Актуални проблеми по приложението на Орхуската конвенция

д-р Сибила Симеонова

Сибила Симеонова е магистър по право на Юридическия факултет на Русенския университет „Ангел Кънчев“ (2000). Доктор по право по научна специалност „Международно право и международни отношения“ на тема: „Международноправен режим на корабоплаването по Дунава в европейската водна транспорта система река – море“ (2009). към Висшата атестационна комисия на Министерски съвет. В периода 2001 – 2007 г. е юрисконсулт в Изпълнителна агенция „Поддържане и проучване на река Дунав“ – Русе В периода от 2007 г. до 2017 г. е съдия в Административен съд – Русе. Тя е съдия във Върховния асминистративен съд от 1.02.2017 г. Ръководи Шесто отделение на ВАС от 29.09.2022 г. Член е на Управителния съвет на Асоциацията на българските административни съдии.

РЕЗЮМЕ: Изследването анализира степента на съответствие на българската правна уредба и съдебна практика с изискванията за достъп до информация, участие на обществеността и достъп до административно правосъдие по екологични въпроси. Разгледани са шест основни области: достъпът до съд при обжалване на устройствени планове и разрешителни за определени дейности, гаранциите за участие на обществеността при приемането на такива планове, съдебният контрол върху общинските програми за качество на атмосферния въздух, таксите за касационно обжалване от неправителствени организации и правомощията на съда при предварително изпълнение на административни актове и исканията за неговото спиране. Статията констатира значителния напредък в разширяването на възможностите за съдебна защита и в признаването на процесуалната легитимация на екологичните организации, като отбелязва и нерешени отделни въпроси, свързани с ефективността и обхвата на достъпа до правосъдие, които предстои да бъдат допълнително уредени и изяснени.

Ключови думи: достъп до административно правосъдие по екологични въпроси; достъп до информация, процесуална легитимация на природозащитни организации, Орхуска конвенция, програми за качество на атмосферния въздух.

Увод

Конвенцията за достъп до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (наричана по-нататък „Орхуска конвенция“ или „Конвенцията“)¹ е приета под егидата на Икономическата комисия за Европа (ИКЕ) на Организацията на обединените нации (ООН). Този акт е предшестван от Насоките на ИКЕ на ООН относно достъпа до информация за околната среда и участието на обществеността в процеса на вземане на решения, засягащи околната среда. Насоките са одобрени на Третата министерска конференция „Околна среда за Европа“, проведена в София през октомври 1995 г. На нея се приема решение да се разгледа и въпросът за изготвяне на конвенция. По време на преговорите по Конвенцията между 1996 и 1998 г. правителствата на Западна, Централна и Източна Европа, Кавказ и Централна Азия предприемат безпрецедентен акт в процеса ва договаряне и канят природозащитните организации коалиция и да участват в създаването на текстовете².

Орхуската конвенция е екологично споразумение от нов тип, доколкото установява връзка между екологичните и човешките права. Що се отнася до концепцията за права, не е случайно, че първите два параграфа от Преамбюла към Конвенцията се отнасят до принцип 1 от Стокхолмската декларация (посветен на материалното право на околна среда) и принцип 10 от Декларацията от Рио (посветен на процесуалните права). Освен тези две общи препратки, Преамбюлът към Конвенцията се позовава на концепцията за права в редица други параграфи. Той се отнася както до материалното право на „здравословна“ (параграф 3) или „адекватна“ (параграф 7) околна среда, така и до процесуални права (параграфи 3 и 8). В случая на материални права, Преамбюлът се позовава на общото право на здравословна околна среда (параграфи 1 и 7), но също така и на „основни човешки права“ (параграф 6) и на „законни интереси“ (параграф 18), които несъмнено обхващат правото на защита на „личната“ околна среда. Освен това, позоваването на осигуряването на „ефективни съдебни механизми… достъпни… за организации“ (параграф 18), заедно с позоваване (параграф 22) на Софийските насоки на ИКЕ на ООН (които посочват в собствения си Преамбюл „достъп до съдилища… за лица и групи от обществен интерес“) ясно показва, че авторите на Конвенцията очевидно са искали да се справят с недостатъците на традиционния подход към достъпа до правосъдие, довели до изключване на съдебни спорове в обществен интерес³.

В нея се признава задължението ни към идните поколения, а устойчивото развитие се разглежда като постижимо единствено с участието на всички заинтересовани страни. Тя е изготвена с цел насърчаване на екологичната демокрация и разширяване на възможностите на екологичните неправителствени организации да допълнят липсата на интерес или способност на гражданите да предявяват искове за опазване на околната среда пред националните съдилища и да им дадат възможност да предприемат действия срещу нарушения на екологичното законодателство⁴. Конвенцията свързва отчетността на държавните органи с опазването на околната среда, поставя акцент върху взаимодействието между обществеността и публичната власт в демократични условия и утвърждава нов процес на участие на обществеността в договарянето и изпълнението на международни споразумения. Тя е не само екологична спогодба, а и многостранен международен акт за отчетността и прозрачността, който предоставя права на обществеността и възлага на страните – членки и на държавните органи насрещни задължения във връзка с достъпа до информация и участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда.

1. Съдържание на Орхуската конвенция и актове по нейното изпълнение

Преди да обсъдим влиянието на Орхуската конвенция като международен договор върху националната правна уредба, ще отбележим източниците на българското позитивно право, които си кореспондират с правото на достъп до информация по екологични въпроси, действали преди влизането ù в сила за България.

Като принцип на Конституцията на Република България (КРБ) правото на информация намира две проявления: задължение на държавата да осигурим достъп и източници на информация, т. нар. „пасивна прозрачност“, и задължението да предоставя официално информация за дейността си чрез своите актове, т. нар. „активна прозрачност“⁵.

На първо място, чл. 41, ал. 1, изр. 1 КРБ въвежда общото родово понятие за достъпна информация, осигурявана чрез основно комуникационно и политическо⁶ право: „Всеки има право да търси, получава и разпространява информация“. Това право има както индивидуални проявления, доколкото защитава личния интерес на конкретен гражданин, така и колективни измерения, когато защитава обществения интерес⁷.

