проф. д-р ю.н. МАРИЯ СЛАВОВА, преподавател по адмиистративно право

Liberis nihil carius humano generi est[1]

Over the past 70 years, there has been a shift in the perception of children in international law: they are no longer seen as passive beneficiaries but as rights-holders, entitled to the same level of enjoyment of human rights as adults, and given their social, cultural, political and economic status, requiring an even higher level of safeguards and protection. Considered to be the “most rapidly and widely ratified international human rights treaty in history”1, the United Nations Convention on Rights of the Child (CRC) protects the rights of all children. The CRC defines a child as “every human being below the age of 18 years unless under the law applicable to the child, majority is attained earlier” The well-being and development of children has been a principal area of cooperation for the South Asian Association for Regional Cooperation The Treaty of the European Union sets out the obligation for European Union (EU) member States to promote children’s rights14. Although the entire Charter of Fundamental Rights of the EU applies to children, there are also specific provisions on the rights of the child (Article 24) and on child labour (Article 31)15. The 2003 EU Guidelines on Children and Armed Conflict, the 2017 EU Guidelines on the Protection and Promotion of the Rights of the Child16 and the 2011 EU Agenda for the Rights of the Child are aimed not only to protect the rights of the child but also “… to reaffirm the strong commitment of all EU institutions and of all Member States to promoting, protecting and fulfilling the rights of the child in all relevant EU policies and to turn it into concrete results. In the future, EU policies that directly or indirectly affect children should be designed, implemented, and monitored taking into account the principle of the best interests of the child enshrined in the EU Charter of Fundamental Rights and in the UNCRC”17. The EU Agenda contains 11 actions by which the EU can contribute towards children’s well-being, including the continued implementation of the EU Guidelines on Children and Armed Conflict and the EU Guidelines on the Protection and Promotion of the Rights of the Child18.

At the wider Council of Europe (CoE) level, children are protected under the European Convention on Human Rights which applies to all individuals, the European Social Charter which safeguards the right of children to protection (Article 7) and the right of children to social, legal and economic protection (The inclusion of rights in the digital environment as a priority was in recognition that “all children should be able to safely access ICTs [information communication technologies] and digital media … to fully participate, express themselves, seek information and enjoy all the rights enshrined in the UNCRC and its Optional Protocols without discrimination of any kind”. It aims to secure both participatory rights such as access to information, freedom of expression and participation while protecting them “from potential risks to their safety, security and privacy in the digital environment”

1. Правното положение на детето в България, като самостоятелен предмет на правна уредба, занимава законодателя сравнително от скоро. Българското законодателство преди 1990 година се подчиняваше на други принципи на законотворчество и Законът за закрила на детето/ЗЗкД/ от 2000 г. беше един от първите примери за промяна на законодателния модел, с оглед на избора на предмет на правно регулиране. Българското законодателство към момента на приемането на специалния закон за закрила на детето беше неадаптивна среда за възприемането на нов акт от областта на детските права, защото то отнапред съдържаше множество разпоредби, посветени на детето в отделните области на държавното управление, които не следваше да се пренебрегват, но и беше невъзможно да се инкорпорират в новия закон. При това специалният закон за детето не почиваше на завършена концепция за намеренията на държавата по отношение на положението на българското дете и българското семейство въпреки очевидните знаци за демографския срив, който държавата и нацията приживяха и преживяват. Проектът нямаше и каквото и да било намерение да кодифицира действащата законодателна материя, посветена на детето, нито да обобщи добрата европейска и световна практика по въпроса[2]. Не беше предвидена и цената на реформата, която ЗЗкД естествено предизвикваше, т.е., освен да се предвиди бюджет за новата структура, Държавна агенция за закрила на детето /ДАЗД/, не се планираха средства за изследване на положението на детето към момента на приемането на закона и съответно средства за прилагане на мерките, предвидени в закона.

