Проф. д-р Цветан Сивков

Държавното управление, като системна и организирана дейност на държавата и ней­ните органи, играе съществена роля при раз­витието на обществото. Тази роля неизбежно расте, поради разширяване на регулаторната роля на държавата. Заради това изискванията към нейната дейност и дейността на органи­те, които осъществяват нейните функции се повишават и разширяват. Държавното упра­вление се схваща в широк и в тесен смисъл на думата. В широк смисъл това е дейността на всички държавни органи, които имат свое­то място в законодателната, изпълнителната и съдебната дейност. Това е характеристика на държавноорганизираното общество, в кое­то са формирани политически отношения. В тесен смисъл държавното управление е дей­ността и функционирането на изпълнителната власт и системата от органи, които осъщест­вяват изпълнителна дейност. Важен момент в административното право като наука, като учебна дисциплина и в голяма степен като приложимост е тематиката за методите на държавно управление.

Методът на управление е въпрос, който занимава философски, социологически, ико­номически и юридически изследвания. Разби­ранията и трактовките са различни^[1]. Ние ще съсредоточим вниманието си върху методите на държавно управление по-специално в об­ластта на изпълнителната власт.

Методът на държавно управление или още метод за осъществяване на държавна­та власт, и по-специално на изпълнителната власт, е едно от основополагащите явления в обществото, които служат за поддържането му в нормално, управляемо състояние. Това е съвкупност от способи, прийоми, механизми или операции, с които се осъществява упра­вленско въздействие, чрез които се постига определена цел.

Методите са елемент от процеса за управление. Те са един от факторите, които следва да се отчитат, защото то представлява сложен механизъм от взаимодействието меж­да различни фактори.^[2] Реалното осъществява­не на намесата в обществените процеси чрез методи на държавно управление показва, че това не е просто упражняване или прилагане на правомощия, а избор на възможности, сред които една е най-пригодна към конкретната ситуация. Това не е достатъчно. Трябва да се търси възможност за последователност, пред- видимост и ритмичност в зависимост от ус­ловията и начина на изпълнение. Затова, при прилагането на методите има възможност за многовариантност и отчитане на зависимост­та от различни фактори.

Методите имат няколко характеристики. Те представляват „управляващо въздействие“ върху субектите, които понасят това въз- действие^[3]. Чрез тях държавата реализира своята политика в съответните области. Те в най-честия случай са израз на държавния и на публичния интерес. Това става, защото е отражение на насочеността на целия публи­чен живот. Публичният интерес има две про- явления.^[4]Едното е реализацията и защитата на правата и интересите на големи групи от хора, на общи и обществени интереси. Те са обществено значими и много често са свърза­ни с елементи на държавната политика или на интересите на държавата. Това не е достатъч­но като обяснение. Общественият интерес об­хваща и правилното и законосъобразното ре­шаване на индивидуални въпроси. Свободата е в рамките на закона и гарантирането на пра­вата на всеки индивидуален субект е елемент от обществения интерес. Колкото по-сигурно са защитени индивидуалните права, толкова повече е защитен и гарантиран общественият интерес.

Друга тяхна характеристика е това, че се прилагат с установените от държавата юриди­чески механизми в това число и чрез правни норми, приети по определен начин. Не е въз­можно да се излиза извън създадената правна среда и ограниченията, които тя налага.

Методите са в зависимост от характе­ристиките и целите, с които е създаден орга­нът за управление, който ги прилага, за дос­тигане на определена цел. Но също така има зависимост от още два фактора – средата и ус­ловията, в които се прилагат, обекта на тяхно­то приложение и субектът, който понася това приложение.

Приложението на методите е свързано с гарантирането на желаната и постигната от тях цел. Това е свързано с поемането от страна на понасящите тяхното въздействие на опре­делени последици. Това понасяне е свързано с поемане на задължения и евентуално понася­не на отговорност за неизпълнение или лошо изпълнение.

Държавното управление се основава на неравенството, но това не е достатъчно. Не­равенството съществува, но то не може да се изразява само в принуждение. Неравенството е и система от отношения, но вече не е един­ственият начин за поддържане на порядък.

