ПРАВОТО НА ГРАД

Проф. Цветан Сивков

Вече няколко десетилетия се занимавам с различни проблеми на местното управление. И досега не намерих смелост да представя една тема, която е практически непозната на нашето публично право. Със сегашната статия ще се опи­там поне да поставя темата за управлението на големите градове, също и т.нар. „право на град” на вниманието на професионалната общност. Поради това се спрях и на това заглавие. Макар и много общо, то има за цел да провокира интереса на читателите. Естествено е в рамките на една ста­тия да се представят фрагментарно един или два въпроса, без да се търси и засяга същината и ос­новата на един процес или явление.

Надявам се така да бъде сложено началото на разглеждането на тази проблематика. Това е важно, защото България е част от тенденцията, характерна за редица държави, при това в Европа също, при която населението се съсредоточава в един или няколко големи градове. Различната е мотивацията за това социално явление, при което големи групи от хора се приобщават към живота в големия град, но последиците и необходимите мерки са наш ежедневен спътник през последните десетилетия.

От това следва една дълга поредица от въпроси – за правата на гражданите, които живеят в тези градове, за гарантиране на техните соци­ални възможности и за осигуряване на нормален съвместен живот. Преди да стигнем до практи­ческите решения, в които голяма роля играят урбанистиката, благоустройството, строителство­то, степента на самоуправление, законодателст­вото, е добре да поставим въпроса за това как съществуват големите градове, какво очакваме от тях като изключително важни обществени сис­теми, пред които стои изключително важната задача – да осигурят нормално съществуване на милиони хора. Тук по пряк начин се появява връзката между местното самоуправление и пра­вата на гражданите. Нещо повече, в теорията се приема, че в това се съдържат процесите на „ус­тановяването на съвременната конституционна цивилизация”.[1] Освен това разглежда връзката между обществото и големите градове като „из­точник на конституционната система на Запада”.[2]

В настоящата статия ще представим връз­ката и отграниченията между общото понятие за местно самоуправление и управлението на голе­мите градове, особеностите на големите градове като обект на съзнателно управление, правото на град – понятие и същност и процесите, които се развиват в тази насока.

Местното самоуправление като проявление на децентрализацията има за цел да обясни и да гарантира самостоятелност, която е гарантирана от държавата и законодателството. То е един от видовете децентрализация и е насочено към га­рантиране на самостоятелност по териториален признак.[3] При самоуправлението центърът е по­ставен върху самостоятелността, върху възмож­ността политически активното население само да решава въпроси от местно значение, само да раз­пределя ресурсите, да търси изява в рамките на териториалната общност. Разбира се, това става в рамките на националната държава, предвидени са различни способи и средства за контрол. Само­управлението разглежда възможността и сред­ствата, а също и гаранциите на известна само­стоятелност, за решаване на въпроси от местно значение. В теорията и в законодателството са установени определени условия. Те са залегнали в Европейската харта за местно самоуправление, в нашия Закон за местното самоуправление и местната администрация. Тези условия могат да се групират и в своята цялост и система те обра­зуват и в същото време гарантират местното самоуправление и неговата относителна само­стоятелност спрямо централната държавна власт в унитарната държава.[4] Естествено е, че при местното самоуправление има социален елемент, но той остава резултат и функция от местното самоуправление, а не негова същност. Тук на преден план излиза политическият и юриди­ческият елемент на самостоятелността, на въз­можността да се решават самостоятелно, при собствена отговорност, под контрола на държава­та въпроси от местно значение.

Управлението на градовете е нещо близко, свързано с местното самоуправление, но тук сме изправени пред редица особености. Водеща е, разбира се, идеята за местно самоуправление. Тя е водеща, защото без нея не може да се говори за самостоятелни управленски дейности на ниво под държавата и нейната централна админист­рация и в интерес на населението.