Решението да се приеме специален закон за закрила на детето беше до голяма степен продиктувано от ратифицирането на Конвенцията на ООН за правата на детето от българския парламент. Отсъствието на гъвкав модел за възприемане на международните актове, ратифицирани, обнародвани и влезли в сила за Република България по смисъла на чл. 5, ал. 4 от Конституцията на страната, непосредствено в действащото право, наложи и избора на специален закон за закрила на детето, който дублира, но не преурежда съответно законовата материя, посветена на детето от Семейния кодекс, от законите в областта на образованието, здравеопазването и социалното дело.

Несъвършенствата на ЗЗкД бяха отчетени сравнително бързо и още през 2002 г. в Народното събрание беше внесен законопроект за защита на правата на детето от група народни представители от парламентарната група на БСП. В мотивите към проекта беше отбелязано, че ЗЗкД следва идеята на Правителствената стратегия и план за  действие  за  закрила на правата  на  децата  в  Република  България  2000-2003,  създадена за изпълнение на програма “Реформа за повишаване благосъстоянието на децата  в  Република България”, финансирана с кредити,  частично  външно  подпомагане  и бюджетни средства. Така създаден в изпълнение на препоръки,  отправени към  България  от ЕС и Комисията на ООН за правата на детето и за усвояване на целеви кредити, ЗЗкД няма потенциала на годен инструмент за подобряване на положението на българското дете.

Проектозаконът  за  защита  на  правата  на  децата възпроизвежда коректно принципите на Конвенцията на ООН за правата на детето и предвижда мерки,  съобразени  с етнопсихологическите  характеристики  на  българското  общество, със структурата на централните и местните органи на изпълнителната власт и състоянието на гражданскот общество. Проектозаконът предвижда изработването на национална политика за детето, мобилизиране на възможностите на  страната за  овладяване на  демографския  срив  и  емигрантската  вълна  и за запазване на идентичността на българската нация, като е съобразен и с основните приоритети в детските дейности на УНИЦЕФ от 2002 г. и препоръките на Световната банка и Европейския детски тръст.

Основният принцип на Конвенцията на ООН за правата на детето, принципът  “най-добър  интерес  на  детето”,  се конкретизира чрез  въвеждане  на  единни  стандарти  за  отглеждането  на  децата  в семейна среда и извън семейството, при гарантирана защита от държавата на детските права, чрез изграждане на независим контролен орган по правата на детето, в съществуващата финансова рамка на ДАЗД. Този проектозакон бива актуализиран и внесен отново в Народното събрание през 2012 година, но никога не стигна до окончателно гласуване и вече не фигурира на интернет страницата на българския парламент.

Последвалите множество хаотични изменения и допълнения, на които ЗЗкД е подложен, отразяваха именно този неправилен подход на законодателя към специалната уредба на правата на детето. Така до 2015 год. ЗЗкД е изменян е допълван тридесет пъти, като всяка една разпоредба от закона е била обект на преразглеждане, атестат не само за негодността на първоначалния текст, но и за запазващата се тенденця да се работи с оглед на спорадичните интереси на конюнктурата, а не за подобряване на положението на детето в България, което е и задължение, поето от страната, с ратификацията на Конвенцията на ООН за правата на детето. Отделен въпрос е, че изменянето и допълването на ЗЗкД по няколко пъти на година нарушава Закона за нормативните актове и Указ № 883 по приложението му, които предвиждат, че при необходимост от толкова много промени следва да се приеме нов закон.

При всяка следваща акция за усъвършенстване на действащия ЗЗкД през 2002 г., 2006 г., 2009 г., 2011 г. и 2013 г., в мотивите на съответния Законопроект за изменение и допълнение на ЗЗкД /ЗИД на ЗЗкД/, неизменно се констатира, че актът не постига декларираните цели и практиката по приложението му показва отсъствието на разумни правни решения, които да представляват добра рамка за действие на националната програма за закрила на детето. Отсъства обаче и политическа воля за истинско усъвършенстване на правната уредба за детето чрез създаването на нов закон за защита на правата на детето и това се манифестира от поредния ЗИД на ЗЗкД от 14.07. 2015 г., внесен от представители на тогавашната парламентарна група на ДПС, с който се иска допълнение към чл. 14 ЗЗкД. В предложението е записано, че „в детските градини и училищата всяко дете има право на хранителен режим, съобразен с неговата религиозна принадлежност”. Видно от предложението народните представители очевидно не осъзнават състоянието на правната уредба за детето и са далече от предприемането на реални стъпки за промяната й.

