проф. д-р ю.н. МАРИЯ СЛАВОВА, преподавател по адмиистративно право

Abstract: The sanctions of the administrative punishment are analysed in respect of the considered ineffectiveness of the phenomenon. The creation of new legislation on the administrative punishment has to grow on a clear concept about the nature of  the acts, by which the punishment is realized,  the nature of the bodies, having competence to punish and the nature of the bodies before which the punishment is reviewed.

 In the context of contemporary Bulgarian legislation, the administrative sanctions lose their sense and are doomed to parish, unless measures are taken to reconsider their purpose and perspective.

Ключови думи: административно наказване, административно нарушение, административни юрисдикции, специални съдилища

Keywords: administrative punishment, administrative violation, administrative jurisdictions, special courts

 1. Материалноправни аспекти

Административнонаказателната отговорност е една от четирите основни видове юридическа отговорност, която предвижда  админи-стративно наказание за извършване на административно нарушение. Административното наказание е предвидената от закона санкция, налагана по административен ред в извънслужебни отношения с цел да предупреди, да превъзпита и да накаже нарушителя и да въздейства на останалите членове на обществото. Административнонаказателната отговорност е лична, реализира се и по отношение на непълнолетни, а в определени хипотези, като опазване на околната среда например, засяга и юридически лица.

Санкциите в административното наказване[1] по вид и размер са подвидове или варианти на основните санкции в наказателното и гражданското право. Санкциите в административното наказване  носят своите специфики, като рефлекс от предмета на правна регламентация – установения ред на държавно управление. Макар да са вторични и  с оглед на формата на вината, защото се санкционират и непредпазливите деяния, санкциите в административното наказване са насочени към най-широкия кръг лица и са най-слаби по интензивност на правното въздействие. Санкциите в административното наказване  не са специа-лизирани по състави и освен общата им уредба в Закона за административните нарушения и наказания/ЗАНН/, са уредени във всички специални закони, което предполага над триста специални уредби, съответно на спецификата на управлението в областта. Макар в теорията да се среща разбирането, че могат да бъдат обособени състави на административни нарушения, това разбиране противоречи на предназначението на административното наказване да обхване всички форми на нарушение на установения ред на държавно управление, което надхвърля всяка възможна определеност на потенциалното деяние в правен състав. Всеки опит да се определят състави в общия закон ще доведе до ненаказуемост на всяко деяние извън фиксираните състави. Друг е въпросът за обособяването на състави в специалните закони, при които спецификата на предмета на правна регламентация в съответната сфера на управление, естествено обособява състав на нарушението.

 2. Процесуалноправни аспекти

2.1. Процесуалноправната уредбата на административното наказване е най-старата правна уредба в действащото българско право[2]. По естеството си обаче тази уредба е кодификационна и е променяна сравнително рядко за близо петдесетте години на съществуването си.

Трудността при прилагането на процесуалноправната уредба на административното наказване се концентрира в няколко концептуално неясни въпроси относно систематичното й място в общата правна уредба на административното наказване, както и въпроси относно вида акт, с които се налагат санкциите  и вида орган, пред който подлежат на обжалване налаганите санкции.

Наред с въпроса от съд или от административен орган да се налага административното наказание, тези неясноти подриват целия замисъл на административното наказване. Тук следва да се предпостави Решение № 6 от 11.11.2008 г. по к.д. № 5/2008 г. на Конституционния съд и да се приеме, че изборът между съд и административен орган е въпрос на законодателна целесъобразност, т.е. обикновеният законодател може да предвиди по своя преценка едно нарушение да бъде наказвано било по съдебен, било по административен ред, стига при административния ред задължително да е предвидено обжалване пред съд, както по отношение правилното приложение на закона, така и по отношение на правото. Изглежда това е единственото изискване, което българският Конституционен съд поставя пред законодателя в избора му съд или административен орган да налага наказанието като първа инстанция.

В сравнителноправен аспект обаче е известно решението от 10.06.2009 г. на френския Конституционен съвет[3], с което е обявявен за противоконституционен Законът „Хадопи“, който дава правото на Hadopi (Haute Authorite pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet – Висш орган за разпространение на произведения и защита на правата в Интернет) – независим административен орган – да налага административни санкции, включително и забрана за достъп до Интернет, на лица, които нарушават авторски права в Интернет. Съображенията на съда са, че само съд, но не и административен орган, може да налага санкция, която посяга на конституционното право на свобода на изразяване и общуване и, че преди да се наложи административно наказание, следва да са налице определени „гаранции“ за основните права на гражданите, особено за презумпцията за невинновност[4].

