Някои процесуални въпроси на осигурителното административно право

Резюме: Статията разглежда оспорването по административен ред на актове на длъжностни лица на териториалните поделения на Национален осигурителен институт по Кодекса за социално осигуряване като форма на вътрешен контрол в рамките на осъществяването на социалния модел на осигуряване. Анализират се основанията за това. Разглеждат се актовете, подлежащи на оспорване. Трудът обсъжда началото на производството, неговото развитие и произнасяне по същество и приключването на процедурата. Обсъждат се характеристиките на съдебното оспорване.

Ключови думи: вътрешен контрол; жалба; оспорване по административен ред; оспорване по съдебен ред.

проф. Райна Николова, д. н.

Защитата на правата на гражданите е основно конституционно право. Един от подотраслите на специалната част на административното материално право, и по-конкретно на административното нестопанско право, е осигурителното административно право, чиито материалноправни аспекти бяха разгледани в друга публикация в този брой на „Административно правораздаване“. Към материалноправните въпроси, свързани с осигурителното административно право, в настоящата статия ще се спрем на някои процесуални аспекти на оспорването на индивидуални административни актове, издавани по повод упражняването на осигурителните права на гражданите, които по своята правна същност са индивидуални икономически административни права на гражданите (право на пенсия, право на парично обезщетение, право на помощи и др.), тъй като същите се дължат от страна на държавата заради съпричастността на гражданите към социалния модел на осигуряване в България. Анализът е насочен към тези икономически блага, защото те са дължими на определена категория граждани – осигурените, тези с принос към обществената солидарна система на осигуряването.

1. Подлежащите на оспорване индивидуални администартивни актове

Нормативната уредба на това специално административно производство се съдържа в Кодекса за социално осигуряване (КСО). Подлежащите на оспорване индивидуални администартивни актове и съдържание на документ са изброени в чл. 117, ал. 1 от КСО. Това са:

1. разпореждания на ръководителя по изплащането на обезщетенията и помощите на териториалното поделение (ТП) на НОИ (Националния осигурителен институт), с които неправилно е определен размерът или са изплатени парични обезщетения при временна неработоспособност (общо заболяване; трудова злополука; професионална болест; бременност и раждане; гледане на болен член на семейството; карантина) и трудоустрояване; парични обезщетения при майчинство (при бременност и раждане, при осиновяване на дете до 5-годишна възраст, за отглеждане на дете до 2-годишна възраст, при осиновяване на дете до 2-годишна възраст, за отглеждане на дете до 8-годишна възраст от бащата (осиновителя);

2. разпореждания:

2.1. за отказ или за неправилно определяне или изменение и за прекратяване на пенсиите, добавките и компенсациите към тях на длъжностното лице, на което е възложено ръководството на пенсионното осигуряване в териториалното поделение на НОИ, или от други длъжностни лица, определени от ръководителя на териториалното поделение на НОИ;

2.2. за отказ или неправилно определяне, изменяне и прекратяване на обезщетенията за безработица;

2.3. за признаване или непризнаване на злополуката за трудова;

2.4. за възстановяване на неоснователно получени плащания по държавното обществено осигуряване (пенсии, невнесени осигурителни вноски за държавното обществено осигуряване, за допълнителното задължително пенсионно осигуряване и за неоснователно извършени осигурителни разходи);

2.5. за отказ за изплащане на парични обезщетения при временна нетрудоспособност, трудова злополука, майчинство или помощи;

2.6. за спиране на производството по отпускането или изплащането на парични обезщетения при временна нетрудоспособност, трудова злополука, майчинство, безработица и на пенсиите;

3. задължителни предписания на контролните органи за спазване на разпоредбите по държавното обществено осигуряване и дейността, възложена на Националния осигурителен институт;

4. откази за издаване на удостоверения за осигурителен стаж и доход от органите на Националния осигурителен институт, откази за издаване на удостоверения за ползване на парична помощ за профилактика и рехабилитация и откази за заверяване на осигурителен стаж и доход в осигурителни книжки;

5. съдържанието на документ, удостоверяващ осигурителен стаж и осигурителен доход, издаден от органите на Националния осигурителен институт;

6. откази за издаване на индивидуални административни актове по смисъла на чл. 21 от Административнопроцесуалния кодекс, с изключение на актовете по т. 1 – 5.