Този извод обаче не е проактивен и следва да се подкрепи от статистически, социологически и правни проучвания, от засилена дейност на гражданския сектор, за да се отрази съпротивата по отмяната на действащия акт и да се мотивира приемането на нов закон.

За целта е необходимо:

• да се покаже несъстоятелността на направените предложения за изменение и допълнение на действащия  ЗЗкД през годините от приемането му до днес;
• да се аргументира безсилието на палиативните промени да повлияят на ефективността от приложението на действащата правна уредба за детето, поради концептуалната й неспособност да обслужи детските права;
• да се манифестира готовността на организациите на гражданите да участват в създаването на нов закон за закрила на детето и по този начин да се култивира общественото мнение по въпроса;
• да се укажат ясно и точно разпоредбите на ЗЗкД, които не действат в синхрон или влизат в противоречие със световните и европейските правни и социални стандарти, както и с националната правна среда;
• да се предложи нов акт, който да отговаря на съвременните изисквания от областта, на Aquis communautaire и на Националната стратегия за закрила на детето.

2. Наред с изложеното до тук обаче не следва да се пренебрегват усилията на автори от различни сфери на науката и практиката да търсят съвременните форми за защита на правата на детето. Обсъждат се както усъвършенстването на правната уредба, посветена на правата на детето и увеличаването на планираните бюджетни и извънбюджетни средства за тази защита, така и създаването на детски съдилища със съответната правна регламентация.

През август 2011 г. на сайта на Министерството на правосъдието бе публикувана Концепция за държавна политика в областта на правосъдието за детето.
Видно е, че анализът на случаите на насилие от деца и над деца, както и правните възможности, осигурени от международните договори, относно правата на децата, изискват преразглеждане на мерките за превенция и противодействие на поведенческите отклонения при децата. Тук отново се изправяме пред отсъствието на последвателна концепция, която да обобщи резултатите от проведените с европейски средства проекти относно правосъдието за деца. Налага се впечатлението, че се работи „на парче“, в рамките на конкретния проект, и липсва политическа воля за изготвяне на нов закон за детето, който да отрази дефицитите на съществуващата уредба с акцент върху детското правосъдие. Така например действащото законодателство не предлага решение на конфликта между репресивната и закрилната функция на държавата, когато едно и също дете е едновременно жертва и извършител на общественоопасно деяние, не са изведени поуките от раздвоеното държавно управление относно детето /ДАЗД и Агенцията за социално подпомагане/, не са заложени механизмите за осигуряване на най-висок образователен и здравен стандарт за българското дете, съгласно разпоредбите на Конвенцията на ООН за правата на детето. Правната уредба не разграничава в кой момент се намесва системата за закрила на детето и в кой – системата за борба срещу противообществените прояви на малолетни и непълнолетни, особено при деца, жертви на насилие, които извършват неправомерни деяния. Статистиката сочи, че осемдесет на сто от извършителите на тежки престъпления, независимо от възрастта си, са били жертви на насилие, а при децата този процент е по-висок.

Първият Закон за детските съдилища в България е бил приет през 1943 г., но се прилага едва две години, до създаването през 1945 г. на Централната комисия за борба срещу противообществените прояви на малолетни и непълнолетни (ЦКБППМН) към  Главната прокуратура. Управлението на детското правосъдие чрез комисия към Главната прокуратура е скандинавски модел, възприет в Съветския съюз по примера на Финландия през 1936 г. и от там разпространен и в другите социалистически държави. Не може да се твърди, че има български опит  в детското правосъдие.

