доц. д-р Капка Георгиева-Атанасова

Редът за оспорване на актовете, издавани в производството по предоставяне на международна закрила на чужденци е уреден в Глава седма на Закона за убежището и бежанците[1] (ЗУБ), като там са посочени само отликите от общите правила на АПК за съдебната фаза на административния процес. За да се ориентираме по-лесно в правилата, може да направим следния анализ:

На първо място, може да се направи разграничение на издаваните по ЗУБ актове в три категории – такива, които може да се оспорят в общите срокове по АПК, такива, при които преклузивният срок е съкратен и такива, които изобщо не подлежат на обжалване.

Според разпоредбата на чл. 86 ЗУБ, не подлежат на обжалване актовете, с които се предоставя статут на бежанец или хуманитарен статут, както и актът, с който се допуска до разглеждане последваща молба за закрила. Използваният от законодателя термин е именно „обжалване“, което създава известни неясноти. Ако законодателят иска действително да ограничи само възможността за обжалаването им, то това не е необходимо или поне не е необходимо по отношение и на трите хипотези. Всеки един от посочените актове е благоприятен за лицето, тъй като с него се уважава подадена до административния орган молба. По тази причина чужденецът не разполага с активна легитимация да оспори решението. Съгласно чл. 159, т. 5 АПК правният интерес е една от абсолютните процесуални предпоставки, за наличието на които съдът следи служебно през цялото производство. В момента, в който установи липса на интерес, включително и такъв, отпаднал в хода на съдебното производство, той следва да прекрати делото. В противен случай решението му е недопустимо и подлежи на обезсилване. В този смисъл, абсолютно излишно се явява правилото на чл. 86 ЗУБ, според което тези решения не подлежат на обжалване пред съд.

Само в една от посочените хипотези може да се приеме, че евентуално е необходимо да се посочи, че решението не подлежи на съдебен надзор – когато е предоставена субсидиарна закрила. По изричната разпоредба на чл. 46, ал. 2 Директива 2013/32/ЕС, „когато статутът на лице под субсидиарна закрила, предоставен от държава членка, предлага същите права и ползи като тези, които се предлагат от статута на бежанец съгласно правото на Съюза и националното право, посочената държава членка може да счете обжалването на решение, с което молбата се определя като неоснователна по отношение на статута на бежанец за недопустимо на основание на недостатъчен интерес от страна на кандидата за продължаване на процедурата“. Административният орган винаги е длъжен да разгледа първо възможността за предоставяне на статут на бежанец и ако тя не е налице, да провери и основанията за предоставяне на хуманитарен статут. Това означава, че е възможно лицето да получи отказ за предоставяне на статут на бежанец и уважаване на молбата в частта за предоставяне на субсидиарна закрила. В тази хипотеза, според европейския законодател, ако няма различия между правата и ползите на двата статута, съдебният надзор може да се изключи. Тук отново влиза в сила правилото за интереса – при идентичност на статутите като права и задължения, чужденецът няма интерес от оспорване на акта. Най-вероятно нашият законодател визира именно тази хипотеза в чл. 86 АПК.

Въпросът е, че според Директива 2013/32/ЕС, за да е възможно подобно изключение, е необходимо правата и ползите по двата статута да са „същите“. Това едва ли може да се каже за статута на бежанец и хуманитарния статут по вътрешното ни право. Анализът на уредбата в ЗУБ показва, че те са различни – бежанците имат правата и задълженията на български граждани (с някои много малки изключения), докато получилите субсидиарна закрила имат правата и задълженията на чужденец с разрешено постоянно пребиваване в Република България. В този смисъл може да се твърди, че разпоредбата на чл. 86 ЗУБ, в частта, в която забранява обжалване на предоставен хуманитарен статут с искане за неговата отмяна и предоставяне на статут на бежанец, противоречи на Директива 2013/32/ЕС. В третата хипотеза на чл. 86 ЗУБ, при която от възможността за съдебен надзор е изключен актът, с който интервюиращият орган допуска последващата молба, всъщност не е налице годен предмет на обжалване. Този акт попада в обхвата на чл. 21, ал. 5 АПК, тъй като е част от производството и не прегражда неговото развитие, поради което и не подлежи на самостоятелно оспорване.

