Административноправен режим на дейността на обменните бюра и на търговците, извършващи добиване, преработване и сделки с благородни метали и скъпоценни камъни и изделия със и от тях

Валери Димитров

Резюме: Административният режим, регулиращ обменните бюра и „златарите“, както е установен във Валутния закон (ВЦ) и в издадените за неговото прилагане подзаконови актове, представлява типичен административен и контролен режим по смисъла на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност. Този режим се състои, първо, от административно регулиране на дейността на тези търговци със специален предмет на дейност, изразен чрез забрани и задължения, и второ, от специализиран административен контрол, осигуряващ спазването и прилагането на регулаторните забрани и задължения. Целта на този режим е да защити интересите на потребителите на услугите, предоставяни от обменните бюра и златарите.

Ключови думи:  административен контрол, административен режим, административно регулиране, валутно право, „златари“, обменни бюра.

проф. д-р Валери Димитров

Валери Димитров е професор, доктор по право. Преподава банково право, борсово право и финансово право в катедра „Публичноправни науки“ при Юридическия факултет на Университета за национално и световно стопанство.

В периода 1991-2000 г. е правен съветник на управителя и юридически секретар на управителния съвет на Българската народна банка. В периода 1996 -2000 г., като представител на БНБ, е член на съвета на директорите на Централния депозитар.

В периода 2001-2005 г. е народен представител и е председател на Комисията за икономическа политика, член на Комисията по правни въпроси и на Комисията по бюджет и финанси.

В периода 2005-2014 г. е председател на Сметната палата

1. Административноправният режим на обменните бюра и на търговците, извършващи добиване, преработване и сделки с благородни метали и скъпоценни камъни и изделия със и от тях се съдържа във Валутния закон (ВЗ). 

Законовите норми са доразвити и конкретизирани на подзаконово равнище чрез две наредби. Това са съответно: Наредба № 4 от 2003 г. за условията и реда за вписване в регистъра и изискванията към дейността на обменните бюра (Наредба № 4 за обменните бюра), издадена от министъра на финансите, и  Наредба от 2004 г. за условията и реда за вписване в регистъра и за изискванията  към дейността на лицата, които осъществяват дейност по добиване, преработване и сделки с благородни метали и скъпоценни камъни и изделия със и от тях по занятие (Наредба  за „златарите“), издадена от Министерския съвет.

Анализът на законовата и подзаконовата уредба ясно показва, че тази уредба съдържа на първо място специален административен регулативен режим за дейността на обменните бюра и на златарите. Този режим се изразява в административни забрани и задължения, които трябва да спазват и, съответно, изпълняват посочените две категории търговци. На следващо място, спазването и изпълняването на регулативните изисквания се осигурява от функционирането на валутен контрол, упражняван от министъра на финансите, министъра на икономиката и от органите на Националната агенция за приходите (НАП). 

Забраните и задълженията, адресирани до обменните бюра и до златарите, са типично административно регулиране по смисъла на чл. 1, ал. 3 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД). Според тази разпоредба административното регулиране е установяването на нормативни изисквания, чието спазване се осигурява чрез упражняване на административен контрол. Именно такъв контрол е валутният контрол, упражняван от министъра на финансите, от министъра на икономиката и от НАП по отношение на двата вида търговци, осъществяващи специализиран предмет на дейност. В този смисъл ВЗ в частта си, отнасяща се до обменните бюра и златарите, както и наредбите, издадени за неговото приложение, са специално регулативно и контролно законодателство, спрямо което ЗОАРАКСД е общ закон. 

2. Според ВЗ сделки с валута в наличност по занятие може да извършва лице, регистрирано по Търговския закон (ТЗ), както и лице, регистрирано като търговец по законодателството на държава членка на ЕС, или друга държава-страна по Споразумението за Европейското икономическо пространство, което е вписано в публичния регистър на лицата, извършващи дейност като обменно бюро (чл. 3, ал. 1). В Министерството на финансите се води и поддържа публичен регистър на лицата, извършващи дейност като обменно бюро (ал. 3).

Във ВЗ се съдържа изрично легално определяне на извършването на сделки с чуждестранна валута по занятие.Чрез това понятие, установено в § 1, т. 13, букви „а“, „б“ и „в“ от ДР на ВЗ, законодателят определя сделките с чуждестранна валута като търговска дейност, за която е задължително прилагането на регистрационен режим. 