Още след приемането на Конституцията на Република България  от 1991 г. започна дейност по проучване на моделите на детско правосъдие по света и първа крачка по реализирането на идеята стана въвеждането на пробацията у нас. На пробационните мерки по отошение на децата се гледаше като на добра възможност да се индивидуализира наказанието с оглед на особеностите на случая. Прилагането на пробационната мярка обаче се оказа по-трудно за администрацията отколкото престоя в затвора, но по отношение на децата пробацията все пак е перспектива към добра промяна. С децата следва да работи пробационен служител или социален работник от Отдела за закрила на детето, които изработват план за наказание и неговото реализиране от съответен пробационен служител, социален работник от Отдела за закрила на детето, инспектор от Детската педагогическа стая, а също и педагогически съветник. Прилагането на пробация включва Програма за социални умения за родителстване и семейна групова конференция. Тази програма се реализира в комплексите за социални услуги за деца и семейства в риск по заявка от пробационна служба от Отдела за закрила на детето или  доброволно.

3. В доктрината се налага разбирането, че единствено закрилата на детето чрез правосъдие може да реализира най-добрия му интерес. Приема се, че детският съд ще гарантира спокойствието на всеки подрастващ, детето ще може да търси съдебна отговорност от родителите си, а към негодните родители съдът ще взема адекватни мерки.

В отделните национални държави детското правосъдие е предмет на наказателните и наказателнопроцесуалните закони, на специални закони за детско правосъдие или на смесен подход, при който специалните закони предвиждат субсидиарно приложение на разпоредби от наказателните закони. Подобно разнообразие  се отчита и относно самите правораздавателни институции – те биват или общи, или специализирани съдилища, но в общите съдилища се обособяват колегии, в които съдиите имат специална квалификация да се занимат с детски спорове. По правило целият наказателен процес, включително постановяването на мерки за неотклонение и обжалването на съдебни актове, протича пред детските съдилища, но по жалбите се произнасят квалифицирани състави. Изключение се допуска само за тежките престъпления, които са подсъдни на съответния Върховен или окръжен съд. Правораздаването в детските съдилища се осъществява от съдии, чиито правомощия по налагане на наказанията и определяне на техния размер са значително по-ограничени в сравнение със съдиите от обикновените съдилища. Във Великобритания престъпленията, извършени от непълнолетни, са подсъдни на Наказателното отделение на Викторианските детски съдилища[3], които са учредени със Закона за децата и младежите от 1989 г. Правомощията им се осъществяват по принцип от съдия, а в изрично предвидените от закона случаи – от съдебен разпоредител, но делата се гледат винаги в съдебните сгради.

Правораздавателната компетентност е обща, т.е., Викторианските детски съдилища разглеждат всички дела, които не са предоставени изрично със закон в компетентността на друг орган или на по-горен съд. Спецификата е в особените  правила за засилена процесуална закрила на правата на непълнолетния подсъдим и намалена наказателна репресия по време на процеса. Съдът служебно гарантира, че процесът е разбираем за детето и че в съответствие с принципа на пропорционалността последиците върху неговото психическо, емоционално и нравствено развитие са максимално ограничени. Законът за наказателното правосъдие от 1991 г. задължава Викторианския детски съд да призовава родителите, респективно настойниците или попечителите на детето за участие във всички стадии на съдебното производство. Ограничена е публичността, като е забранено предоставянето на медиите на информация от личен характер. Забраната на досъдебна фаза произтича направо от закона. След започване на съдебната фаза отпада забраната за предоставяне на информация, но съдът може да наложи такава забрана с изричен акт. Забраната действа до навършване на пълнолетие от лицето, когато се обезсилва по право.

В преобладаващия брой европейски държави, като Италия, Испания, Австрия, Германия, Люксембург, Швейцария и Франция, са създадени специализирани детски съдилища. Съгласно законодателството на Канада специализираният съд има изключителна  юрисдикция  по отношение на всяко престъпление, извършено  от лице, навършило 12 години, но не по-възрастно от 18 години. Според законодателството на Франция делата на непълнолетни са подсъдни само на специално създадените за тях съдебни органи. При по-леките случаи на престъпления съдията за деца участва в предварителното производство и извършва всички необходими действия за доказването на истината. Франция е една от страните, в които съществува институцията на съдия-следовател, който, заедно с прокурора, участва в разследването. В Мексико Съветът за малолетни и непълнолетни разглежда дела на подведени под наказателна отговорност лица, които към момента на извършване на престъплението са на възраст между 11 и 18 години, а за деца под 11-годишна възраст специални правомощия имат държавни или частни структури, които си сътрудничат със Съвета за малолетни и непълнолетни.