Всички останали от изрично изброените в Глава седма административни актове подлежат на съдебен надзор. Законодателят ги класифицира най-общо в две групи.

По отношение на актовете от първата група е предвиден преклузивен срок за подаване на жалбата, който съвпада с общия срок по АПК – 14 дни от връчване на решението (чл. 84, ал. 3 и ал. 4 ЗУБ). Тук се отнасят решенията, с които се постановява отказ за събиране на семейства; решенията, с които се постановява отказ за събиране при временна закрила; с които се отказва предоставянето на международна закрила; с които се отнема временна закрила; с които се отнема или прекратява международна закрила. Всеки един от тези актове е акт по съществото на поставения въпрос и категорично и безусловно има характера на индивидуален административен акт, тъй като пряко засяга права и законни интереси на лицата, негови адресати.

Известно е обаче, че понятието „адресат“ и понятието „заинтересовано лице“ са различни по съдържание, като второто включва в себе си първото, но не винаги се изчерпва с него. Адресат е този, който е заявител в производството и в чиято правна сфера директно ще възникнат правата или задълженията. Заинтересовано лице, освен адресата, може да е и всяко друго лице, чиито права, свободи или законни интереси актът засяга. Затова интерес представлява въпросът, когато се отказва събиране на семейство, например, само молителят, получил международна закрила в Република България ли е заинтересовано лице или такива са и неговият съпруг/съпруга, както и останалите членове на семейството по смисъла на § 1, т. 3 ДРЗУБ? Отговорът му е от значение за изясняване кръга на активно легитимираните да обжалват акта лица. Ако приемем, че останалите членове на семейството са засегнати пряко от акта, то следва да им се признае и правото да го обжалват. И обратното – ако се изключат от активно легитимираните лица, достъпът им до съд е възпрепятстван.

Единственото лице, което безспорно разполага с лагитимация да даде начало на първата фаза на това производство, е получилият международна закрила чужденец. Той е и адресатът на акта. В същото време обаче, от изхода на производството и от съдържанието на решението зависи и бъдещето на останалите членове на семейството му. Едно от основните права, уредени в Хартата на основните права на Европейския съюз (чл. 33) е закрилата на семейството. Нашият Основен закон също поставя семейството под закрилата на държавата и обществото (чл. 14 КРБ). От това следва, че на лицата, съставляващи едно семейство, е признат законен интерес да живеят заедно и да полагат грижи един за друг. От изложеното следва извод, че и останалите членове на семейството, на които не е признато качеството „молител“ и съответно „адресат“ на решението, имат пряк и непосредствен личен правен интерес от него. А, когато то е неблагоприятно за тях, те разполагат с активна легитимация да го оспорят пред съда. Вярно е, че реалното упражняване на това тяхно право изключително се затруднява, с оглед на факта, че те не се намират на територията на България, но не следва изначално да им се отрече.

По отношение на местната подсъдност при оспорването на повечето от актовете в тази група, законодателят предвижда отклонение от общите правила на АПК. Само, когато се оспорва отнемане или прекратяване на вече предоставена международна закрила, местната подсъдност се определя от постоянния адрес на жалбоподателя. В останалите хипотези тя зависи от настоящия адрес, посочен в регистрационната карта на чужденеца. Това законодателно решение е всъщност единственото възможно, защото само, когато чужденецът е получил международна закрила и се е установил трайно на територията на страната, подлежи на гражданска регистрация по смисъла на Закона за гражданската регистрация^[2]. Такъв чужденец притежава и постоянен адрес. Докато е в производство за предоставяне на международна закрила или когато е лице, на което е предоставена временна закрила, лицето не разполага с постоянен адрес. Това е и причината в останалите хипотези местната подсъдност да се определя по настоящия адрес на чужденеца – той не разполага с постоянен. Интересно е обаче защо законодателят предвижда и отказите за събиране на семейства да се обжалват по настоящ адрес.