2. Характеристики на производството по оспорване на административни актове по администартивен ред

Производството по оспорване на административни актове по административен ред е съвкупност от процесуални административноправни норми, която урежда в едноинстанционен порядък вътрешноведомствения административен контрол за законосъобразност и правилност на издаваните индивидуални и общи административни актове, упражняван от непосредствено по-горестоящия на издалия акта административен орган.

Производството по оспорване на индивидуални административни актове пред непосредствено по-горестоящ административен орган притежава следните особености, проучени от административната теория и съдебната практика:

2.1. една от двете подфази на цялостната контролна фаза на административния процес (другата е оспорването по съдебен ред);

2.2. производството е спорно – в конфликт са адресатите на административния акт и административният орган, който го е постановил;

2.3. предмет на оспорване е самият актⁱ, както и съдържанието на документ (чл. 81, ал. 2 от АПК);

2.4. само индивидуалните и общи административни актове подлежат на оспорване (чл. 81, ал. 1 от АПК);

2.5. развива се в рамките на администрацията и поради това е форма на административен контролⁱⁱ, при това вътрешноведомствен;

2.6. до него се прибягва, ако заинтересовано лице или прокурорът преценят, че ще оспорят акта и затова има евентуален характер;

2.7. производството като последователност предхожда другата контролна подфаза – оспорването пред съд по арг. от чл. 129, ал. 1 от АПКⁱⁱⁱ;

2.8. сроковете за оспорване по административен ред са посочени в чл. 84 от АПК:

– в 14-дневен срок от съобщаването му на заинтересованите лица и организации: контролиращият административен орган прогласява нищожност само ако е сезиран в 14-дневния срок по чл. 84, ал. 1 от АПК, което означава, че законодателят предвижда възможност за оспорване на административен акт без ограничение във времето с искане за обявяване нищожността му само пред административния съд^iv;

– мълчаливият отказ може да се оспори в едномесечен срок от изтичането на срока, в който административният орган е бил длъжен да се произнесе, а когато на заинтересованите лица не е съобщено за образуването на производството, срокът за оспорване е двумесечен от изтичането на срока за произнасяне;

2.9. едноинстанционно производство, което се развива пред непосредствено по-горестоящия административен орган;

2.10. може да бъде последвано разглеждане на спора пред съд – когато въпросът е решен по същество, решението на компетентния да разгледа жалбата или протеста орган подлежи на оспорване за законосъобразност пред съда, а в случай, че жалбата или протестът са отхвърлени, на оспорване пред съда подлежи първоначалният административен акт (чл. 98, ал. 2 от АПК)^v;

2.11. изключенията от обхвата на оспорването по административен ред са уредени в чл. 82 от АПК, като не подлежат на оспорване по предвидения в АПК административен ред актовете:

а) на Президента на Републиката и на председателя на Народното събрание;

б) на Министерския съвет, министър-председателя, заместник министър- председателите, министрите и ръководителите на други ведомства и органи, непосредствено подчинени на Министерския съвет;

в) на управителя на Българската народна банка и председателя на Сметната палата;

г) на Висшия съдебен съвет;

д) на областните управители;

е) за които в специален закон е предвидено оспорване направо пред съд (чл. 2, ал. 1 от АПК);

ж) актовете на органите, които нямат по-горестоящ административен орган;

2.12. участници, субекти и страни в производството са, както следва:

а) участници: жалбоподател – заинтересовано лице (физическо лице или юридическо лице), прокурорът, издалия акта административен орган, непосредствено по-горестоящият административен орган, комисия за проучване и разглеждане на случая и др.;

б) субекти: жалбоподател – заинтересовано лице (физическо лице или юридическо лице); прокурорът; административният орган; непосредствено по-горестоящият административен орган;

в) страни: жалбоподател – заинтересовано лице или прокурорът^vi;

2.13. в производството се упражнява правото на оспорване^vii, което е:

а) потестативно (преобразуващо) публично право, на което съответства задължението на непосредствено по-горестоящия административен орган да разгледа и разреши, съобразно закона и в разумен срок, всяко заявено пред него оспорване на административен акт;

б) процесуaлно право, предоставено на гражданите и юридическите лица за защита срещу незаконосъобразни (нищожни или унищожаеми) административни актове, както и на прокурора за защита на законността.