На второ място, чл. 41, ал. 2 от КРБ урежда правото на информация на физическите лица: „Гражданите имат право на информация от държавен орган или учреждение по въпроси, които представляват за тях законен интерес, ако информацията не е държавна или друга защитена от закона тайна или не засяга чужди права“.

Достъпът до обществена информация (втората разновидност) се осигурява чрез Закона за достъп до обществена информация⁸, в който се съдържа общият режим. В областта на екологията този достъп е уреден в Закона за опазване на околната среда (ЗООС)⁹. По него теорията¹⁰ и практиката на Конституционния съд (КС) на Република България приемат, че информацията е общественозначима¹¹. Става въпрос за специфична информация – „информация за околната среда“, за която има легална дефиниция в ЗООС¹², намираща се не на съответното място в закона:

„Информация за околната среда е всяка информация в писмена, визуална, аудио-, електронна или в друга материална форма относно:

1. състоянието на компонентите по чл. 4 и взаимодействието между тях;

2. факторите по чл. 5, както и дейностите и/или мерките, включително административните мерки, международни договори, политика, законодателство, включително доклади за прилагане на законодателството в областта на околната среда, планове и програми, които оказват или са в състояние да оказват въздействие върху компонентите на околната среда;

3. състоянието на човешкото здраве и безопасността на хората, доколкото те са или могат да бъдат засегнати от състоянието на компонентите на околната среда или, чрез тези компоненти, от факторите, дейностите или мерките, посочени в т. 2;

4. обекти на културно-историческото наследство, сгради и съоръжения, доколкото те са или могат да бъдат засегнати от състоянието на компонентите на околната среда или, чрез тези компоненти, от факторите, дейностите или мерките, посочени в т. 2;

5. анализ на разходите и ползите и други икономически анализи и допускания, използвани в рамките на мерките и дейностите, посочени в т. 2;

6. емисии, зауствания и други вредни въздействия върху околната среда“ (чл. 19).

Конвенцията установява непосредствена връзка между опазването на околната среда и нормите за правата на човека. На 17 февруари 2005 г. е прието Решение на Съвета от 17 февруари 2005 година за сключване от името на Европейската общност на Конвенцията за достъп до информация, участие на обществеността в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по екологични въпроси¹³. С оглед на изложеното, разпоредбите на Конвенцията са от една страна, част от вътрешното ни право на основание чл. 5, ал. 4 от Конституцията на Република България (КРБ), а от друга – обвързват институциите на Съюза и държавите – членки, съгласно чл. 216, § 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС)¹⁴.

Систематиката на Конвенцията изгражда защитата на екологичните права върху три взаимосвързани „стълба“: осигуряване на обществен достъп до информация за околната среда, съхранявана от държавните органи; насърчаване на участието на обществеността при вземането на решения, засягащи околната среда; и разширяване на условията за достъп до правосъдие по въпроси на околната среда.

Достъпът до информация е представен като първият от трите стълба. Той е първи по време, тъй като ефективното участие на обществеността в процеса на вземане на решения зависи от пълната, точна и актуална информация, но и способен да съществува самостоятелно, доколкото обществеността може да търси достъп до информация за различни цели, а не само във връзка с участието. Стълбът за достъп до информация се състои на две части:

Първата част обхваща правото на обществеността да търси информация от държавните органи и насрещното задължение на тези органи да я предоставят в отговор на постъпило искане. Това е т. нар. „пасивен“ достъп до информация, уреден в член 4.

Втората част се отнася до правото на обществеността да получава информация по инициатива на органите, които са длъжни да събират и разпространяват сведения от обществен интерес, без да е необходимо отправянето на конкретно искане — „активен“ достъп до информация по смисъла на член 5.

На равнище ЕС през 2006 г. ЕС приема Регламент (ЕО) № 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 6 септември 2006 година относно прилагането на разпоредбите на Орхуската конвенция за достъп до информация, публично участие в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда към институциите и органите на Общността¹⁵. На 11 април 2023 г. е прието Решение (ЕС) 2023/748 на Комисията относно установяването на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на искания за вътрешно преразглеждане на административни актове или бездействия¹⁶.

В контекста на систематиката на Конвенцията, вторият стълб предвижда участието на обществеността в процеса на вземане на решения. Ефективното му прилагане зависи от другите два стълба – от информационния, за да се осигури възможност за участие на обществеността след надлежното ѝ информиране, и от стълба за достъп до правосъдие, за да се гарантира, че участието е действително, а не само формално.

Стълбът за участие на обществеността, от своя страна, включва три части. Първата се отнася до участието на обществеността по конкретна дейност и е уредена в член 6. Втората обхваща участието на обществеността в изготвянето на програми, планове и политики, свързани с околната среда, съгласно член 7. Разпоредбата на член 8 урежда участието на обществеността в подготовката на нормативни актове и правно обвързващи норми.

На ранен етап от процедурата по вземане на решения обществеността следва да бъде уведомена относно:

– въпроса, по който ще се взема решение;

– естеството на решението;

– отговорния държавен орган;

– предвижданата процедура, включително практически подробности за процедурата за консултации;

– процедурата за оценка на въздействието върху околната среда (ако има такава), като определените срокове следва да позволяват ефективно участие на обществеността в процедурата.

Третият стълб на Орхуската конвенция е стълбът за достъпа до правосъдие, уреден в член 9. Правото на достъп до правосъдие се основава на два основни стълба. Първо, то се състои от правото на справедлив процес, и второ, от правото на ефективни правни средства за защита. Хартата на основните права на ЕС предоставя и двете. От трите стълба на Орхуската конвенция достъпът до правосъдие е най-трудният за осигуряване. Съгласно правилото на Конвенцията, достъпът до правосъдие трябва да бъде осигурен в безпристрастна и справедлива процедура. Освен това процедурата трябва да бъде бърза, подходяща, справедлива, равноправна, навременна и не прекалено скъпа. Ако страната по Конвенцията „предвиди такъв преглед от съд, тя гарантира, че такова лице има и достъп до бърза, установена от закона процедура, която е безплатна или евтина за преразглеждане от публичен орган или преглед от независим и безпристрастен орган, различен от съд¹⁷.