Тук, когато говорим за управлението на го­лемите градове, имаме предвид нещо повече и нещо по-конкретно – възможността за самоорга- низация на населението, която има преди всичко социална насоченост и е израз на местната тери­ториална демокрация. Всичко това става в т.нар. големи градски агломерации, където се осъщест­вяват повечето граждански, политически и со­циални права на гражданите. На първо място го­лемите градове са естественият център на об­ществения, политическия и социално-културния живот на държавата. В същото време животът в тях има своите недостатъци, които трудно се прео­доляват – затруднена комуникация, прекъснати връзки, големи разстояния и др. Някъде тук идва противоречието между необходимостта от раз­витие на социалните отношения и постепенната комерсиализация на обществените отношения.[5] Затова при управлението на градовете се поста­вя въпросът за търсенето на регулативни механиз­ми, в това число и юридически, за задоволяване и гарантиране на правата и свободите на човека, особено в социалната област, а също и ограни­чаване във възможната степен на конфликти – достъп до публични услуги, вътреградски диспро­порции, урбанистични и социални стълкновения, част от които могат да достигнат характера на дискриминация или сагрегация.

За пръв път идеята за „право на град” се формулира от френския учен Лефевр през 60-те год. на миналия век.[6] Той го разглежда като център на обществения и политическия живот, богатст­вото, знанието и изкуството.[7] Правото на град има няколко особености – като място за социално взаимодействие и обмен, като социална система, в която се пораждат и съществуват различия. На гражданите трябва да се осигури ефективно учас­тие в живота и управлението на града и възмож­ност да се използват благата, които предоставя обществото с посредничеството на градската среда.[8]

Постепенно се оформят няколко принципа, които установяват „достигането на универсален стандарт, който определя изискванията към прав­ното положение на гражданина”[9]. Тези принципи намират своята юридическа уредба в Между­народната харта за правото на град.[10] Тук под право на град се разбира съществуване на равни възможности за достъп до ползването на градо­вете в рамките на принципите на устойчивото раз­витие, равенство, социална справедливост. Пред­видено е съществуването на права на общности, в това число и такива, които са уязвими. Те трябва да могат да осъществяват своите права в съот­ветствие с техните особености – обичаи, тради­ции, при възможност за самоопределение. Право­то на град се имплантира в правата, признати на международно ниво – правото на труд в справед­ливи и безопасни условия, социално осигуряване, здравеопазване и др. В рамките на града тези права получават своето практическо приложение, обезпечаване и гарантиране. Основната задача, която стои пред градовете и тяхното управление, е осигуряването на социалните функции на държа­вата и на местното самоуправление, като се из­ползват градските ресурси. Тези ресурси се из­ползват за задоволяване на различни социални ин­тереси – културни, здравни, образователни и еко­логични. Всичко това трябва да става при развито и гарантирано местно самоуправление.

Проблематиката за управлението на градо­вете и за правото на град е намерила своето мяс­то в европейската правна среда. Това става чрез Европейската харта за защита на правата на човека в града.[11] Според нея градът е колективно пространство, за всички, които живеят в него. Тя предвижда правото на такива условия на живот, които гарантират възможност за политическо, социално и екологично развитие на всички. Заедно с това се отчита необходимостта от солидарност. Местните органи за управление са длъжни да на­правят необходимото за опазване на човешкото достойнство и за качеството на живот на гражда­ните.

Въз основа на споменатите актове в лите­ратурата вече е направено обобщение за същност­та на правото на град. То представлява „организа­ция на градския живот и едновременно с това ком­плексно субективно право, съставляващо съвкуп­ност от възможности: а) автономия (неприкосно­веност); б) безопасност; в) участие в самоуправ­лението; г) социална защита”[12].

