] (ЗПК), Закон за защита на лицата, подаващи сигнали или публично оповестяващи информация за нарушения[3] (ЗЗЛПСПОИН) и други. От тях интерес, с оглед актуалността на материята, представлява ЗЗЛПСПОИН. Чрез него в българската правна система беше транспонирана Директива (ЕС) 2019/1937 на ЕП и на Съвета от 23.10.2019 г. относно защитата на лицата, които подават сигнали за нарушения на правото на Съюза. Всъщност, посоченият закон в по-голямата своя част представлява директно преписване на разпоредбите от акта на ЕС.

Първият въпрос, който следва да бъде изяснен е какво е приложното поле на закона или казано с други думи в какви хипотези едно лице, подаващо сигнал, ще попадне под неговата защита? Според Директива (ЕС) 2019/1937 защитата трябва да се предоставя тогава, когато едно лице оповестява информация за нарушение, което може да засегне интересите на ЕС в определени области на политика. Няма значение дали нарушението е извършено в частната или в публичната сфера. Важното е деянието да нарушава българското законодателство или акт на ЕС и да застрашава или уврежда обществения интерес. Това означава, че сигнали може да се подават и за бъдещи нарушения. Когато едно лице придобие информация относно подготвяно, но все още не осъществено нарушение, то също може подаде сигнал и да попадне под защитата на закона. Не всяко нарушение обаче, което води до засягане на обществения интерес, е предмет на ЗЗЛПСПОИН, а само това, което е извършено в някоя от изрично посочените в неговия чл. 3 области. Такива са например: – обществени поръчки; – опазване на околната среда; – безопасност на храните и фуражите, здравето на животните и хуманното отношение към тях; – общественото здраве и др. Освен посочените в Директива (ЕС) 2019/1937 и възпроизведени в чл. 3, ал. 1 ЗЗЛПСПОИН области, законодателят е разширил предметния обхват, като е добавил нарушения и в областите на: – правилата за заплащане на дължими публични държавни или общински вземания; – трудовото законодателство; и                                – законодателството, свързано с изпълнението на държавна служба. При така направеното разширение на приложното поле на закрилата, от особена важност за подателите на сигнали е да съобразят дали нарушението всъщност е от естество да засегне обществения интерес или не. В първата от хипотезите (правилата за заплащане на дължимите публични вземания) засягането на обществения интерес винаги ще бъде налице. В другите две хипотези обаче трябва да се внимава, за да не се подаде сигнал, който е във връзка с нарушение, засягащо само лични (субективни) права и интереси. Ако лицето подаде такъв сигнал, то няма да се ползва от нито една от мерките за защита, предвидени в закона. Нарушения, засягащи обществения интерес ще бъдат например тези, свързани с безопасните условия на труд или с издаването на незаконосъобразни актове (при изпълнението на държавната служба).

От приложното поле на закона има въведени и изключения. Такива са например случаите, в които нарушението е на правилата за обществени поръчки в областта на отбраната и националната сигурност, когато са нарушени правилата за работа с класифицирана информация, когато информацията за нарушението е придобита по време на съдебно съвещание или по правилата на наказателното производство. В тези случаи защита на подателя на сигнала не се дължи. За да бъде предоставена защитата, законодателят изисква подателят на сигнала да има основателна причина да счита, че подадената чрез сигнала информация е била вярна към момента на подаването й и че нарушението, за което се отнася тя, попада в приложното поле на закона. В случая се вменява на едно физическо лице да прави преценка за допустимост на сигнала, защото, ако нарушението, за което се отнася той не попада в обхвата на закона, на лицето няма да се дължи защита.

На второ място следва да бъде посочено кой може да подава сигнали по смисъла на този специален закон и кои са лицата, попадащи под неговата защита. Сигналът може да бъде подаден само от физическо лице. То трябва да е придобило информацията в т.нар. „работен контекст“, т.е. във връзка и при изпълнение на някакви свои работни задължения. Няма значение, дали лицето заема или е заемало длъжност по трудово или служебно правоотношение, или по граждански договор. Освен това, тук се включват и доставчици, подизпълнители, стажанти, лица, полагащи доброволен и безплатен труд, акционери, съдружници и т.н. Законодателят използва израза „работен контекст“ и изисква всички от изброените в чл. 5 от ЗЗЛПСПОИН да са придобили информацията във връзка с тяхната работа. По тази причина, не би следвало да може да се ползват от закрилата например студенти, които са получили информация в това си качество за нарушение, извършено от орган на управление на тяхното висше училище. Нормативно определените качества на сигналоподателя (работният контекст) също са от значение, тъй като, ако лицето не отговаря на тях, то няма да може да се ползва от защитата на закона.