Орхуската конвенция установява връзка между правото на достъп до правосъдие и достъпа до информация. С третия стълб на Конвенцията се въвежда изпълнението както на информационния стълб, така и на стълба за участие на обществеността в процеса на вземане на решения и се засилва прилагането на националното право в областта на околната среда. Специални разпоредби в рамките на член 9 гарантират изпълнението на клаузите на Конвенцията, предоставящи права на членове на обществеността (член 4) относно пасивния достъп до информация, член 6 относно участието на обществеността при вземане на решения по определени дейности, както и всякакви други разпоредби, чието изпълнение страните решат да наложат по този ред. Стълбът за правосъдие осигурява и механизъм за пряко привеждане в изпълнение на правото в областта на околната среда от самата общественост.

Представители на обществеността, респективно заинтересованата общественост, които считат, че правото им на достъп до информация е нарушено — например когато искане за информация е останало без разглеждане, неправомерно отклонено или удовлетворено по неподходящ начин — следва при съответните условия да разполагат с достъп до процедура по преразглеждане съгласно националното законодателство.

Такъв достъп е гарантиран и когато е нарушена процедурата за участие по Конвенцията, както и за уреждане на спорове, свързани с действия или бездействия на физически лица и на държавни органи, с които се нарушават разпоредбите на националното право в областта на околната среда.

През 2017 г. Комисията приема Известие на Комисията относно достъпа до правосъдие по въпросите на околната среда (C/2017/2616)¹⁸. В него се разяснява как лицата и сдруженията могат да оспорват решения, действия и пропуски на държавни органи, свързани с екологичното законодателство на ЕС, пред националните съдилища.

Съгласно чл. 15 от Орхуската конвенция, на базата на консенсус Съвещанието на страните създава незадължителни механизми с неконфронтационен, несъдебен, консултативен характер за преглед на съответствието с разпоредбите на международния договор. Посочено е, че тези механизми позволяват адекватно участие на обществеността и могат да включват вариант за разглеждане на съобщения от представители на обществеността по въпроси, свързани с конвенцията. Въз основа на тази разпоредба, на първата си сесия (Лука, октомври 2002 г.) Съвещанието на страните приема Решение I/7¹⁹, с което се създава Комитетът по съответствието (Compliance Committee)²⁰ като основен орган за прегледа на спазването на приетите разпоредби от страните членки и се определя структурата и функциите на този орган по спазване на международното публично право, както и процедурите за получаване на достъп до правосъдие в рамките на ЕС²¹.

Механизмът за съответствие на Орхуската конвенция е един от малкото подобни механизми в международното екологично право, който позволява на членовете на обществеността да съобщават своите опасения относно спазването на конвенцията от дадена страна директно на съвет от независими експерти (Комитет за съответствие), който има мандат да разгледа случая по същество. Този орган разглежда съобщения на членове на обществеността срещу държави, страни по Конвенцията, и приема констатации (findings), които впоследствие се внасят за одобрение на редовните сесии на Съвещанието на страните и се обективират в решения, адресирани пряко към съответната държава. След разглеждане на доклада и препоръките на Комитета относно неспазването на Конвенцията от дадена страна, Съвещанието на страните взема решение за подходящи мерки за постигане на пълно съответствие с Конвенцията. Съгласно § 37 от приложението към Решение I/7 Съвещанието на страните разполага със стъпаловидна скàла от мерки спрямо държава в системно неизпълнение. Те включват като начало препоръки, после официално предупреждение (caution) и по-тежки последици за статута ѝ по Конвенцията. В зависимост от конкретния въпрос, който е пред нея, и като взема предвид причината, степента и честотата на неспазването, Съвещанието на страните може да реши да предприеме една или повече от следните мерки:

– предоставяне на съвети и улесняване на помощ на отделните страни по отношение на прилагане на Конвенцията;

– отправяне на препоръки към съответната страна;

– да поиска от съответната страна да представи на Комитета по спазване стратегия, включително график, относно постигането на съответствие с Конвенцията и да докладва за изпълнението на тази стратегия;

-при подадени уведомления от обществеността, на заинтересованата страна се отправят конкретни мерки за справяне с въпроса, повдигнат от представител на обществеността;

– издаване на декларации за несъответствие;

– отправяне на на предупреждения;

– искане да се преустанови в съответствие с приложимите правила на международното право действието на договор, специалните права и привилегии, предоставени на съответната страна по силата на Конвенцията;

– предприемането на други подходящи неконфронтационни, несъдебни и консултативни мерки.

По отношение на Република България са отправени три последователни съобщения Aarhus Convention Compliance Committee (ACCC), както следва: ACCC/C/2011/58, ACCC/C/2012/76 и ACCC/C/2016/144²², довели до официално предупреждение на шестата сесия на Съвещанието на страните в Будва, Черна гора (11–13 септември 2017 г.). Седмата сесия (2021 г.) потвърждава предупреждението с Решение VII/8d²³, а осмата сесия на Съвещанието на страните, проведена в Женева от 17 до 19 ноември 2025 г., приема Решение VIII/8c²⁴, с което се отправят нови препоръки, обвързани с нов краен срок за държавата.

Настоящият анализ съпоставя препоръките, отправени към Република България с Решение VIII/8c „Съответствие на Република България с нейните задължения по Конвенцията“ ²⁵, прието на Съвещанието на страните с докладите на Комитета по съответствие“, и с действащата вътрешноправна уредба и съдебна практика. По отношение на всяка препоръка е изведен приложимият правен стандарт съгласно практиката на Комитета, направена е оценка на действащата вътрешна нормативна уредба и на съдебната практика на българските съдилища, като са посочени както стъпките към постигнатия напредък, така и въпросите, които остават открити съгласно самите констатации на Комитета и на Решение VIII/8c.