Сделките с чуждестранна валута се извършват по занятие, когато:

1) се извършват в продължение на една година за сметка на повече от 10 лица, или

2) в продължение на една година се извършват с повече от 20 лица, които не са банки или обменни бюра, или

3) отправяне на рекламни изявления, на покани или предложения, включително чрез табла, за сключване на сделки с неопределен кръг от лица, включително чрез средсвата за масово осведомяване.

По подобен начин, чрез числов праг от 30 лица, разпоредбите на § 1, т. 2 и 3 от Допълнителните разпоредби на Закона за кредитните институции (ЗКИ) дефинират публичното привличане на влогове, като най-важната част от предмета на дейност на търговска банка. Публичното привличане на влогове или търговското влогонабиране, присъщо и позволено само на банка, е ясно разграничено от обикновените влогови сделки, извършвани в гражданския оборот. 

 Чрез специално конструираната легална дефиниция за извършването на валутни сделки по занятие законодателят определя числови прагове в първите две хипотези на легалната дефиниция – б. „а“ и „б“ (10, съответно 20 лица), надхвърлянето на които означава установяване на необорима презумпция, че извършващият тези сделки действа не като обикновен участник в гражданския оборот, а като търговец. При третата хипотеза, по б. „в“ необоримата презумпция се свързва не с числов праг, а с отправянето на волеизявления до неопределен кръг от лица. Така специалният регулативен административен закон, в случая ВЗ, по подобие на уредбата в ЗКИ, конкретизира общото понятие за извършване на валутни сделки по занятие, неизбежно свързано с търговско качество и уредено в чл. 1, ал. 1, т. 7 от ТЗ. Всъщност, ВЗ и ЗКИ, в качеството им на административни регулативни и надзорни (контролни) закони, уреждащи специална дейност на търговци, са единствените нормативни актове, които успешно конкретизират (в контекста на своите публичноправни цели) фундаменталното понятие „извършване на сделки по занятие“ на общия ТЗ. Тази конкретизация е изключително важна на плоскостта на публичното право, тъй като става въпрос за рискови търговски дейности, подложени на лицензионен режим при банките, съответно на регистрационен режим при валутните търговци. Извършването на валутни сделки по занятие без регистрация е административно нарушение и води на прилагане на административно-наказателна отговорност (вж. чл. 18, ал. 3 от ВЗ), докато извършването на банкова дейност (банкови сделки по занятие) без лиценз е престъпление и води до наказателна отговорност по чл. 252 от Наказателния кодекс. В този смисъл легалните дефиниции във ВЗ и в ЗКИ са ключови нормативни разрешения, тъй като осигуряват своеобразна системна връзка между частното право – ТЗ и публичното право – административно, административно-наказателно и наказателно.            

Вписването в публичния регистър на лицата, които извършват дейност като обменно бюро, се извършва от НАП преди започване на дейността (чл. 6, ал. 1 от Наредбата за обменните бюра). За да се извърши вписването и съответно заявителят да получи право да извършва дейност като обменно бюро, той трябва да представи документи, които удостоверяват:

1) спазването на изискванията на ВЗ и Наредбата от страна на членовете на управителните и контролните органи и неограничено отговорните съдружници, съответно физическите лица търговци (чл. 3, ал. 2 от ВЗ, чл. 6, ал. 3, т. 6-9, чл. 4, т. 1-4 от Наредбата), 

2) спазването на изискванията на законодателството относно техническите изисквания за физическа сигурност на обектите, в които ще се извършва обмяна на валута (чл. 6, ал. 3, т. 10 от Наредбата);

3) спазването на установените в законодателството технически и качествени изисквания на автомата за обмяна на валута и на вградените в него устройства за разпознаване на банкноти (чл. 6, ал. 6, т. 1-10 от Наредбата).

Отказ от вписване може да се извърши както на основание неспазване изискванията на ВЗ и на Наредбата, включително и когато заявителят има просрочени данъчни и осигурителни задължения или през последните две години му е налагана санкция по ВЗ (чл. 10, ал. 1, т. 3 и 4 от Наредбата). Отказът не е дискреционен и може да се основава само на неспазване на конкретните изисквания на ВЗ и на Наредбата. 