Подобен критерий може да се приеме за приложим  и у нас, т.е. когато наказанието посяга пряко върху свободата на словото или друго конституционно право, то наказанието следва да се наложи от съд като първа инстанция.

2.2. В нашето право господства разбирането, че актовете, с които се налагат административни наказания, и дейността на органите на администрацията, които ги налагат, имат правораздавателен характер[5].

Това доктринално схващане се обосновава с противоправния характер на нарушението и със санкционния характер на административно-наказателната дейност и е отразено съответно в производствата по установяване на административни нарушения и налагане  на административни наказания, уредени в ЗАНН. На практика обаче тези производства са бледо подобие на правораздаване и не съдържат гаранция за независимост и компетентност на административнонаказващите органи. Напротив, йерархическата зависимост между служителите, които установяват нарушението и органите, които налагат наказанието и различното положение[6] на страните в производството са след основните недостатъци на административното наказване, във вида в който съществува в момента. Подобен извод поставя автоматично въпроса за необходимостта от създаването на независими от органите на активната администрация, административнонаказващи органи в областта на държавно управление, в която е извършено нарушението[7]. В същата посока са и разсъжденията относно самостойното положение на независимите администратини агенции[8] и административните юрисдикции.

Така в областта на защитата на конкуренцията е предвидено, че Комисията за защита на конкуренцията[9] установява както извършването на нарушението, така – размера на санкцията за правонарушителя. Наред с наказанието е допустимо и прилагането на принудителни административни мерки за отстраняване на антиконкурентно поведение или последиците от такова поведение,  а също и разпореждане за неприложение на съответния регламент на Европейския съюз за групово освобождаване от забраната по чл. 101, ал. 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз и за определяне на срок за привеждането му в съответствие с чл. 101, ал. 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз или за прекратяване.

Систематичната поредност на разсъжденията тръгва от естеството на издаваните актове, което определя правното качество на органа, който ги издава. Ако органът издава санкционни/правораздавателни актове, то той е административнонаказателна юрисдикция, а ако издава индивидуални административни актове, то той е административен орган. Така следва да се приеме, че КЗК е административнонаказателна юрисдикция, защото издаваните актове имат правораздавателен характер[10]. Мислимо е да се разсъждава и по въпроса КЗК и другите независими административни органи с правораздавателна компетентност, създадени със специални закони, не са ли всъщност особени съдилища? Членовете на КЗК, на Комисията за защита от дискриминация и Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество се назначават с определен мандат, в чийто срок са несменяеми, не са част от  изпълнителната власт и осъществяват дейността си при прилагане на принципите на правораздаването. Актовете на тези органи надхвърлят обичайните санкции в административното наказване и се оспорват пред съд, което ги превръща в особени правораздавателни тела, по близки до съдилищата, отколкото до специализираната адмиинстративнонаказваща администрация. 

Действително, за нашата правна система, като част от континенталната европейска фамилия, е характерно, че установяването за виновността и налагането на наказанието за извършеното правонарушение се извършва с един акт на един и същи орган, но това е правило, от което законодателят може да въвежда изключения[11], за което съществува и практика. Препоръчително е създаването на нова обща кратка уредба в кодифициращия нормативен акт на административното наказване, към която специалните закони да препращат, а те самите да уреждат единствено подробности или специални правила.

Недопустимо е единствено в съответните специални закони според конюнктурата на деня да се създава уредба по важни въпроси на административното наказване, осъществявано от независими админи-стративни органи. Трябва да се предвидят колкото се може по-малко отклонения от общите правила, като например, че административното наказание се налага с акт не на целия колективен орган, а на председателя му, или че актът, който налага санкцията, не е наказателно постановление, а решение и подлежи на обжалване по реда на АПК, а не на ЗАНН, и пр.

Доктрината, въпреки създадената в последните години практика, не дава отговор и на въпроса дали административното наказване попада в инстанционната и надзорната компетентност на ВАС. Така например съдебният контрол над решенията на френския орган за защита на конкуренцията от 1987 г. е поверен на Парижкия апелативен съд[12].