Трябва да бъде изоставено разбирането, че „същността на изпълнителната власт… е осъ­ществяване на държавно организирано при- нуждение“^[5]. За това в методите трябва да се търси и друг подход – подходът на търсенето на съвместно формиране на мнението и реше­нието на различни въпроси, позитивно въз­действие върху поведението – такова, каквото то е необходимо за нормалното функционира­не на изпълнителната власт. Това се отразява и на формирането и използването на различни методи.

Това налага методите на държавно упра­вление да са различни. Тези различия водят до обособяване на няколко категории видове ме­тоди въз основа на различни класификацион­ни критерии. Тази материя вече е разглежда­на и е представено виждане по този въпрос^[6]. Следващите редове ще бъдат посветени на убеждението и поощрението и съотношение­то между тях от гледна точка на методите на държавното управление. Ще се представи и становище относно съотношението между тях.

Може би трябва да започнем със съот­ношението между тях. Според едното мнение самостоятелен метод на поощрение не съ­ществува или пък той е част от убеждението, няма самостоятелна същност и характерис- тика^[7]. Другото разбиране е преобладаващо – че това са самостоятелни методи, които имат своите допирни точки, но и различия, които са определящи за тяхното въздействие^[8]. Това поставя поощрението на едно ниво с убежде­нието и принудата.

Важно е в началото да се разкрият тех­ните основни характеристики. Преди всич­ко трябва да се отбележи, че те са вид общи методи. Това е така, защото те намират при­ложение във всички аспекти на държавното управление. Прилагат се при неговото непо­средствено осъществяване във всичките му разновидности и етапи, макар и понякога по различен начин.

Убеждението и поощрението са методи на пряко въздействие. Тук целта е с управлен­ско действие да се постигне непосредствено влияние върху необходимия тип поведение. Целта е формиране на позитивно отношение към държавното управление и задълженията, които произтичат за различните субекти на административното право от него. При убеж­дението е по-скоро нравствена категория, това е резултат от някаква обществена среда и ней­ното въздействие. Чрез него се възпрепятства възникването на стимули към неправомерно поведение. Чрез него може да се изменя вече формирано мнение, изтъкват се положителни факти. Така убеждението формира воля чрез положителни примери, чрез представяне на положителни оценки и положителни резулта­ти. В основата е развиване на идеята за съвпа­дане на интереса на подлежащия на убежде­ние, на убеждаващия и на обществото, които се намират в реален или възможен синхрон. Тук няма зависимост от достигнат или възмо­жен позитивен резултат.

При поощрението е важен именно ре­зултатът, който има своето практическо зна­чение за държавното управление. При него вече е изпълнена задача и това изпълнение е в синхрон с нуждите на държавното управле­ние. Постигнати са резултати, които са или добросъвестно изпълнение или нещо повече от добросъвестното изпълнение и има достиг­нат резултат, по-висок от очаквания и необ­ходимия. Тук в основата стои оценка на вече изпълнена задача.

Убеждението има единствено или поне преди всичко морален характер. То се основа­ва на въздействие върху психиката на субекта на административното право. Тук се залага на създаването на устойчиво положително отно­шение към спазването на правилата и изпъл­нение на предписанията, които се съдържат в тях. При поощрението може да има освен мо­рално и икономическо въздействие – финан­сово или материално в положителна насока.

Така въздействието му се подчинява на друга логика.