Разбира се, местната подсъдност не е абсолютна, а относителна процесуална предпоставка. Възражения по нея може да се правят най-късно в първото заседание в първата инстанция (чл. 134, ал. 2 АПК). Ако местната подсъдност е нарушена, без страните или съдът, пред който е заведено делото, да са повдигнали въпроса, това няма да се отрази върху допустимостта на съдебния акт и само по себе си няма да представлява основание за касационното му оспорване.

Актовете от втората група, могат да се оспорят в значително по-кратък срок – седем дни от връчването на решението (чл. 84, ал. 2 ЗУБ) – в сравнение с тези от първата група. Тук се отнасят решението за прехвърляне на чужденеца към компетентната държава членка, респективно отказът за прехвърляне, решението на директора на транзитния или регистрационно-приемателния център за настаняване или за разрешаване лицето да пребивава на друг адрес, решението за отхвърляне на молбата в ускорено производство, решението, с което е установена недопустимост на последваща молба и решението за прекратяване на производството. Видно е, че с изключение на решението в ускореното производство, което всъщност е акт по съществото на въпроса, останалите може да се определят като актове по смисъла на чл. 21, ал. 5 АПК. Те са на практика част от производството по предоставяне на международна закрила и не са по съществото на поставения за решаване въпрос, дори и когато практически слагат край на производството.

В АПК, Глава десета, се съдържа раздел IV „Обжалване на отказ за разглеждане на искане за издаване на адмимистративен акт“. Той урежда оспорването именно на волеизявления и действия на административния орган, които са част от производството по издаването на крайния акт, на акта, с който въпросът се решава по същество. От тази гледна точка, може да се каже, че предметът на оспорване по Глава десета, раздел IV АПК и по чл. 84, ал. 1 и 2 ЗУБ (с изключение на решението в ускореното производство) са идентични. Срокът за оспорването, според чл. 197 АПК, обаче е общият 14-дневен срок, докато по ЗУБ той е съкратен наполовина и е едва 7-дневен. По мое мнение, това законодателно решение не е правилно. Възможността за ефективна защита на заинтересованото лице изисква да му е предоставен достатъчен, разумен срок, в който то да успее да се подготви. Там, където не е налице задължително представителство, както е например при непридружените непълнолетни и малолетни лица, чужденецът трябва да ангажира защитник, който от своя страна трябва да се запознае с конкретното фактическо и правно положение по казуса. Процесът по ангажиране на защитник би се забавил още повече, ако лицето има необходимост от предоставянето на правна помощ при условията и по реда на Закона за правната помощ^[3]. Тук трябва да се съобрази и езиковата бариера, непознаването на правната ни система от чужденеца и много други фактори от лично естество. Твърде кратките срокове за упражняване на правото на защита могат практически да го блокират.

Правилно обаче законодателят предвижда жалбите по чл. 84, ал. 1 и 2 ЗУБ да се разглеждат по общия ред, а не по съответните производствени правила на АПК за оспорване на актове, които са част от производството. Това е така, защото спред кодекса, тези спорове се разглеждат в закрито заседание, като не е предвидена възможност, по преценка на съда, да се премине към открито съдебно заседание. В рамките на това производство назначаване на експертизи, разпит на свидетели и обяснения на страната не са допустими. От тази гледна точка, специалната уредба по ЗУБ гарантира в по-голяма степен ефективната защита на лицето.

И при оспорването на тази втора група актове законодателят предвижда отклонения в местната подсъдност. Решенията, с които се разрешава или отказва прехвърляне на чужденеца в друга държава (решенията, свързани с определяне на компетентна държава членка), са подсъдни само и единствено на Административен съд – София град. Очевидно за тази хипотеза законодателят се води от необходимостта от тясна специализация на магистратите и, може би, от удобството на компетентния орган. В останалите хипотези решенията са подсъдни на съответния административен съд по настоящия адрес от регистрационната карта на чужденеца, което, както вече бе посочено, е логично и обосновано.