2. Метод на съпоставка на съответствие съгласно Решение VIII/8c

Препоръките по Решение VIII/8c са групирани в шест тематични области, всяка от които е съпоставена с практиката на Комитета по съответствието (ACCC/C/2011/58, ACCC/C/2012/76, ACCC/C/2016/144 и ACCC/C/2018/161), с оглед приложимия правен стандарт:

1. Достъп до правосъдие по отношение на общи и подробни устройствени планове (т. 2 (a) и (i));

2. Достъп до правосъдие по отношение на разрешителни за строеж/експлоатация на дейности по Приложение I (т. 2 (a) и (ii));

3. Процедурни гаранции при обществено обсъждане на ОУП (т. 2 (в), (i) и (v));

4. Достъп до правосъдие по отношение на общински планове за качество на атмосферния въздух (т. 6 (б), 7(a));

5. Такса за касационно обжалване от неправителствени организации (т. 6 (a), 7 (б));

Собствена преценка на съда при обжалване на допуснато предварително изпълнение по чл. 60, ал. 4 АПК (т. 2 (б), (i)(iii)).

2.1. Достъп до правосъдие срещу общи и подробни устройствени планове (т. 2 (a), (i)), разрешителни за строеж/експлоатация на дейности по Приложение I (т. 2 (a), (ii)) и процедурни гаранции при обществено обсъждане на общи устройствени планове (т. 2 (в), (i)–(v)) от Решение VIII/8c

а) Текст на препоръката

Решение VIII/8c, т. 2(a) (i) и (ii) изисква Република България да предприеме необходимите законодателни, регулаторни и административни мерки, за да гарантира следното:

– т. 2(a)(i) – членовете на обществеността, включително екологичните организации, имат достъп до правосъдие по отношение на общи устройствени планове (ОУП) и подробни устройствени планове (ПУП);

– т. 2 (a)(ii) – заинтересованите членове на обществеността, включително екологичните организации, имат достъп до процедури за преглед и оспорване на разрешения за строеж и експлоатация на дейности, изброени в приложение I към Конвенцията;

– т. 2 (в)(i) – да се гарантира, че по отношение на обществеността са осигурени адекватни и ефективни средства за защита, чрез които тя да може да оспорва общите устройствени планове и общите изменения на пространствения план, приети въз основа на незаконосъобразни решения за стратегическа екологична оценка;

– т. 2 (в)(v) – да се гарантира, че:

(ii) публичното обявление за започване на общественото участие в процеса на вземане на решения относно общи устройствени планове съдържа подробности, свързани с предложената дейност и характера на последващото решение, както и цялата друга съответна информация, изисквана съгласно член 6, параграф 2 от Конвенцията;

(iii) цялата необходима информация, включително, но не само, текстът на предложения общ устройствен план, а в случай на изменение на Общ устройствен план – текстът, както на съществуващия Общ устройствен план, така и на предложеното му изменение, се предоставя на обществеността в разумен срок преди общественото обсъждане;

(iv) при вземането на решения относно предложени общи устройствени планове и техни изменения на обществеността се предоставя разумен срок между публикуването на публичното уведомление и провеждането на общественото обсъждане;

(v) при вземането на решения относно предложени общи устройствени планове и техни изменения се изисква надлежно да бъдат отчетени резултатите от общественото участие в решението, като това се документира по прозрачен и проследим начин.

б) Стандарт съгласно практиката на Комитета по съответствието

Комитетът е установил още в констатациите си по ACCC/C/2011/58 по отношение на България, че тъй като действащата към онзи момент разпоредба на Закона за устройство на територията (ЗУТ) изрично изключва обжалваемостта на общите устройствени планове, „българското законодателство на практика лишава всички членове на обществеността, включително екологичните организации, от възможността да обжалват общи устройствени планове“, което представлява несъответствие с чл. 9, ал. 3 от Конвенцията (ACCC/C/2011/58, ECE/MP.PP/C.1/2013/4, § 66). По отношение на подробните устройствени планове Комитетът е констатирал, че кръгът на легитимираните лица е сведен единствено до пряко засегнатите собственици на недвижими имоти, докато екологичните организации и останалите членове на обществеността нямат възможност да обжалват тези планове — също несъответствие с чл. 9, ал. 3 (пак там, § 70).

Общата практика на Комитета допълва тази конкретна констатация с ясен принцип: всяка неправителствена организация, отговаряща на критериите по чл. 2, ал. 5 от Конвенцията, се счита за имаща достатъчен интерес и не може да бъде изключена от кръга на легитимираните лица по чл. 9, ал. 2: „държава членка не следва да изключва НПО, отговаряща на изискванията по чл. 2, ал. 5, от процесуална легитимация по чл. 9, ал. 2“ (константна практика на Комитета, обобщена по повод ACCC/C/2016/137 (Германия), ECE/MP.PP/C.1/2021/25, §§ 91–92). Критерий, основан изключително на притежаване на вещно право върху имот или на близост до него, поначало не отговаря на този стандарт, когато е единствен: „разстоянието не може да бъде единственият критерий“ за легитимация (по аналогия с ACCC/C/2019/162 (Дания), ECE/MP.PP/C.1/2025/16, §§ 82 и 93).

В същите констатации по ACCC/C/2011/58 Комитетът приема, че когато решенията по ОВОС/ЕО подлежат на обжалване, но последващите (окончателни) решения за разрешаване на дейността не подлежат на обжалване от заинтересованата общественост, включително когато тези решения не съответстват на условията и мерките, заложени в решението по ОВОС, държавата не изпълнява задълженията си по чл. 9, ал. 2 във връзка с ал. 4 от Конвенцията (ACCC/C/2011/58, § 80). Комитетът допуска „степенувано“ вземане на решения, при което не е задължително всеки отделен акт да подлежи на самостоятелно обжалване, стига предходният акт да е обект на съдебен контрол при обжалване на окончателното решение, но системата на съдебен контрол като цяло следва да отговаря на изискванията по чл. 9, ал. 4 от Конвенцията по отношение на всеки от степенуваните актове (пак там, §§ 76–77).