Компетентният съд по детските въпроси в Аржентина разглежда наказателни дела като единствена съдебна инстанция в случаите, когато лицето не е навършило 18 години към момента на извършване на престъплението и когато предвиденото за деянието наказание е над 3 години лишаване от свобода.

Правораздаването по отношение на непълнолетните в Германия се осъществява от специален съдебен състав на общите съдилища. Съдебното производство се ръководи от съдия по делата за младежи, със съдебни заседатели в наказателна камара за младежи. Обвинението се повдига и поддържа от  прокурор, който си сътрудничи  при подготовката на делата със Службата за младежка помощ към съда. Съдебното заседание и прочитането на присъдата се осъществява при закрити врата, с изключение на случаите  когато обвиняеми са едновременно непълнолетни, ненавършили 21 г., и пълнолетни лица.

В Австрия делата също се разглеждат от специални съдии, прокурори, социални работници и помощници към общите съдилища. Съставът на Съда за младежи в Белгия се определя от председателя на съответния районен съд между съдиите-следователи в неговия съдебен район.

 Според законодателството на Финландия във всеки момент от производството детето задължително се представлява от адвокат. Не съществуват специализирани съдилища за непълнолетни в Русия, Естония, Швеция, Финландия и Норвегия, но в компетентните общи съдилища производството срещу малолетни и неполнолетни е бързо и под особен надзор от административния ръководител. В Исландия е създадена система от извънсъдебни органи  за противодействие на детската престъпност.

4.  Богатата европейска и международна практика по мерките за защита на правата на детето не оставя съмнение за необходимостта от спешна реакция на българския законодател по приемането на нов закон за правата на детето.

Наред с това се работи по прилагане на резултатите от действащия проект по детско правосъдие към Министерството на правосъдието и кандидатствалите за участие раойнни и окръжни съдилища от Пловди и Русе и районния съд в Козлодуй. У нас се приема за съответно на равнището на правно съзнание и финансовите условия за прилагане на детското правосъдие, делата да се гледат от специални състави в общия съд, а съответната правна уредба да се създаде с изменения и допълнения на Закона за съдебнана власт, Наказателния и Наказателнопроцесуалния кодекс, и Закона за закрила на детето.

Summary

The legal status of the child in Bulgaria is a comparatively new subject of legal regulation.  Bulgarian legislation before 1990 was governed by different principles of legal choice and the Law on the Protection of the Child was one of the first examples of the changes that the legislation model was going through. The Bulgarian legislation for the time of the adoption of the Law on the Protection of the Child was an unfriendly media for the implementation of a new act on children’s rights, due to the fact that the acting legal system contained a number of provisions on the status of the child, spread in different spheres of state governance, which could not be neglected, but could hardly be incorporated in the new law. The special law on the child’s rights lacked a complete concept on the legal status of the Bulgarian child and the Bulgarian family, regardless of the clear signs of demographic decline that the nation and the state were already undergoing. The draft law had neither intention to codify the existing regulations on the child’s rights, nor the intention to accept the good European and world practice on the matter. As a result the Law on the Protection of the Child has undergone a number of amendments to finely become an act of controversies and unreliable legal decisions, unable to serve its purpose. The perspective should be found in a new law, incorporating the good practice on protection of child’s rights by special courts.

[1] От латински – няма нищо по-скъпо за човешкия род от децата!

[2] Повече по въпроса в: Козарева, Мария. Конвенция на ООН за правата на детето и българското законодателст­во. – В: Национален анализ на българските деца и семейства. Национална комисия за УНИЦЕФ, С., 1992, с. 87-98.

[3] The Children’s Courts of Victoria