Най-важното от всички отклонения е едноинстанционността. Актовете от втората група не подлежат на касационно обжалване по силата на изричната норма на чл. 85, ал. 3 ЗУБ. Мотивите на законодателя вероятно са свързани с липсата на фактическа и правна сложност при разглеждането на делото. Предполага се, че вероятността съдебният акт на първата правораздавателна инстанция да е порочен е минимална и следователно няма основателна причина фазата по оспорване да се проточва прекомерно във времето. Моята принципна позиция е, че когато от едната страна на правоотношението стои държавата, а от другата страна – гражданин или организация на гражданите, законодателят трябва да е особено внимателен, когато премахва възможността за касационен надзор. Вярно е, че както посочва Конституционният съд, „Конституцията не определя броя на съдебните инстанции. Инстанционността е прерогатив на устройственото и процесуалното законодателство, а достъпът до касационната фаза не е абсолютен…“^[4]. В друго свое решение Конституционният съд приема, че „стандартите на правата за достъп до съд и осигуряване на гражданите и организациите на правото на защита на техни права и законни интереси са гарантирани с достъпа само до една съдебна инстанция. Кои ще са производствата, за които законодателят може да предвиди едноинстанционен съдебен контрол, е въпрос на целесъобразност, като изборът следва да бъде оправдан със защита на значими процесуални ценности, като бързината на правораздаването, процесуална дисциплина и процесуална икономия“^[5].

Независимо от разделението на актовете по ЗУБ в две категории, законодателят нормира множество общи елементи от тяхното съдебно оспорване. Така например, в чл. 84, ал. 5 ЗУБ, се преповтаря общото правило на административния процес, че „жалбата се подава чрез органа, издал решението, и спира изпълнението му“.

Интересен е въпросът дали съдът може, при условията на чл. 167 АПК, да допусне предварително изпълнение? Необходимостта от предварително изпълнение на решението не е особено оправдана от гледна точка на кратките срокове за разглеждане и решаване на споровете по ЗУБ. Срокът за образуване на делото е тридневен от постъпване на жалбата в съда (чл. 84, ал. 9 ЗУБ), а за произнасянето по нея – едномесечен от образуване на делото (чл. 85, ал. 1 ЗУБ). Те са изключително кратки, в сравнение с предвидените в АПК и практически обезсмислят необходимостта от предварително изпълнение на административния акт.

Както вече бе посочено, жалба срещу решение по ЗУБ се подава чрез административния орган, негов автор и това е принципно положение в административния процес. То е продиктувано от принципа за бързина и процесуална икономия. При административния орган, който е автор на акта, се намират всички материали по преписката. В общата хипотеза той знае и може да изготви списък на всички заинтересовани лица, които следва да се конституират като страни в съдебното производство. В срока за изпращане на преписката на съда, той може да подготви и своя отговор по жалбата. Всичко това способства за по-бързото придвижване на производството. Обратното законодателно решение – жалбата да се подава директно до съда, а той да изисква преписката от административния орган, води всъщност до забавяне и не е от полза за нито една от страните в процеса.

В същото време съдебната подфаза на контролната фаза на административния процес е единственият етап, в който административният орган и гражданинът, респективно организацията на гражданите са равнопоставени. Само в нея авторът на акта има качеството „страна в процеса“^[6]. Това означава, че административният орган трябва да има равни процесуални права и възможности с насрещната страна. Решаващият орган вече е друг – съдът. Недопустимо е правомощия, които следва да са в сферата на компетентнтост на съда, да се предоставят на органа на изпълнителната власт. Именно това обаче прави законодателят с разпоредбата на чл. 84, ал. 7 ЗУБ^[7], като му дава възможност, макар и ограничена, да преценява допустимостта на подадена срещу негов акт жалба. Самият съд, в оскъдната си практика по въпроса, се съгласява с тълкуването, че преценката за допустимост е на административния орган^[8]. Това законодателно решение ми се струва дълбоко погрешно. Предоставянето на едната страна по спора на възможност да прави преценки, които следва да са в компетентността на решаващия орган, е недопустимо. Административният орган следва да служи само като „пощенска кутия“. Подаването на жалбата чрез него е израз на принципа на бързината и процесуалната икономия, но това не означава, че трябва да му се предоставя и правомощие да прекратява прозводството, ако прецени, че жалбата е недопустима. Само и единствено съдът следва да решава дали заведения пред него спор е допустим за разглеждане или не.