Разлика има и в прилагането. Убежде­нието намира своя израз в различни форми. То може да се изразява в организационна дейност – разяснения, различни средства за възпитание, промени в средата за работа, съз­даване на условия за развитие при ползване на положителния опит. При поощрението има винаги нормативно основание. Това означава, че убеждението може да се свърже с норма­тивни предпоставки, но не само – може и чрез организационни действия. Тя има процесуал­ни и материални аспекти^[9]. Материалноправните аспекти са в определяне на показатели, адресати, за които може да се предвиди поощ­рение, видове поощрителни мерки – награди, материални стимули, система от органи, кои­то прилагат. Процесуалните норми регулират процедурата – предложение, разглеждане, вземане на решение, начини на предоставяне на поощрението, ако се налага и оповестяване на положителен пример. Началото на поощ­рителното производство се поставя с иници­атива или с предложение. То може да изхожда от конкретното работно място, от ползвателя на определения резултат. Предложението дос­тига до компетентния орган. Той събира ин­формация, при необходимост съгласува с дру­ги органи, прави преценка на предложението и на описаното действие, което заслужава по­ощрение. При положително решение се стига и до съответното индивидуално разпорежда­не. След това е процедурата по връчване на знака за поощрението. При редица случаи това става в подходяща обстановка. След това е необходимо оповестяване по подходящ на­чин.

Може би вече е време да се създаде обща процедура и правила за поощренията. Сега има такава само за една част от държавните отличия – тези, които се връчват от президен­та на републиката, когато той упражнява свои конституционни правомощия. Освен това съ­ществуват и други награди – ведомствени, на различни неправителствени организации. Ве­роятно могат да се изведат общи правила, кои­то да се конкретизират с оглед спецификата. Това е важно, защото става дума за проява на обществена активност, които има значение за населението и за оценката на държавата. Тук се изхожда от реакцията на постигнати резул­тати, които надхвърлят или са в близост до желаното. За това в някои случаи е възможно поощрението да е не само право /правна въз­можност, но и задължение, щом е отговор на постигната цел.

Особеност и разлика има и в друго на­правление. Убеждението има за цел да въз­действа върху поведението, за стимулиране на определено поведение на субекта на админи­стративното право, за формиране на вид необ­ходимо и позитивно правосъзнание. Поощре­нието е отговор на държавата на положително отношение, на достигнат резултат. Тук се дава оценка на вече постигната цел или на постиг­нат желан резултат. Този резултат е необхо­дим или желан от обществото и държавата и за това те дават тази оценка. Още нещо трябва да се каже за поощрението – то е отговор и оценка на постигнат резултат. По това се раз­личава от стимулирането – при него има еле­мент на подбуждане към определени действия с определено качество, които са от значение за изпълнителната власт и нейните институции^[10]. Поощрението е оценка за извършени действия, а стимулирането – формира модел на необходимо поведение. При него субектът на административното право сам стига до със­тоянието, което е необходимо за държавното управление, но под влияние на стимулира­щите фактори. За това неговото въздействие е категорично косвено. Стимулирането е на­сочено към бъдещето, а поощрението – към минали действия.

По отношение на субектите, спрямо които се прилага, също може да се направи сравнение. Убеждението се прилага и спря­мо индивидуални и спрямо колективни су­бекти на правото. Поощрението гради своята ефективност върху индивидуалния подход, върху индивидуалната оценка на постигнатия резултат. Това е реална гаранция за неговата ефективност. Поощрението се подчинява на правила, но прилагането има индивидуален характер и става с индивидуален акт, най-чес­то индивидуален административен акт /указ, заповед, решение – някакво индивидуал­но разпореждане/. Индивидуалният подход предполага степенуване – като позиция на по­ощряващия орган, като същност на поощре­нието и като степен на поощрителната мярка. Така се вижда и степенуването, което е необ­ходимо при този индивидуален подход.

Убеждението има само информативен характер. То представлява извеждане на ин­формация и при нейното поднасяне се цели достигане на положителен резултат – пове­дение, което е необходимо за нормалното функциониране на държавното управление. Поощрението има и информативен и матери­ален характер. Тук материалните стимули са елемент от желаното въздействие. Те имат оп­ределяща роля. В тях е същността на поощре­нието. То има двустранна природа – то може да бъде абсолютно и относително¹¹. Абсолют­но е поощрението, което е отговор от страна на компетентния орган на постигнат резултат или цел. Относително е поощрението при­мерно при поощрителните норми, установени в административнонаказателното право – за­плащане на наказанието „глоба“ в определен срок, най-често по-кратък или предходен за крайния срок или пък в момента на неговото изтичане. Тук поощрението е в стимулиране на поведение, в подканване да се извършат действия, да се формира и приложи в дейст­вителността осъзнато и съзнателно взето ре­шение, което от една страна е благоприятно за държавата, а от друга – за конкретния субект на административното право. Прекият ефект тук е заменен с опосредяващо въздействие, който зависи от предходни действия или ре­шения. При него няма непосредствено въз­действие, а влияние, което мотивира към оп­ределени действия.