В този смисъл уреденият регистрационен режим във ВЗ за дейността на лицата, осъществяващи дейност като обменни бюра, изцяло съответства на модела на регистрационен режим, установен в чл. 14-17 от ЗОАРАКСД. При регистрационния режим административният орган проверява наличието на изчерпателно установени нормативни изисквания и при установяването на съответствие разрешава, без право на преценка по целесъобразност извършването на стопанска дейност (чл. 14, ал. 1). 

При вписване в регистъра изпълнителният директор на НАП издава удостоверение за вписването по образец (чл. 11, ал. 1 от ВЗ).

Обменните бюра извършват обмяна на чуждестранна валута в наличност по обменен курс към лева, определен от обменното бюро на пазарен принцип, като този курс не може да се отклонява до 5 на сто от курса на съответната валута за деня, за която БНБ има котировка (чл. 4 от Наредба № 4 от 2003 г.). Обмен по безкасов начин е забранен (чл. 5).

Обменните бюра обявяват на табло, което може да бъде и и електронно следната задължитена информация:

1) трибуквените кодове на търгуваните валути в наличност в съответствие с международния класификатор ISO: 4217;

2) курсове за обмяна на валута на търгуваните валути в наличност, които се изписват в цяло число и до три цифри след десетичния знак; бюрата имат право да да обявяват не повече от един курс купува и един курс продава;

3) телефон за контакт с търговеца и телефон за контакт с информационния център на НАП (чл. 15, ал. 1, т. 1-3 от Наредбата). Таблото трябва да бъде поставено в обекта за обмяна на валута на видно за клиента място (чл. 15, ал. 8 от Наредбата).

Очевиден е смисълът от налагането на тези регулативни изисквания. Защитава се публичният интерес, свързан пряко със защитата на потребителите на услугите на обменните бюра, които участват в сделките с чуждестранна валута в качеството на купувачи или продавачи.

Особеност и същевременно недостатък на валутното законодателство е, че основни регулативни изисквания, съдържащи се в посочените текстове на наредбата, са уредени само на подзаконово равнище. ВЗ не съдържа регулативни изисквания към дейността на обменните бюра. Това очевидно противоречи на общия закон ЗОАРАКСД, който изрично установява, че всички изисквания, необходими за започването и  и за осъществяването на  дадена стопанска дейност, както и за извършването на отделна сделка или действие се уреждат със закон (чл. 4, ал. 2). С подзаконов нормативен акт, посочен в закон, могат само да се конкретизират законовите изисквания (ал. 3).

3. Следващият административен режим, включен във ВЗ, е режимът на добиване, преработване и сделки с благородни метали и скъпоценни камъни и изделия със и от тях по занятие.

Лицата, които добиват, преработват и извършват сделки с благородни метали и скъпоценни камъни и изделия със и от тях по занятие („златарите“), трябва да бъдат:

1) търговци, регистрирани по ТЗ или по законодателството на държава членка на ЕС, или на друга държава, страна по Споразумението на Европейското икономическо пространство, както и юридически лица, създадени въз основа на нормативен акт; в предмета на дейност на които търговец ии юридическо лице, трябва да е вписано осъществяване на дейност и с благородни камъни и изделия със и от тях по занятие;

2) дружества по Закона за задълженията и договорите, когато извършват такава дейност по занятие и са вписани в публичния регистър на лицата, осъществяващи дейности с благородни метали и скъпоценни камъни и изделия със и от тях (чл. 13, ал. 1, т. 1-2 от ВЗ), трябва да се регистрират в в 14-дневен срок преди започване на дейността (ал. 2).