Основна е ролята на реалното самоуправ­ление, което трудно се реализира в големите градове. Необходимо е изграждане на ефективни механизми за неговото осъществяване. Това не е достатъчно. Необходимо е тези установени с правото механизми да стигнат до населението и то да се почувства субект, а не обект на управлен­ската дейност. Това не може да стане веднага и изведнъж. Необходима е ежедневна работа, която да обхваща всички реални проблеми. В този смисъл самоуправлението е възможност, която трябва постепенно да се превърне в основа на защитата на правата и интересите на гражданите и техните организации. В това се състои филосо­фията и функциите на местното самоуправление като основа на демокрацията и разделението на властите.[13]

В крайна сметка правото на град може да се определи като система от възможности, които обществото е длъжно да даде и да гарантира на отделната личност. Това може да стане само в рамките на големия град, където са концентри­рани всички или повечето възможности, които дава държавата на определен етап от своето раз­витие. Разгледано от другата страна правото на град е право на личността да получи гарантирани права, осъзнати интереси и възможности. Те са в различни плоскости – политическа, икономическа, социална. В този смисъл правото на град се пре­връща или поне трябва да бъде право на опти­мален живот с всички негови характеристики. Такава възможност има само в големия град, като част от обществото, като обществена струк­тура, в която се концентрират всички блага и достижения на обществото, които могат да слу­жат на личността. Така според мен правото на град означава всъщност право на развитие и на     гарантирани социални възможности. В този сми­съл то е условно и се състои от възможности. Извън това от друга гледна точка, която също заслужава внимание, правото на град може да се разглежда като система от правила за норматив­ното регулиране на функционирането на големите населени места, които имат своите особености

В тези условия може да се гарантира сво­бодата на личността и нейните възможности за развитие. След като става дума за такъв сложен организъм като големия град и негово основно предназначение – да създаде условия за позитив­но развитие на гражданите, то е необходимо тук за поставим въпроса за постепенното и в същото време планирано развитие на тази общност от хора с различни интереси[1].

В същност става дума за теоретично обоб­щение на необходимостта от такова управление на градовете, при това основно на големите град­ски агломерации, което да е насочено към реали­зация и гарантиране на правата на гражданите в цялата им пълнота – политически, граждански и социални. Градското пространство трябва да се подчини на ефективното достигане на определени стандарти, които определят степента на демо­кратичност и цивилизованост на всяко едно об­щество

[1] Пак там, с. 76 и сл.

[1] Джагарян, Армен. Право на город: постановка проблеми. – В: Конституционное и муниципальное право, 2012, № 2.

[2] Берман, Г. Западная традиция права: зпоха формирования: пер. с англ, 2-е изд., М.: Изд.МГУ, 1998 г., по Джагарян, Армен. Цит. съч.

[3] Schafer, P. Zentralisation und Dezentralisation, Berlin, Duncker & Humblot, 1981, S.26ff.

[4] Сивков, Цв. Децентрализацията на държавното управление в България – основни правни ха­рактеристики. Сб. Двадесет години от приемането на Конституцията на Република България, съставител Златимир Орсов. С.: Софи-Р, 2011, а също и Burgi Martin, Kommunalrecht, Munchen, 2006, S.11ff.

[5] Джагарян. Цит. съч.

[6] Lefebvre, G. Le droit a la ville, Anthopos. Paris, 1968.

[7] Джагарян. Цит. съч.

[8] Вж. по-подробно Stober, Rolf. Kommunalrecht in der Bundesrepublik Deutschand, Verlag W.Kohlhammer GmbH, Stuttgart, 1992, S.76 ff.

[9] Джагарян. Цит. съч.

[10] World Charter for the Right to the City (Social Forum of the Americas, Quito, July 2004…)

[11] European charter for the Safeguarding of Human Rights in the City (St Denis, 18.05.2000)

[12] Джагарян. Цит. съч.

[13] Widera Bernd. Zur verfassungsrechtlicher Gewahrleistung gemeinglicher Planungshohaut,Berlin,Duncker & Humbolt GmbH, 1985, S.21f.

[14] Пак там, с. 76 и сл.