3. Специфики на административното производство по КСО

Специфичните характеристики на производството произтичат от:

3.1. непосредствено по-горестоящия административен орган, който е решаващ орган в производството – ръководителят на съответното териториално поделение на Националния осигурителен институт (чл. 117, ал. 1 от КСО);

3.2. активно легитимирани да оспорват са гражданите, доколкото същите подават жалба, а оспорването не е резултат и от протест на прокурора^viii;

3.3. срокът на обжалване по чл. 117, ал. 2 от КСО на разпорежданията за отказ или за неправилно определяне или изменение и за прекратяване на пенсиите, добавките и компенсациите към тях (едномесечен срок от получаването) се отличава от срока по чл. 84, ал. 1 от АПК (14-дневен срок от съобщаването на акта), в останалите хипотези срокът и по КСО е двуседмичен;

3.4. срокът на произнасяне на ръководителя на съответното териториално поделение на НОИ е по-дълъг – едномесечен срок от получаването на жалбата съобразно чл. 117, ал. 3, изр. 1 от КСО, за разлика от чл. 97, ал. 1, изр. 1 от АПК, който предвижда двуседмичен срок;

3.5. правомощията на ръководителя на съответното териториално поделение на НОИ (чл. 117, ал. 3, изр. 2 от КСО):

а) решава въпроса по същество или

б) отменя разпореждането и връща преписката за ново разглеждане от компетентния административен орган, когато не са изяснени всички обстоятелства, отнасящи се до издаване на разпореждането.

По последната точка органът не разполага с компетентост да обявява оспорения акт за нищожен или да го отмени отчасти (срвн. чл. 97, ал. 1, изр. 1 от КСО) и в този смисъл обхватът на неговите правомощия е стеснен.

4. Обжалване по съдебен ред

Решението на ръководителя на териториалното поделение на Националния осигурителен институт може да се обжалва в 14-дневен срок от получаването му пред административния съд. Когато жалбата е подадена от лице, което няма настоящ адрес в Република България, спорът се разглежда от Административния съд – град София. Жалбата се подава чрез ръководителя на териториалното поделение, който в 7-дневен срок е длъжен да я изпрати заедно с преписката в съда. Не може да се оспорва пред съд съдържанието на документ, както и решението на ръководителя на териториалното поделение на Националния осигурителен институт, с което се е произнесъл по оспорване съдържанието на такъв документ (чл. 118, ал. 1 от КСО).

Решенията на административния съд подлежат на касационно обжалване по реда на Административнопроцесуалния кодекс, с изключение на постановените по жалби срещу

4.1. разпореждания, с които неправилно е определен размерът или са изплатени парични обезщетения при временна неработоспособност (общо заболяване; трудова злополука; професионална болест; бременност и раждане; гледане на болен член на семейството; карантина) и трудоустрояване; парични обезщетения при майчинство (при бременност и раждане, при осиновяване на дете до 5-годишна възраст, за отглеждане на дете до 2-годишна възраст, при осиновяване на дете до 2-годишна възраст, за отглеждане на дете до 8-годишна възраст от бащата (осиновителя);

4.2. разпореждания за отказ или неправилно определяне, изменяне и прекратяване на обезщетенията за безработица;

4.3. разпореждания за възстановяване на неоснователно получени плащания по държавното обществено осигуряване за суми до 1000 лв.;

4.4. разпореждания за отказ за изплащане на парични обезщетения при временна нетрудоспособност, трудова злополука, майчинство или помощи и

4.5. разпореждания за спиране на производството по отпускането или изплащането на парични обезщетения при временна нетрудоспособност, трудова злополука, майчинство, безработица и на пенсиите (чл. 119 от КСО).

Едноинстанционният характер на съдебното обжалване е критикуван от научната доктрина^ix.

Заключение

Оспорването на административни актове по административен ред се провежда в рамките на публичната администрация като форма на вътрешен контрол. Поради това намирам въведения по-дълъг срок за произнасяне на по-горестоящия административен орган за прекомерен, предвид възможността за защита на индивидуалния интерес на гражданина-адресат на акта. Освен това се ограничава приложното поле на принципа на бързина и процесуална икономия в изпълнителната дейност.

Невъзможността да се оспори нищожност на индивидуалния административен акт в производството по КСО, каквато опция съществува в АПК, е също недостатък на нормативната уредба.