Също така се стимулира и доброволно­то изпълнение при възможен или необходим избор между него и принудителното, което също е вид относително поощрение. При при­нудителното изпълнение се ангажират хора, време и средства, за да се изпълни едно задъл­жение. Доброволното изпълнение е по-леко и струва по-малко средства. Освен това не е необходимо да се задейства един тежък и скъп механизъм, който не винаги води до желания или необходим резултат.

Посветих тази статия на методи, при които се търси ефект от позитивни действия. Това е важно, защото те много рядко са във фокуса на общественото внимание, те остава доста по-назад от обсъждането и прилагането на всичко, което е свързано с негативна реак­ция на противоправни явления.

БИБЛИОГРАФИЯ / REFERENCES

1. Владикин, Л. Общо учение за държава­та, С., Национален програмен и проектен фонд, 1992.// Vladikin, L. Obshto uchenie za darzhavata, S., Natsionalen programen i proekten fond,
2. Сивков, Цв. Понятие за методите на държавно управление. Методи и принципи. Видо­ве методи. – сп. De Jure, 2021, №1// Sivkov, Tsv. Ponyatie za metodite na darzhavno upravlenie. Metodi i printsipi. Vidove metodi. – De Jure, 2021, №1.
3. Самойлюк, Р. Н. Методьюсуществле- ниягосударстенной власти в Росийской федера­ции, Нижний Новгород, 2015.// Samoylyuk, R. N. Metody osushtestvlenia gosudarstennoy vlasti v Rosiyskoy federatsii, Nizhniy Novgorod,
4. Ведель, Ж. Административноепра- воФранции. М., Прогресс, 1973. //Vedely, Zh.Admi nistrativnoepravoFrantsii, M., Progress,
5. Петров, Г. М. Поощрение в государ- стненном управлении, /правовьеаспекть/, Яро- славль, Ярос. ГУ, 1993. // Petrov, G. M. Pooshtrenie v gosudarstnennom upravelnii, /pravovyeaspekty/, Yaroslavly, Yaros.GU,1993.
6. Фиарковская, Методь государстенного- управелния: вопрось теории, Казань, Изд. „Бук“, 2019. // Fiarkovskaya, Metody gosudarstennogo upravelnia:voprosyteorii, Kazany, Izd. „Buk“,

Владикин, Л. Общо учение за държавата. С., Национален програмен и проектен фонд, 1992, с. 22. Тук авторитетният български юрист разглежда метода като „онази планомерна умствена дейност, чрез която добиваме определени научни познания за нещата и явленията и чрез която логично подреж­даме и излагаме така добитите познания.“

Вж. по-подробно Сивков, Цв. Понятие за методите на държавно управление. Методи и принципи. Видове методи. – De Jure, 2021, № 1.

^[3] Вж. по-подробно Самойлюк, Р.Н. Методьюсуществлениягосударстенной власти в Росийской федерации, Нижний Новгород, 2015, с. 51.

^[4] Сивков, Цв. Пак там.

^[5] Ведель,Ж. Административное право Франции. М., Прогресс, 1973, с. 26.

^[6] Вж. по-подробно – Сивков, Цв. Цит. съч.

^[7] Вж. по-подробно Петров, Г.М. Поощрение в государстненном управелнии, /правовмеаспектм/, Ярославль, Ярос. ГУ, 1993, с. 14.

^[8] Вж. Самойлюк, Цит. съч., с. 76-77, а също и Фиарковская, Методм государстенного управелния:вопрось1 теории, Казань, Изд. „Бук“, 2019, с. 61-62

^[9] Вж. по-подробно Петров. Цит. съч., с. 16.

^[10] Пак там, с. 31.