Освен самия подател, на защита подлежат и три категории свързани с него лица: „- лица, които помагат на сигнализиращото лице в процеса на подаване на сигнал и чиято помощ трябва да е поверителна (това би следвало да са служителите, на които са възложени регистрацията и разглеждането на сигналите); – лица, които са свързани посредством работата или роднини на сигнализиращото лице (без ограничения в степените) и които могат да бъдат подложени на ответни действия поради сигнализирането; – юридически лица, в които сигнализиращото лице притежава дялово участие, за които работи или с които е свързано по друг начин в работен контекст“ (чл. 5 ЗЗЛПСПОИН). Законодателят не уточнява къде трябва да работят роднините на сигналоподателя. Ако обаче тези лица са наети при друг работодател, а не при този, който извършва нарушението, доказването на ответните действия и съответно предоставянето на защита не би следвало да са изключени, но трябва да се прилагат изключително внимателно. Следва да се има предвид и, че по изричната воля на законодателя, единствено юридическите лица, но не и едноличните търговци, подлежат на защита. Известен проблем идва от факта, че когато сигнализиращото лице има качеството едноличен търговец, то участва в търговския оборот именно чрез него и именно едноличният търговец би могъл да бъде „включен в черен списък“, например, т.е. спрямо него, а не спрямо физическото лице ще бъдат предприети ответните действия. Въпреки това обаче той не подлежи на защита.

Самото подаване на сигнал може да стане чрез вътрешен канал, чрез външен канал и при публично оповестяване. За вътрешен канал говорим, когато сигналът се подава в организацията или органа, където е извършено нарушението (например едно дружество нарушава чрез дейността си правилата за опазване на околната среда и служител на това дружество уведомява органите на управление; или кандидат в процедура за обществена поръчка уведомява възложителя за извършено от комисията нарушение на правилата на Закона за обществени поръчки). Тази организация или орган се наричат от законодателя „задължен субект“. Външният канал е свързан с подаването на сигнал до един централен държавен орган, до който може да се подава всеки един сигнал, попадащ в приложното поле на закона, независимо срещу кого е насочен. За България компетентният орган за външно подаване на сигнали е Комисията за защита на личните данни (КЗЛД). Тя действа като „пощенска кутия“ – нейните служители проверяват сезиращия документ по допустимост, анонимизират го и го препращат на компетентния да го разгледа друг държавен орган (Комисия за финансов надзор, Българска народна банка, министъра на околната среда и т.н.). В кои хипотези на кой орган се изпраща сигналът е посочено в самия закон (чл. 20, ал. 1 ЗЗЛПСПОИН). Публичното оповестяване се извършва чрез средствата за масово осведомяване или чрез личен профил на лицето в социалните мрежи. В този случай защита се предоставя само, ако лицето се е обърнало към КЗЛД и тя е информирала задължения субект или лицето, срещу което е насочена публично оповестената информация, че на подателя на сигнала е предоставена защита.

Съгласно Директива (ЕС) 2019/1937, предимство се дава на вътрешните канали. Подателят на сигнала може, по изключение, да използва и директно външния канал. Това е допустимо, когато за лицето съществува риск от ответни действия или когато то обосновано може да смята, че по сигнала няма да бъдат предприети необходимите действия по разкриване на нарушението и/или по неговото предотвратяване. Когато лицето има основателни притеснения, че нарушението може да представлява непосредствена и явна опасност за обществения интерес или е налице извънредна ситуация или когато то се опасява, че дори и при използването на външен сигнал нарушението няма да бъде разкрито или предотвратено, то може директно да осъществи публично оповестяване, като поеме риска след това да не му бъде предоставена защита.

Когато се използват вътрешен или външен канал, сигналът трябва да отговаря като форма и реквизити на изискванията на закона. Той може да се подава в писмена (включително електронна) или в устна форма (лично, по телефон или чрез друго средство за предаване на гласови съобщения). Когато се подава в устна форма, служителят, който го приема, следва се попълни формуляр, чийто образец се утвърждава от КЗЛД, или да запише разговора с техническо средство. При попълването на формуляр служителят следва да го представи за запознаване на сигналоподателя, който да го подпише „при желание от негова страна“ (чл. 16, ал. 3, изр. 2 ЗЗЛПСПОИН). За сравнение, Директива (ЕС) 2019/1937 изисква задължително подписване на формуляра. Без подпис от страна на подателя на сигнала няма как да се гарантират нито авторството, нито евентуални последващи промени, които недобросъвестен служител би могъл да извърши. Щом законът изрично посочва, че анонимни сигнали не се разглеждат, то подписът следва да е абсолютно задължителен елемент, а не такъв, предоставен на свободната преценка на подателя. При писмените сигнали подписът е реквизит, при липсата на който, сезиращият документ не се разглежда. Когато сигналът страда от недостатък, водещ до неговата нередовност, на лицето се дава 7-дневен срок за отстраняването му. Ако подателят не отстрани недостатъците, сигналът се оставя без разглеждане. Без разглеждане се оставя и сигнал, който се отнася до нарушение, извършено преди повече от две години или до нарушение, което не попада в предметния обхват на закона.