Интерес представлява и въпросът може ли компетентният по ЗУБ орган да упражни право на отзив? Възможността за преразглеждане на акта е уредена в чл. 91 АПК като обща хипотеза. Нейното систематично място е в Глава шеста „Оспорване на административните актове по административен ред“, което води до извода, че правото на отзив е допустимо само в подфазата на оспорване по административен ред. Когато тази фаза е приключила или изобщо е пропусната, било защото законодателно е изключена, било защото заинтересованото лице не е поискало да се възползва от нея, административният орган няма право да преразгледа решението си. Аргумент за подобно виждане е именно фактът, че спорът вече е отнесен пред съда. Административният орган няма повече качеството „решаващ орган“, а е равнопоставена страна в процеса. Явно е, че заинтересованото от акта лице или дори самият законодател, когато изключва възможността за административен контрол, преценява, че не желае изпълнителната власт повече да има решаващи правомощия по конкретния казус.

Съдебната практика по повод правото на отзив обаче е на обратното становище^[9]. В множество свои решения съдът залага на принципа за процесуална бързина и икономия и приема, че възможността за преразглеждане на акта съществува и тогава, когато оспорването е по съдебен ред. Приема и, че нормата на чл. 91 АПК е достатъчно ясна и точна. Според него предпоставките за упражняване правото на отзив от страна на административния орган са две, кумулативно дадени. Първата от тях е да е налице подадена жалба или протест срещу акта, т.е. да е поставено началото на контролната фаза. Без значение е дали оспорването е по административен или съдебен ред. Втората предпоставка е да е спазен законоустановеният срок, който съдът приема за преклузивен.

Ако това виждане на съдебната практика относно допустимостта на правото на отзив и при оспорване по съдебен ред се съотнесе към особеностите на контролната фаза по ЗУБ, то следва изводът, че е допустимо, но невъзможно съответният орган да упражни право на отзив. Аргументите за това са следните. От една страна, препращането в чл. 91 ЗУБ към АПК е общо. Законодателят не го ограничава само до разпоредбите, съдържащи се в Дял трети „Производства пред съд“ на АПК, каквато възможност той принципно има. Следователно субсидиарното приложение на чл. 91 АПК, при възприетото в съдебната практика тълкуване, е приложимо. От друга страна, законодателят изисква от административния орган да препрати жалбата и заверено копие от личното дело на чужденеца „незабавно“ на съда. Тази „незабавност“ е поставена под въпрос с оглед задължението на органа да провери допустимостта на жалбата, но все пак съпоставянето на две дати не е особено трудно от фактическа гледна точка. По друг начин стои обаче възможността за преразглеждане на въпроса. Тя изисква нов преглед и анализ на фактическата обстановка, повторна преценка на относимата правна уредба. Тези действия не може да се вместят в един незабавен срок. Именно по тази причина считам, че при съдебно оспорване по ЗУБ, с оглед на съществуващата съдебна практика, правото на отзив е допустимо, но с оглед на конкретната правна уредба е невъзможно.

Недоумение буди още едно законодателно решение. В чл. 84, ал. 6 ЗУБ се посочва, че когато предмет на проверка е решение, с което последваща молба е определена като недопустима, „съдът се произнася по искане на чужденеца или служебно (к. м.) относно правото на търсещия закрила да остане на територията на страната до произнасяне по жалбата“. На първо място, в тази хипотеза законодателят не установява отклонение от общото правило, че делото се разглежда в открито заседание в присъствието на страните. Това означава, че за нормалното и законосъобразно развитие на делото е необходимо и присъствието на чужденеца – подател на последващата молба. На второ място, самото съдебно производство, както се посочи, приключва в кратки срокове, което не обосновава необходимостта лицето незабавно да напусне страната. На трето място, правото на лицето да остане на територията на страната е негово материално право, съответстващо на принципа non refoulement. Защитата на субективните права на едно лице следва да е единствено и само по негова преценка. Вярно е, че в чл. 46, ал. 5 Директива 2013/32/ЕС установява, че „съдът има правомощие да постанови по искане на въпросния кандидат или ex officio дали кандидатът може да остане на територията на държавата членка, ако от това решение произтича прекратяване на правото на кандидата да остане в държавата членка и когато в такива случаи националното право не предвижда право за оставане в държавата членка до приключване на процедурата по защитата“. Това обаче не означава, че разпоредбата следва да се въведе директно във вътрешното ни право. Самата тя предвижда алтернативност, като тази алтернативност, според мен, е за избора на законодателя как да уреди въпроса, а не за съда. С оглед нашата правна рамка, възможността трябва или да се предостави на лицето, или на съда, но не и на двата субекта на процеса едновременно. Изборът на кого да я даде, принадлежи на законодателя.