2.3. Необжалваемостта на административните наказания като че ли вече  не би следвало да занимава съдилищата и административните органи, дори и при „маловажните случаи“ на административни нарушения. С решение № 1 от 01.03.2012 г. по к.д. № 10 от 2011 г.[13]. Конституционният съд обяви за противоконституционна нормата на чл. 189, ал. 13 от Закона за движение по пътищата, която предвижда случаи на необжалваеми наказателни постановления по този специален закон. Обстоятелството обаче, че всички административни наказания, независимо от размера им, подлежат на обжалване, предполага законодателна намеса за ограничаването на затрупването на съдилищата с дела.

  3. Заключение

Състоянието на административното наказване у нас поставя под съмнение ефективността на правното въздействие, което се очаква то да оказва. Въпросите за неговото бъдеще нямат еднозначни отговори, а не  съществува и ясна концепция за перспективите му, което безспорно го превръща в тема на предстоящи дискусии и решения.  

[1] За административни нарушения, по смисъла на чл. 9 от Закона за административните нарушения и наказания, се налагат следните видове административни наказания:  обществено порицание, което се изразява в публично порицание на нарушителя пред трудовия колектив или организацията, в която членува; глоба и временно лишаване от правото  да упражнява определена професия или дейност, без да засяга правоспособността на нарушителя. Някои автори приемат, че принудителната административна мярка „отнемане в полза на държавата” на средството или предмета на нарушението  е също административно наказание. Това разбиране противоречи на основният правен принцип за законоустановеност на противоправното деяние и наказанието за него.

2] Обн. ДВ. бр.92 от 28 ноември 1969г., изм. ДВ. бр.54 от 11 юли 1978г., изм. ДВ. бр.28 от 9 април 1982г., изм. ДВ. бр.28 от 8 април 1983г., изм. ДВ. бр.101 от 27 декември 1983г., изм. ДВ. бр.89 от 18 ноември 1986г., изм. ДВ. бр.24 от 27 март 1987г., изм. ДВ. бр.94 от 23 ноември 1990г., изм. ДВ. бр.105 от 19 декември 1991г., изм. ДВ. бр.59 от 21 юли 1992г., изм. ДВ. бр.102 от 21 ноември 1995г., изм. ДВ. бр.12 от 9 февруари 1996г., изм. ДВ. бр.110 от 30 декември 1996г., изм. ДВ. бр.11 от 29 януари 1998г., доп. ДВ. бр.15 от 6 февруари 1998г., изм. ДВ. бр.59 от 26 май 1998г., доп. ДВ. бр.85 от 24 юли 1998г., изм. ДВ. бр.89 от 3 август 1998г., доп. ДВ. бр.51 от 4 юни 1999г., изм. ДВ. бр.67 от 27 юли 1999г., доп. ДВ. бр.114 от 30 декември 1999г., изм. ДВ. бр.92 от 10 ноември 2000г., изм. ДВ. бр.25 от 8 март 2002г., изм. ДВ. бр.61 от 21 юни 2002г., изм. ДВ. бр.101 от 29 октомври 2002г., доп. ДВ. бр.96 от 29 октомври 2004г., изм. ДВ. бр.39 от 10 май 2005г., изм. ДВ. бр.79 от 4 октомври 2005г., изм. ДВ. бр.30 от 11 април 2006г., изм. ДВ. бр.33 от 21 април 2006г., изм. ДВ. бр.69 от 25 август 2006г., изм. ДВ. бр.108 от 29 декември 2006г., изм. ДВ. бр.51 от 26 юни 2007г., изм. ДВ. бр.59 от 20 юли 2007г., изм. ДВ. бр.97 от 23 ноември 2007г., изм. ДВ. бр.12 от 13 февруари 2009г., изм. ДВ. бр.27 от 10 април 2009г., изм. ДВ. бр.32 от 28 април 2009г., изм. ДВ. бр.10 от 1 февруари 2011г., изм. ДВ. бр.33 от 26 април 2011г., изм. ДВ. бр.39 от 20 май 2011г., изм. ДВ. бр.60 от 5 август 2011г., изм. ДВ. бр.77 от 4 октомври 2011г., изм. ДВ. бр.19 от 6 март 2012г., доп. ДВ. бр.54 от 17 юли 2012г., изм. ДВ. бр.77от 9 октомври 2012г., доп. ДВ. бр.17 от 21 февруари 2013г., доп. ДВ. бр.98 от 28 ноември 2014г., доп. ДВ. бр.107 от 24 декември 2014г., изм. и доп. ДВ. бр.81 от 20 октомври 2015г., изм. ДВ. бр.76 от 30 септември 2016г., доп. ДВ. бр.101 от 20 декември 2016г., изм. и доп. ДВ. бр.63 от 4 август 2017г., доп. ДВ. бр.101 от 19 декември 2017г., изм. и доп. ДВ. бр.20 от 6 март 2018г., доп. ДВ. бр.38 от 8 май 2018г.