Стандартът е доразвит и в по-новите констатации по ACCC/C/2016/144 (България), които установяват, че механизмът на предварително изпълнение е позволил приемането на изменение на общ устройствен план (в случая на Пловдив), което е станало необжалваемо, преди решението за преценка на необходимостта от екологична оценка да бъде отменено от съда – обстоятелство, поради което възможността за обжалване на решения по ЕО не осигурява адекватно и ефективно средство за защита срещу изпълнението на незаконосъобразни общи устройствени планове (ECE/MP.PP/C.1/2021/29, § 112). Общата практика на Комитета по член 6, приложима mutatis mutandis към процедурните изисквания за обществено участие при устройствено планиране, изисква обявлението за започване на общественото участие да съдържа адекватни данни за предложението и характера на последващото решение, своевременно предоставяне на цялата относима информация преди изслушването, разумен срок между обявлението и изслушването, и надлежно и проследимо отчитане на резултатите от общественото участие в процеса на вземане на решения.

в) Аргументи в подкрепа на постигнат напредък

След констатациите на Комитета се отчита реален напредък във вътрешноправната уредба. С Решение № 14 от 15.10.2020 г., обн., ДВ, бр. 92 от 2020 г., Конституционният съд на Република България обявява за противоконституционна разпоредбата на чл. 215, ал. 6 от Закона за устройство на територията (ЗУТ), съгласно която общите устройствени планове и техните изменения не подлежат на обжалване. С въведените изменения е запълнена нормативната празнота, като с разпоредбата на чл. 215, ал. 4 ЗУТ (изм. — ДВ, бр. 87 от 2010 г., изм. и доп., бр. 16 от 2021 г.) е установено, че жалбите и протестите се подават чрез органа, чийто акт се обжалва или протестира, в 14-дневен срок от съобщаването му, а когато актът се съобщава чрез обнародване в „Държавен вестник“ — в 30-дневен срок от обнародването му. Жалбите и протестите срещу актове, с които се одобрява подробен устройствен план или се издава разрешение за строеж на общински обект от първостепенно значение, се подават чрез органа, издал акта, в 14-дневен срок от обнародването на акта в „Държавен вестник“. Жалбите и протестите срещу актове, с които се одобрява подробен устройствен план за обект с национално значение и/или национален обект, се подават чрез органа, издал акта, в 14-дневен срок от обнародването на акта в „Държавен вестник“. Жалбите и протестите срещу разрешение за строеж на министъра на регионалното развитие и благоустройството или отказ за издаване се подават в 14-дневен срок от обнародването на обявлението за издаване на акта в „Държавен вестник“.

Наред с това, със Закона за изменение и допълнение на ЗУТ (обн., ДВ, бр. 87 от 17.10.2025 г.) се въвеждат допълнителни правила за процедиране на устройствени планове в общини без влязъл в сила ОУП, което показва трайна законодателна активност в тази материя, върху която би могло да се стъпи при бъдещо разширяване на кръга на легитимираните лица.

Допълнителна индикация за посоката на реформата дава и Планът за действие по изпълнение на Решение VIII/8c, изготвен от Министерството на околната среда на 02.07.2026 г., публикуван на сайта на ИКЕ на ООН, в който се посочва необходимостта от предприемане на законодателни промени в Закона за устройство на територията — разпоредбите на чл. 127, чл. 131, чл. 149, чл. 177 и чл. 215 – чл. 219. Посочено е, че в производствата по пространствено планиране и строителни разрешения актовете от решаващо значение за околната среда, подлежащи на съдебен контрол в отделни съдебни производства като индивидуални административни актове, отнасящи се до екологични въпроси съгласно приложението на чл. 9, ал. 2 и ал. 3 от Орхуската конвенция по отношение на кръга на жалбоподателите, са оценката на въздействието върху околната среда (ОВОС) и стратегическата екологична оценка (СЕО). В тази връзка са развити съображения относно намиране на механизъм, съгласно който при разширяването на кръга на заинтересованите лица, с оглед включването на представители на „заинтересованата общественост“ по смисъла на чл. 2, ал. 5 от Орхуската конвенция и § 1, т. 25 от Допълнителните разпоредби (ДР) на Закона за опазване на околната среда (ЗООС) по отношение на производствата по ЗУТ, да се избягва дублиране при разглеждането на аналогични въпроси, които вече са били разгледани или биха могли да бъдат разгледани в отделни оспорвания по ЗООС.

По отношение на препоръката по т. 2 (v) Решение VIII/8c в Плана за действие по изпълнението му се отбелязва, че общественото обсъждане е съчетано с и е част от процедурата за провеждане на обществени консултации по екологичната оценка (ЕО), която възложителят на проекта за устройствен план организира и провежда съгласно Закона за опазване на околната среда. Съобразно регулаторната рамка за процедурата по ЕО, приложима за общите устройствени планове (ОУП)/измененията на ОУП, които в най-висока степен са „свързани с околната среда“ (по смисъла на чл. 7 от Орхуската конвенция) е задължително провеждането на ЕО със съответните строги критерии за обществено участие, съгласно ЗООС и Наредбата за условията и реда за извършване на екологична оценка на планове и програми. Тези изисквания за обществено участие в рамките на процедурата по ЕО на всеки етап (консултации по изготвения доклад за ЕО заедно с плана/програмата; обявяване за провеждане на консултации; обществено обсъждане (изслушване); одобряване на плана/програмата) са в пълно съответствие с чл. 7 във връзка с чл. 6, параграфи 3, 4 и 8 от Орхуската конвенция.

Освен това за ОУП/някои изменения на ОУП, ЕО е задължителна, а всички останали изменения на ОУП подлежат на процедура по преценяване на необходимостта от ЕО (скрининг). Това означава, че всички ОУП и всички изменения на ОУП, които биха могли да имат значително въздействие върху околната среда, следва да преминат през ЕО и съответно – през обществено участие в рамките на ЕО. По отношение на измененията на ОУП, за които се приема, че не следва да се извършва ЕО, се извършва преценка дали може да се приеме, че те са свързани с околната среда и следователно дали попадат в обхвата на чл. 7 от Орхуската конвенция.