На последно място, като характерна особеност на съдебния контрол по ЗУБ може да се изведат правомощията на съда по решаване на спора. Според разпоредбата на чл. 85, ал. 5 ЗУБ съдът действа винаги като контролно-отменителна инстанция и никога като инстанция по същество. В едни от хипотезите това се дължи на оперативната самостоятелност на административния орган (например в хипотезата, в която директорът на регистрационно-приемателен център разрешава чужденецът да се регистрира на друг адрес), в други – на естеството на акта (както е при решенията за предаване). Когато съдът отмени решението и върне преписката за ново разглеждане, той може да определи и срок за новото произнасяне от компетентния орган. Ако обаче прецени, че няма необходимост да определя срок или пропусне да го направи, срокът за ново произнасяне е три месеца от момента, в който преписката се върне при него (чл. 85, ал. 5 ЗУБ). Интересно е, че законодателят адресира задължението за произнасяне в тримесечен срок само до председателя на ДАБ по отношение на актовете му по молба за закрила, но не и до другите органи, чиито актове подлежат на оспорване. Обхванати са само хипотезите, в които е налице отказ от предоставяне на международна закрила. Това е така, защото само в този случай сроковете за произнасяне са твърде дълги.

Новият акт на общо основание ще подлежи отново на съдебен надзор.

С произнасянето на съда и влизане в сила на съдебното решение, приключва и фазата по съдебен надзор в производството по предоставяне на международна закрила.

Този материал няма за задача да изясни пълно и всеобхватно оспорването на издаваните по ЗУБ административни актове пред съд. Неговата цел е да подпомогне гражданите в ориентирането им в материята и при упражняването на техните права.

[1] Обн. ДВ, бр. 54 от 31.05.2002 г., посл. изм. и доп. ДВ, бр. 32 от 26.04.2022 г.

[2] Обн. ДВ, бр. 67 от 27.07.1999 г., посл. изм и доп. ДВ, бр. 105 от 11.12.2020 г.

[3] Обн. ДВ, бр. 75 от 04.10.2005 г., посл. изм. ДВ, бр. 101 от 27.12.2019 г. – Чужденците, търсещи международна закрила по ЗУБ са изрично посочени в чл. 22, ал. 1, т. 8 ЗПП като лица, които могат да кандидатстват за правна помощ.

[4] РКС № 15 от 06.11.2018 г. по к. д. № 10/2018 г.;

[5] РКС № 5 от 19.04.2019 г. по к. д. № 12/2018 г.;

[6] Така Костов, Д., Хрусанов, Д., Административен процес…, с. 76

[7] Разпоредбата на чл. 84, ал. 7 ЗУБ гласи: „Подадената след срока жалба се връща на подателя срещу разписка. Когато връщането се извършва с писмо с обратна разписка и писмото се върне в Държавната агенция за бежанците поради невъзможност за предаване, жалбата се прилага към личното дело на чужденеца.

[8] В Определение № 11398 от 29.09.2017 г., по адм. д. № 10775/2017 г., VI отд на ВАС се казва: „в случай, че прецени жалбата срещу решението си за недопустима като просрочена…“.

[9] В този смисъл са Решение № 3850 от 25.03.2021 г., по адм. д. № 13571/2020 г., III отд на ВАС, Решение № 12772 от 27.11.2015 г. по адм. д. № 3356, IV отд на ВАС, Решение № 11721 от 03.10.2018 г. по адм. д. № 5052/2017 г., III отд на ВАС, Решение № 2949 от 18.03.2015 г. по адм. д. № 1206/2015 г., Решение № 339 от 20.01.2022 г. по адм. д. № 4863/2021 г. на АС-СГ и др.;