[3] Подробно анализирано у Capello, A. Retour sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative aux sanctions administrative. Décision du 10 juin 2009 No. 2009-580-DC. – Revue de science criminelle et de droit penal comparé, 2010, No. 2, 415-422.

1. Славова, М., В. Петров. Административно наказване по административнонаказателен кодекс или наказване по Наказателния кодекс? Алтернативен поглед към бъдещата уредба на административното наказване. Съвременното право – проблеми и тенденции. Сборник от Национална научно-практическа конференция по случай 20-годишнината на списание „Съвременно право “. С., Сиби, 2011, с. 431 и сл.

[5] Мнения в противен смисъл са застъпвани единствено у Теодоров, Т. Нашето административно правосъдие. – Юридически преглед, г. XXII (1915), № 7-8, с. 382, според когото актовете за налагане на наказания от администрацията са „репресивни административни актове“; у Саранов, Н. Основи на наказателнопроцесуалната наука. С., печ. „Художник“, 1930, 371-372, според когото налагащият наказанието административен чиновник си остава такъв и по никой начин дейността му не може да се приеме за съдебна; третирането й като правораздавателна се отдава на фикция, създадена от практиката по съображения от систематичен характер, за да угоди на теорията за разделението на властите; както и у Панов, Л., Р. Илкова. Цит. съч., с. 143 и сл., които се въздържат да охарактеризират административното наказване като правораздаване, а по отношение на наказателното постановление приемат, че то „от гледна точка на администрацията е… индивидуален административен акт… [но] от гледна точка на адресатите си обаче… е правоохранителен акт със санкционно значение“.

[6] Например по Закона за дижение по пътищата.

[7] Какъвто е опитът в Австрия – Пук, Елм. Значението на член 6 ЕКПЧ за административното правосъдие по примера на Австрия. – Административно правосъдие, 2004, № 3, с. 17 и сл.

[8] Какъвто е опитът в Австрия – Пук, Елм. Значението на член 6 ЕКПЧ за административното правосъдие по примера на Австрия. – Административно правосъдие, 2004, № 3, с. 17 и сл.

[9] след провеждане на едно елементарно, сравнително добре уредено състезателно производство, на закрито заседание като колективен орган приема решение (чл. 77, ал. 1 от Закона за защита на конкуренцията[9])

[10] За условията, на които трябва да отговаря един административен орган, за да бъде признат за юрисдикционен, Стайнов, П. Административни юрисдикции. Принос към разграничението между активна администрация и административно правосъдие. – ГСУЮФ, т. XXXVII, 1941/1942, 10-31; от същия автор. Особени юрисдикции в областта на администрацията. С.: изд. БАН, 1956, 16-58; Сталев, Ж. Особени юрисдикции. – Социалистическо право, 1954, № 5, 12-28; от същия автор. Правораздаване и неговите видове. – ГСУЮФ, т. LXX, 1977, passim; Лазаров, К. Въпроси на административния процес (Понятие за административен процес). С.: изд. БАН, 1978, 32-39; Хрусанов, Д. Понятието „административно правораздаване“ в българската и руската административноправна теория.…, 45-48; от същия автор. Ролята на Върховния административен съд при обжалване на решенията на Комисията за защита на конкуренцията…,  с. 39-42.

[11] Напротив в англо-американското право установяването на виновността става с присъдата на журито (verdict), а определянето и налагането на наказанието с еднолично решение на съдията (sentencing order).

[12] Petit, N., R. Louise. Judicial Review in French Competition Law and Economic Regulation – A Post-Commission v. Tetra Laval Assessment, достъпна на http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1290143.

[13] Обн., ДВ, бр. 20 от 2012 г.