Златарите също са подложени на регистрационен режим, като в Министерството на икономиката се води и поддържа регистър по образец, утвърден от министъра. Регистърът е публичен, поддържа се в електронен вид и се публикува на интернет страницата на министерството (чл. 13а, ал. 1 от ВЗ). В регистъра се вписва всяко лице, за което е установено спазването на нормативните изисквания за извършване на златарския бизнес (ал. 3). При вписване в регистъра на лицата, осъществяващи златарска дейност, се издава удостоверение по образец (ал. 4). Основанията за отказ от вписване в регистъра, съответно за заличаване на вписването като принудителна административна мярка, са конкретно и изчерпателно уредени в чл. 13а, ал. 5, т. 15 и в ал. 6 от ВЗ (представен недействителен документ, осъждане с влязла в сила присъда на лице, което е търговец, член на управителен или контролен орган или неограничено отговорен съдружник за престъпления против собствеността, против паричната и кредитната система и против финансовата, данъчната и осигурителната система, при наличие на неизпълнени публични задължения, при обявяване в ликвидация, несъстоятелност, заличаване на търговеца в търговския регистър, смърт на физическо лице) и не дават възможност за дискреционни преценки на регистриращия орган.

И тук, както при обменните бюра, уреденият регистрационен режим във ВЗ за дейността на лицата, осъществяващи златарски бизнес, изцяло съответства на модела на регистрационен режим, установен в чл. 14-17 от ЗОАРАКСД.

Регулативните изисквания за дейността на златарите, както при обменните бюра, също нямат законова уредба, а само подзаконова регламентация в посочената наредба. Такива са например изискванията изделията от благородни метали и скъпоценни камъни да се продават със сертификат, издаден от предприятието, в което е регистиран златар. Изделията от благородни метали се продават със сертификат, удостоверяващ пробата на сплавта, от която са изработени  (чл. 17, ал. 2 от Наредбата). Скъпоценните камъни се продават със сертификат за идентичност и качество (чл. 18, ал. 1). Такова е и задължението  всички търговци, осъществяващи дейности по внос, обработка и износ на обработени и необработени скъпоценни камъни да водят отчет за количеството на вноса, износа, обработката и покупко-продажбата, като водят регистър за това (чл. 18, ал. 2). Регулативно изискване е и задължението на предприятията, изкупуващи благородни метали да осигурят привеждането на металите в стандартен инвестиционен вид – под формата на кюлчета или плочки, с тегла, приети от пазарите за злато, и с чистота, равна на или по-голяма от 995/1000 (чл. 24).

Смисълът от прилагането на регулативните изисквания и тук е очевиден. Общественият интерес изисква преди всичко защита на потребителите на услугите на златарите. 

Препоръчително е при следващи изменения във валутното законодателство регулативните изисквания, установени сега само в наредбите, да получат в обобщен вид законов „статус“.   

4. Валутният контрол е специален административен контрол, който осигурява спазването и изпълнението на административните изисквания (забрани и задължения), които са съдържание на валутния режим. Валутният контрол не е финансов контрол, а типичен административен контрол, същностно свързан с административен регулативен режим. Този контрол в частта, отнасяща се до лица с търговско качество, изцяло отговаря на определението за административен контрол върху стопанска дейност, съдържащо се в чл. 1, ал. 4 от ЗОАРАКСД. Според разпоредбата на ЗОАРАКСД административният контрол включва:

1) извършването на проверки по документи и на място при започване и при извършване на стопанска дейност, както и призвършването на отделни сделки и действия;

2) издаване на лиценз или извършване на регистрация за започване на стопанска дейност, както и и отказите за издаване на лиценз или извършване на регистрация;

3) издаване  и отказване на разрешения и удостоверения за извършване на отделна сделка или действие от лица, които извършват или възнамеряват да извършват стопанска дейност;

4) прилагане на принудителни административни мерки и даване  ход на производства по налагане на административни наказания  (т. 1-4). 

Подобни правомощия се упражняват от органите за валутен контрол. Както бе посочено за обменните бюра и за златарите, ВЗ предвижда  регистрационен режим, прилаган съответно от органите на Министерството на финансите и на Министерството на икономика. 

По отношение на адресатите на валутния контрол, независимо от това дали са лица с търговско качество или не, се осъществяват проверки по документи  и на място (вж. чл. 15 и  чл.16 от ВЗ), прилагат се принудителни административни мерки (вж. чл. 16 от ВЗ), налагат се административни наказания (вж. чл. 18-чл. 21 от ВЗ). 

