Професор д-р Дарина Зиновиева

Тъй като в законодателството ни правна фигура на административния договор е скоро въведена правна фигура,  от значение е да се посочат  полезни практически елементи, възприети в законодателството на  различните държави, както и тълкуването им.

Съществуват  редица актове от правото на ЕС като напр.  Регламент 1303/2013г; Регламент Евроатом 2988/95, Регламент 1083/ 2006, в които ясно и категорично се подчертава съществуването на договорно правоотношение между две страни, в което , обаче превалира публичноправният метод на регулиране. Макар на пръвг поглед да  са несъвместими тези два елемента /договор и публично право/,  реализирането на фактическият състав е подчинено на защитата или удовлетворяването на значим обществен интерес. Във всеки от тези примерно посочени актове на ЕС ясно е уредено правоотношението и е наречено публичноправен договор.

В държавите-членки на  ЕС с най-подробна уредба се отличават  Германия и Франция. Френски автори, които са изследвали приложението на административния договор (напр. Лоран Рише), разпознават  няколко вида административни договори. Тези класификации имат значение предимно за българския законодателя, когато цели да уреди занапред в специален закон конкретен вид правоотношение.

Ако направим сравнение с българското законодателство, виждаме, че специалните закони, в които изрично е предвидено сключването на административен договор до момента, също могат да се съотнесат към някой от видовете, посочени във френската доктрина. Така, в специалният Закон за здравното осигуряване вида и предмета на административния договор е от типа на така нар. договори с цел постигане нуждите на публичните услуги. Френският автор Рише посочва като пример  договорите, които имат за предмет осигуряване на средствата нужни за изпълнение на определна дейност в обществен интерес, като например предоставяне на финансови средства от държавата, от обществен фонд или фонд на общността[1].

Друг вид договори в класификацията на Рише са „договори – цели”, като например договор за осигуряване на финансова  помощ на частно лице при извършване на дейност от това лице с определена обществена цел. Пример от българското  законодателство е предоставянето на  парична помощ за научни разработки и научни изследвания[2].Този вид административен договор е предвиден в българския  Закон за финансиране на научните изследвания.

Накратко, в Германия е налице стабилно законодателство и последователна и непротиворечива съдебна практика в административното правораздаване.[3] В чл. 9, ал. 2 на Закона за административното производство на Федерална Република Германия е уредено изрично понятието за административно производство. То включва действията на  административния орган, да извърши проверка на редовността на условията за сключването на публичноправен договор. В член 56 от закона е регламентиран така нар. договор с насрещно задължение (за размяна на престации). В нормата се конкретизира, че този вид публичноправен договор има за предмет „ насрещно задължение, което е с определена цел и служи за изпълнение на така нар. публични задачи.

В чл.57 на закона се предвижда писмена форма на публичноправния договор., освен ако изрично закон не казва друго.  Разпоредбите на  чл.58 от закона  уреждат хипотезите на съгласуване с трети лица и с административни органи. В чл.59 се регламентира нищожността на публичноправния договор в две отделни алинеи. Първата касае нищожност и изброява условията при прилагане на гражданския закон. Втората алинея изрично урежда хипотези, които са аналогични на тези за незаконосъобразност на административния акт.  /некомпетентност на органа, нарушения в производството, нарушение във формата, нарушение на материалния закон и несъотствествие с целта на закона/.

Трябва да посочим нормата на чл.60 от Закона за административно роизводство на Германия, в която се урежда възможност административният орган да прекрати административния договор, ако с това би предотвратил засягане на значим обществен интерес или значими вреди за държавата, респ. обществото.  Важен елемент е нормата за субсидиарно прилагане на гражданскопроцесуалния кодекс. В нашата доктрина проф. Голева казва, че е налице „договор за размяна на престации”, при който според чл. 56 следва да се извършат насрещни престации от съконтрахента, които да подпомагат административния орган да изпълнява неговите публично- правни функции.[4] Такъв пример може да се даде с общинската концесия за изхвърляне на  смет. Според проф. П. Голева законът в Германия урежда частична нищожност на административния договор, така както е уредена в чл. 26, ал. 4 на българския ЗЗД.^[5] Реално, в нашето законодателство едва през 2018г законодателят въведе тези условия за  нищожност с изменението на АПК.