Независимо от горното, в Плана за действие по изпълнението на Решение VIII/8c се подчертава, че предвид констатациите на Комитета, основани на становището, че всички ОУП/изменения на ОУП (независимо дали ОУП/изменение на ОУП подлежи на ЕО или не) са свързани с околната среда по смисъла на член 7 от Конвенцията и следователно подлежат на изискванията на тази разпоредба, процедурата за обществено обсъждане на ОУП следва да бъде преразгледана в светлината на препоръките по параграф 2 (в) от Решение VIII/8c.

2.2. Достъп до правосъдие срещу общински планове за качество на атмосферния въздух 7(a))

а) Текст на препоръката

В §7 от Решение VIII/8c Съвещанието на страните препоръчва да се предприемат необходимите законодателни, регулаторни, административни и практически мерки, за да се гарнитира, че:

Когато отговарят на критериите, ако има такива, определени в националното законодателство, екологичните неправителствени организации и други членове на обществеността имат достъп до административни или съдебни процедури за оспорване на планове за качеството на въздуха, приети на общинско ниво, които противоречат на националното законодателство, отнасящо се до околната среда.

б) Стандарт съгласно практиката на Комитета по съответствието

В констатациите си по ACCC/C/2018/161 Комитетът по съотвествието приема, че Законът за чистотата на атмосферния въздух (ЗЧАВ) е част от „националното законодателство, свързано с околната среда“ по смисъла на чл. 9, ал. 3, и че общински план за качество на въздуха (ПКАВ), който не отговаря на изискванията на приложимото право на ЕС и на транспониращото го национално законодателство, представлява „акт на публичен орган“, способен да противоречи на националното законодателство, свързано с околната среда (ECE/MP.PP/C.1/2025/15, §§ 134–136, 138). Въз основа на представени пред Комитета решения на Върховния административен съд за период от пет години, в които на жалбоподатели последователно е отказвана процесуална легитимация да обжалват общински ПКАВ, Комитетът констатира, че тази практика представлява „ефективна пречка“ за членовете на обществеността, включително НПО, да обжалват такива планове — несъответствие с чл. 9, ал. 3 (пак там, § 114; одобрено с Решение VIII/8c, т. 6 (б)).

в) Аргументи в подкрепа на постигнат напредък

Във връзка с горните препоръки, със Закона за изменение и допълнение на Закона за чистотата на атмосферния въздух, е прието изменение на разпоредбата на чл. 27, съгласно която в случаите, когато в даден район общата маса на емисиите довежда до превишаване на нормите за вредни вещества (замърсители) в атмосферния въздух и на нормите за отлагания, кметовете на общини разработват и изпълняват програми за намаляване нивата на замърсителите и за достигане на утвърдените норми по чл. 6. Програмите се приемат от общинските съвети.

Приета е нова разпоредба на чл. 27, ал. 11 ЗЧАВ (ДВ, бр. 78 от 23.09.2025 г., в сила от 23.09.2025 г.), по силата на която програмите, приемани от общинските съвети за намаляване нивата на замърсителите и за достигане на утвърдените норми относно чистотата на атмосферния въздух, могат да се обжалват по реда на Административнопроцесуалния кодекс. Съдът разглежда жалбата, произнася се с решение и обявява решението в едномесечен срок от заседанието, в което е приключило разглеждането на делото. Производството по жалбата приключва в 6-месечен срок от подаването ù.

2.3. Такса за касационно обжалване от неправителствени организации (т. 6(a), 7(б))

а) Текст на препоръката

В §7 от Решение VIII/8c Съвещанието на страните отправя препоръка да се предприемат необходимите законодателни, регулаторни, административни и практически мерки, за да се гарантира, че таксата, дължима от неправителствените организации за касационна жалба, е справедлива и равностойна в съответствие с тази, дължима от еднолични търговци, публични органи и организации, управляващи публични функции.

б) Стандарт съгласно практиката на Комитета по съответствието

Съгласно чл. 227а, ал.1 АПК, касационният жалбоподател внася предварително държавна такса в размер на 70 лв. за гражданите, едноличните търговци, държавните и общинските органи и за други лица, осъществяващи публични функции, и организации, предоставящи обществени услуги, и в размер на 370 лв. за организациите.

Комитетът приема като общ принцип, че разходите по производства в обхвата на чл. 9 от Конвенцията се преценяват като цяла система, а не изолирано, и че „справедливостта“ по чл. 9, ал. 4 се преценява от гледна точка на жалбоподателя, а не на ответника — публичен орган (обобщена практика по ACCC/C/2008/33, Обединено кралство, § 135, и последователно потвърждавана). По конкретната констатация за България, в производството по ACCC/C/2018/161 Комитетът установява, че въвеждането на такса за касационно обжалване, дължима от неправителствени организации, която е повече от пет пъти по-висока от таксата, дължима от еднолични търговци, публични органи и субекти, упражняващи публични функции, без обективно обосноваване на това разграничение, представлява несъответствие с изискването по чл. 9, ал. 4 производствата по чл. 9, ал. 1–3 да бъдат „справедливи и равнопоставени“ (ECE/MP.PP/C.1/2025/15, §§ 126–127; одобрено с Решение VIII/8c, т. 6(a)).

Държавите членки са длъжни да гарантират, че производствата по съдебен контрол за оспорване на решения, действия и бездействия във връзка със законодателството на ЕС в областта на околната среда не са възпрепятстващо скъпи.

Разноските по такива производства представляват потенциален сериозен възпиращ фактор при завеждането на дела пред националните съдилища. Това важи с особена сила при делата, свързани с опазването на околната среда, които често се завеждат с цел защита на широки обществени интереси и не преследват финансова изгода. В действителност след като съпостави потенциалните ползи от едно съдебно дело и риска от заплащане на високи разноски по него, заинтересованата общественост може да се въздържи да поиска съдебен контрол дори в добре обосновани случаи.

За да се преодолее потенциалният възпиращ ефект на разноските, в член 9, параграф 4 от Орхуската конвенция е предвидено, че процедурите, упоменати в член 9, параграфи 1, 2 и 3 от нея, „трябва“ да не са недостъпно скъпи. Тъй като представлява изискване, което допълва разпоредбите на член 9, параграфи 1, 2 и 3 от Орхуската конвенция, съдържащата се в член 9, параграф 4 от нея разпоредба за разноските важи за различните видове правни спорове, свързани със законодателството на ЕС в областта на околната среда, които попадат в обхвата на посочените разпоредби.