От момента на входирането на сигнала неговият подател попада под защитата на ЗЗЛПСПОИН. Първата мярка за закрила е анонимизирането на сигнала. Тя е свързана с опазване в тайна самоличността на подателя, за да не може той да бъде обект на ответни действия. В тази връзка лицата трябва да внимават и да не подават един и същи сигнал по реда на различни закони – например по ЗЗЛПСПОИН и по АПК. По АПК няма разпоредба, вменяваща на административния орган да опази в тайна самоличността на лицето, подало сигнала. Ако лицето по реда на АПК е сезирало орган, който не е компетентен да се произнесе, например входирало е сигнала в Главния инспекторат към МС, той трябва да препрати преписката на компетентния орган, например министъра на околната среда и водите. Ако лицето, едновременно с това е подало сигнала и до инспектората в МОСВ, но по специалния закон, с голяма степен на вероятно може да твърдим, че след препращането по компетентност неговата самоличност ще бъде разкрита, а защитата му – изключително затруднена.

Втората мярка се изразява в забраната за предприемане на така наречените „ответни действия“. Те може да се изразяват във временно отстраняване или уволнение на попадащото под закрила лице, понижаване в длъжност или забавяне на повишаване в длъжност, отрицателна оценка на работата, включително и в препоръка за работа, включване в „черен списък“, прекратяване на лиценз или разрешение, предсрочно прекратяване или разваляне на договор за доставка на стоки или услуги и други. В случай, че такива действия са предприети спрямо някое от попадащите под закрилата на закона лица, органите, на които КЗЛД е препратила за разглеждане сигнала, трябва да предприемат коригиращи мерки. Тези мерки имат временен характер, като тяхната цел е да бъдат преустановени ответните действия до приключване на проверката по сигнала. Когато обаче тези действия вече са били извършени, те се приемат за недействителни и след приключване на проверката защитеното лице може да поиска възстановяване на положението отпреди извършването им. Независимо от преустановяването на действията или възстановяването на положението, защитеното лице има право и на обезщетение за настъпилите материални и нематериални вреди. В тази хипотеза законодателят приема, че вредите се считат за умишлено причинени до доказване на противното (чл. 37 ЗЗЛПСПОИН). Ответникът е този, който трябва да докаже, че предприетите от него увреждащи действия не са свързани по какъвто и да е начин с подадения сигнал, а са следствие на обективното поведение на лицето в работен контекст.

На трето място, подателят на сигнала може да поиска прекратяване на започнало срещу него гражданско, административно или наказателно производство на основание подадения от него сигнал. Това ще бъде хипотезата, в която проверката на сигнала е приключила с извод за неговата необоснованост и срещу подателя е предприето съответното производство. В този случай лицето може да поиска прекратяване на производството, ако то е считало, че подаването на сигнала или публичното оповестяване са били необходими за разкриване на нарушение. В този случай в тежест на сигналоподателя е да докаже, че към момента на подаване на сигнала, той е имал основателна причина да вярва, че нарушението е било извършено (или е предстояло да бъде извършено), че попада в предметния обхват на закона и че без подаването на сигнала същото е нямало да бъде разкрито. Последното изискване, установено изрично в чл. 38 ЗЗЛПСПОИН, е прекомерно и трудно изпълнимо на практика. Дали нарушението е щяло да бъде разкрито и без сигнала или не, лицето няма как да знае, а още по-малко би могло да докаже пред съответния компетентен орган.

В заключение може да се каже, че, макар и Директива (ЕС) 2019/1937 и приетият въз основа на нея ЗЗЛПСПОИН да имат благородната цел да създадат усещане за сигурност у лицата, които имат информация за извършване на определени нарушения, да ги стимулират за споделяне на тази информация и да ги защитят от неблагоприятни последици, дължащи се само и единствено на подадения сигнал, не можем да приемем, че са успели. И доколкото директивите са актове, които се въвеждат в отделната държава чрез акт от националното право, задължение на законодателя е да конкретизира разпоредбите им и да ги направи ясни и съответни на дадената правна система, което не може да се каже за Закона за защита на лицата, подаващи сигнали или публично оповестяващи информация за нарушения.

[1] Обн. ДВ, бр. 30 от 11.04.2006 г., последни изм. и доп. ДВ, бр. 80 от 19.09.2023 г.

[2] Обн. ДВ, бр. 84 от 06.10.2023 г.

[3] Обн. ДВ, бр. 11 от 02.02.2023 г., последни изм. и доп. ДВ, бр. 88 от 20.10.2023 г.