Simon Whittaker коментира причината за появата на фигурата на публичните договори в  английското и френското законодателство.  Това е приватизацията, при която законодателят е целал да стимулира договорните взаимоотношения, чрез които се  осигурява извършването на услуги от частни лица. Това създава нуждата да е уредят законово тези отношения в публичноправни договорни взаимоотношения. Според автора, тe се различават от „чистия“ модел на класическото частно право, и от класическото търговско право, защото имат смесен правен характер.   ^[6]

От другите държави, които са  членки на ЕС, законодателството на Естония е  доста подобно на българското.  Естонският  Закон за административното производство  в чл.95  предвижда също сключването на административен договор, като условията за неговата действителност са почти аналогични. 

В държавите извън ЕС, института на административния договор е уреден в  Русия,  както и в Щата Калифорния.

Русия няма общ закон, а е налице  разпокъсано законодателство, с отделни закони, в които се уреждат отделни части от администртивния договор.[7] Калифорния има добре обособен и систематизиран Кодекс за публичните услуги.[8]

Считаме, че в България реципирането на немския ЗАП  у нас беше   добър подход. Аргументите ни са, че при наличието на първия приет във времето закон (ЗУСЕСИФ), преди общите разпоредби на 19а-19ж в АПК,  целесъобразно беше законодателят да продължи законотворчеството в същата насока при наложения принципен немски модел. Друг аргумент за този подход е, че една генерална промяна на този модел би предизвикала  проблеми в практиката на административните органи и съда при вече сключени административни договори по специалния закон (ЗУСЕСИФ), при висящи производства по сключването или изменението и при висящи спорове с друг предмет, свързан с административен договор. Допълнителен аргумент е, че при действието на ЗУСЕСИФ  беше  започнало усвояването на финансови средства от европейските структурни фондове, поради което беше  целесъобразно да се избегнат възможни спорове в съда на ЕС и евентуални санкции за държавата, поради противоречиво тълкуване и прилагане на два различни правни модела, наложени в законодателството ни по отношение на публичния договор. 

Като обобщение следва да посочим какви полезни практически елементи може да възприемем от различните държави е от значение за законодателя или за съдебната практика.

Във френското административно право  е изяснен добре въпросът за обществения интерес като критерий за сключване на административния договор. Този критерий се счита за един от разграничителите, когато трябва да се определи правния статут на  договор- дали има частноправен или административен характер.  

Франция дава възможност и двете страни по сключен административен договор да бъдат субекти на публичното право.Обръщаме внимание на тази особеност, тъй като принципът е в правоотношението едната страна да е административен договор, а другата- частноправен субект/физическо или юридическо лице/.[9]

В немското законодателство от полза е „приравняването” на незаконосъобразността на сключен административен договор с посочените хипотези от ЗЗД.

Кодексът  на Калифорния показва, в каква детайлност е възможна правната уредба на административния договор. Така напр. кодексът урежда по материя сключването на договори за  местни общински услуги от битов характер, които се задоволяват от частни лица, като в зависимост от предмета, условията са регламентирани в детайли –  както материалноправните условия, така и производството.

В отделна статия ще разгледаме юриспруденцията в другите държави с развито законодателство и практика, както и юриспруденцията на Съда на ЕС.

Бучкова Памела, „Административният договор”, 2012г., стр. 55

[2]  Бучкова П, цит.съч. стр. 55. Авторката подробно описва вида на договора и тезата на френския автор.

[3] Вж Голева П. Административният договор в Германия.Правна мисъл, бр.1 от 2005г.

[4]  Голева П. Договорът в административното право, сп. „Административно правосъдие“, бр. 2/2005

^[5] Пак там.     

^[6] The EC Directive on unfair terms in consumer contracts – consists of the policing of unfair terms by public or private bodies taking preventative measures, whether judicial or extra-judicial. , в Зиновиева Д., пак там.

[7] Бучкова, стр.182-183

[8] California codes public utilities code /section 16461-16489

[9] Lagrange, P “La cvalification des contrac entre persones publics”, “Droid des contrats administratifs”,в Бучкова П. Цит.съч. стр. 151.