Освен това в решението по дело Edwards and Pallikaropoulos Съдът на Европейския съюз постановява, че изискването производствата да не бъдат възпрепятстващо скъпи, „е свързано, що се отнася до околната среда, със съблюдаването на правото на ефективни правни средства за защита, закрепено в член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, както и с принципа на ефективност, съгласно който процесуалните правила относно съдебните производства, предназначени да гарантират защитата на правата, които страните в процеса черпят от правото на Съюза, не трябва да правят практически невъзможно или изключително трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза“. Поради това режимът на разноските трябва да е във вид, който гарантира, че правата, предоставени от правния ред на ЕС, може да се упражняват ефективно.

В контекста на гореизложеното дадената препоръка следва да бъде подложена на обсъждане.

2.4. Собствена преценка на съда по чл. 60, ал. 4 АПК при обжалване на предварително изпълнение (т. 2(б)(i)–(iii))

а) Текст на препоръката

В параграф 2, буква „б“, точки (i) и (ii) от решение VIII/8с Съвещанието на страните изисква от съответната страна, като неотложна мярка, да:

(б) Преразгледа подхода на своите съдилища при обжалване, по реда на чл. 60, ал. 4 от Административнопроцесуалния кодекс, на разпореждания за предварително изпълнение, оспорени на основание потенциална вреда за околната среда, и да предприеме практически и/или законодателни мерки, с които да се гарантира, че:

(i) вместо да разчитат на изводите на оспорваното решение по оценка на въздействието върху околната среда/екологична оценка, съдилищата при разглеждането на такива жалби извършват собствена преценка на риска от увреждане на околната среда, като вземат предвид всички факти и доводи от значение за делото, отчитайки особено важния обществен интерес от опазването на околната среда и необходимостта от предпазливост с оглед предотвратяване на екологични вреди;

(ii) съдилищата в своите решения по такива жалби излагат мотиви, ясно показващи по какъв начин са балансирали интересите, включително извършената от тях преценка на риска от увреждане на околната среда с оглед на всички факти и доводи от значение за делото, като вземат предвид особено важния обществен интерес от опазването на околната среда и необходимостта от предпазливост с оглед предотвратяване на екологични вреди.

б) Стандарт съгласно практиката на Комитета по съответствието

В констатациите си по ACCC/C/2012/76 (България) Комитетът приема, че разпореждането за допускане на предварително изпълнение на решение по ОВОС/ЕО представлява мярка за обезпечителна защита по смисъла на чл. 9, ал. 4 от Конвенцията и като такава подлежи на изискванията за справедливост и равнопоставеност по тази разпоредба. Комитетът приема, че опазването на околната среда следва да се третира като „особено важен обществен интерес“ по смисъла на чл. 60, ал. 1 АПК, че е ирелевантно дали общественото участие е било упражнено в предходна процедура. Формиран е извод, че съдът при обжалване на разпореждане за предварително изпълнение, е длъжен да извърши собствена преценка на риска от вреда въз основа на всички факти и доводи по делото, а не да се позовава единствено на изводите на самото оспорено решение по ОВОС/ЕО. Практика, при която съдът разчита на констатациите на оспорения административен акт, вместо на собствена преценка, не осигурява адекватни и ефективни средства за защита по смисъла на чл. 9, ал. 4 от Орхуската конвенция.

Въз основа на тези констатации Съвещанието на страните изисква преразглеждане на подхода на българските съдилища, така че вместо да разчитат на изводите на оспорваното решение по ОВОС/ЕО, те да извършват собствена преценка на риска от екологична вреда въз основа на всички факти и доводи по делото, като отчитат особено важния обществен интерес от опазване на околната среда и нуждата от предпазливост по отношение на предотвратяването на екологични вреди. Развити са съображения, в съдебните актове да се излагат мотиви, ясно показващи извършения анализ на баланса на интереси²⁶. В оригиналния текст на решението изрично се използва позоваването на „appeals, under article 60 (4) of the Administrative Procedure Code, of orders for preliminary enforcement“, т. е. Съвещанието на страните борави пряко с българската процесуалноправна терминология по чл. 60, ал. 4 АПК.

Именно на плоскостта на реалното прилагане на чл. 60 АПК Комитетът по съответсвието, следящ изпълнението на Решение VII/8d, приема въз основа на докладите на неправителствените организации, че административните решения за допускане на предварително изпълнение на решения по ОВОС/ЕО обичайно съдържат единствено икономически съображения в полза на инвеститора, без каквато и да е преценка на потенциалния риск от увреждане на околната среда. Като пример е посочен случаят с решение № 22 от 1.02.2013 г. на министъра на околната среда и водите за предварително изпълнение на решение по ОВОС относно разширението на промишлена зона „Асарел Медет“. Самото решение по ОВОС впоследствие е отменено окончателно от Върховния административен съд, но поради необжалваното допуснато по-рано предварително изпълнение, фактическото разширение вече е било реализирано, а компетентният екологичен орган по-късно е бил лишен от възможност да разпореди възстановяване на увредената околна среда²⁷. Сходна липса на баланс между икономически и екологични интереси се съобщава и по отношение на по-скорошни решения на министъра на околната среда и водите и на регионалните инспекции по околната среда и водите от периода 2022-2023 г.²⁸, въз основа на което се извежда, че проблемът, констатиран за първи път от Комитета в производството по ACCC/C/2012/76 (2016 г.), продължава да съществува десетилетие по-късно и обосновава обхвата на изискването по т. 2, б. „б“ от Решение VIII/8c.

На тази основа настоящият анализ разглежда съдебната практика по допускане и спиране на предварително изпълнение на административни актове в областта на екологичното право, в контекста на Орхуската конвенция и съгласно разпоредбите на чл. 60, чл. 166 и чл. 167 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

3. Допускане на предварително изпълнение на административни актове

Съгласно общото правило в административния процес²⁹, установено в разпоредбата на чл. 166, ал. 1 АПК, оспорването спира изпълнението на административния акт. Предварителното изпълнение се свързва с някаква непосредствена необходимост³⁰.