Така министърът на финансите чрез свои специализирани органи извършва проверки за спазването на закона (чл. 15, ал. 2). Органите на НАП проверяват дейността на обменните бюра и на златарите, като при осъществяване на проверките имат право:

1) на свободен достъп до служебните помещения на проверяваните лица;

2) да изискват документи, сведения ши писмени обяснения;

3 ) да проверяват наличностите  в евро и в друга валута, както и наличностите и качеството на благородните метали и скъпоценните камъни и изделията със и от тях;

4) да извършват насрещни проверки при клоенти на проверяваните лица;

5) да използват помощта на вещи лица;

6) да налагат мерки за обезпечаване на доказателства по реда на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (чл. 16, ал. 4, т. 1-6). 

Тези правомощия се упражняват и по отношение на лица без регистрация, за които  според обстоятелствата може да се приеме, че извършват сделки с чуждестранна валута. Тези лица са длъжни при поискване  да предоставят на проверяващите органи писмени обяснения, както и да извършат проверки на място (вж. чл. 16, ал. 8).

Както при всеки административен контрол, така и тук основна мярка за въздействие са принудителните административни мерки (ПАМ). При валутния контрол тези мерки се прилагат от министъра на финансите и от изпълнителния директор на НАП. 

Министърът на финансите или оправомощено от него лице може да издава писмени предписания за отстраняване на нарушенията в определен от него срок, да прилага запечатване на търговския обект на обменно бюро, да отнема издадено удостоверение за регистрация на обменно бюро  (вж. чл. 17, т. 1, б. „а-в“). 

Изпълнителният директор на НАП или оправомощено от него лице може да издава писмени предписания за отстраняване на нарушенията в определен от него срок, както и да прилага запечатване на обект на лице, което извършва златарски бизнес (вж. чл. 17, т. 3, б. „а-б“). 

5. Административното наказване, свързано с валутния контрол, също се осъществява от министъра на финансите и органите на НАП. Министърът на финансите или оправомощено от него лице издава наказателните постановления по отношение на лицата, извършващи дейност като обменни бюра, а изпълнителният директор на НАП или оправомощено от него лице е наказващ орган по отношение на лицата, ивършващи златарска дейност  (вж. чл 18, ал. 12).

Заключение

В обобщение може да се направи изводът, че административният режим на обменните бюра и на златарите, който се съдържа във ВЗ и в наредбите, издадени за неговото приложение, е типичен административен и контролен режим по смисъла на ЗОАРАКСД. Този режим се състои, първо, от административно регулиране на дейността на тези търговци със специален предмет на дейност, изразяващо се в забрани и задължения и второ, от специализиран административен контрол, осигуряващ спазването и изпълнението на регулативните забрани и задължения. Целта на този режим е да се защитят интересите на потребителите на услугите на обменните бюра и на златарите.

БИБЛИОГРАФИЯ / REFERENCES

Димитров, В. Банково право. София: Издателски комплекс на УНСС, 2021. // Dimitrov, V. Bankovo pravo. Sofia: Izdatelski kompleks na UNSS, 2021.

Пенов, С. 2020. Финансово право. Специална част. София: УИ „Св. Климент Охридски“, 2020. // Penov, S. 2020. Finansovo pravo. Spetsialna chast. Sofia: UI „Sv. Kliment Ohridski“, 2020.

Димитров, В. Финансово право. София: Сиела, 2024. // Dimitrov, V. Finansovo pravo. Sofia: Siela, 2024.

Administrative and Legal Regime for the Activities of Exchange Offices and Traders Engaged in Mining, Processing and Transactions with Precious Metals and Precious Stones and Products Made from Them

Prof. Valeri Dimitrov, PhD

Abstract: The administrative regime governing exchange offices and “goldsmiths” as set out in the Foreign Exchange Law (FEL) and in the regulations issued for its implementation, represents a typical administrative and control regime within the meaning of the Law on Administrative Regulation and Administrative Control over Economic Activities. This regime consists, first, of administrative regulation of the activities of these traders with a special subject of activity, expressed through prohibitions and obligations, and second, of specialized administrative control ensuring compliance with and enforcement of the regulatory prohibitions and obligations. The purpose of this regime is to protect the interests of the consumers of the services provided by exchange offices and goldsmiths.

Keywords: Administrative Regime, Administrative Regulation, Administrative Control,  Exchange Offices,“Goldsmiths“, Foreign Exchange Law