Оспорването е този юридически факт, който законодателят е предвидил като способен да преодолее пряката обвързваща изпълнителна сила на административния акт. По силата на изрична правна норма на оспорването е придаден суспензивен ефект – да спре изпълнителната сила на акта. Суспензивният ефект настъпва от момента на подаване на жалбата или протеста и действа до влизането в сила или на акта по чл. 158, ал. 3, или на същия по чл. 159, или по чл. 172, ал. 1 АПК, с който оспорването е отхвърлено. С настъпването на който и да е от посочените юридически факти оспореният индивидуален административен акт влиза в сила и адресатът на акта вече не следва да се ползва от суспензивния ефект на оспорването, тъй като надлежно е установено, че или жалбата е нередовна, или няма право на жалба, или претендиранато материално право не съществува.

Многообразието от административни правоотношения и различните правнозащитими ценности са наложили допускането на изключения от предвидения в чл. 166, ал. 1 АПК суспензивен ефект. В правната теория³¹ и в съдебната практиката³² е проведено разграничение на хипотезите, съобразно което допуснатото по закон или от административния орган предварително изпълнение може да бъде спряно. Хипотезите са следните:

а) Първата изрично се съдържа в специални административни закони по отношение на индивидуални административни актове, когато органът е задължен да издаде разпореждане за предварително изпълнение на акта (действа в условията на обвързана компетентност).

б) Втората възможност се презюмира от закона, когато не се спира изпълнението на акта при съдебно оспорване на:

– общи административни актове (чл. 180, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс, АПК);

– индивидуални административни актове съобразно материални специални административни закони, тъй като законодателят така е преценил.

в) Третата опция предвижда материал­ноправна компетентност с процесуалноправен произход на орган или при искане на за­интересованите страни:

– в случаите на чл. 60, ал. 1 от АПК се допуска от административния орган, когато органът има право на преценка (дискреционна власт) да защити държавния и обществен интерес;

– при хипотезата на чл. 167, ал. 1 от АПК се допуска от съда по съображения на този държавен орган.

Субектите, в чиито правомощия са установени подобни изключения, са:

1) законодателят – по силата на изрична законова норма, която допуска предварително изпълнение ex lege, като в този случай предпоставките по чл. 60 АПК се презюмират;

2) административният орган – чрез разпореждане, основаващо се на предпоставките по чл. 60 АПК, и по-специално, когато това се налага, за да се осигури животът или здравето на гражданите, да се защитят особено важни държавни или обществени³³ интереси, при опасност, че може да бъде осуетено или сериозно затруднено изпълнението на акта или ако от закъснението на изпълнението може да последва значителна или трудно поправима вреда;

3) съдът – когато уважи искане при условията и по реда на чл. 167 АПК.

Други изключения от общия принцип законът не допуска.

В първата хипотеза административният орган не е длъжен да излага мотиви и да обосновава допускането на предварително изпълнение, тъй като същото следва от самия закон.

Във втората хипотеза (чл. 60, ал. 1 АПК) в тежест на административния орган е да установи по несъмнен начин обстоятелствата, съставляващи конкретна предпоставка и обуславящи необходимост от допускане прилагането на акта преди влизането му в сила. Правомощието на административния орган за допускане предварително изпълнение на издаваните от него актове е регламентирано в разпоредбата на чл. 60, ал. 1 АПК, а посочената правна норма предвижда възможността за постановяване на включено в административния акт разпореждане за предварителното му изпълнение, ако това се налага, за да се осигури животът или здравето на гражданите, да се защитят особено важни държавни или обществени интереси, както и при опасност, че може да бъде осуетено или сериозно затруднено изпълнението на акта, или ако от закъснението на изпълнението може да последва значителна или трудно поправима вреда. Когато допуска предварително изпълнение на административния акт, органът има задължението не само да изпише в акта нормата на чл. 60, ал. 1 АПК, но и да изложи обстоятелствата, които в случая изискват да бъдат предприети неотложни действия за промяна на съществуващото до издаването на акта фактическо положение. Липсата на мотиви и доказателства за наличие на някоя от конкретно изброените в чл. 60, ал. 1 АПК предпоставки, обуславя незаконосъобразност на разпореждането на органа за допускане на предварително изпълнение.

Съдебната практика определя общи изисквания за конкретност, относимост и обоснованост на съображенията на органа във връзка с изброените в чл. 60, ал. 1 АПК предпоставки, които пораждат включването в акта на разпореждане за предварителното му изпълнение. Неизпълнението на тези изисквания е основание за отмяна на разпореждането, тъй като така то засяга непосредствено както правото на защита на адресата, така и възпрепятства съда да упражни контрол за законосъобразност върху акта, тъй като не може да установи правилни ли са съображенията на административния орган, довели до съответното разрешение на въпроса за предварителното изпълнение.

Поначало разпореждането за допускане на предварително изпълнение, макар и инкорпорирано в административния акт, има отделен и самостоятелен характер, поради което следва да съдържа собствени правни и фактически основания, съответни на постановения диспозитив³⁴. Избирателното и формално пренасяне на визирани от правната норма на чл. 60, ал. 1 АПК основания в разпореждането за предварително изпълнение не съставлява годни мотиви, въз основа на които да е възможна проверката за законосъобразност и обоснованост на акта, защото така изначално е затруднено и упражняването на правото на защита на адресата. Презумпцията за законност и изпълнителната сила на административния акт обуславят интереса на засегнатите лица от съдебна защита, чрез която само могат да предотвратят незаконосъобразното упражняване на държавната власт³⁵.

Тъй като предварителното изпълнение на един административен акт има пряк и значим ефект върху субективното право, чиято защита се търси, законодателят е дал право на оспорващия да поиска на основание чл. 166 АПК от съда да спре допуснатото предварително изпълнение.

Предмет на съдебното производство по чл. 60, ал. 4 АПК е законосъобразността на акта на административния орган, с който е допуснато, на основание чл. 60, ал. 1 АПК, предварително изпълнение, т. е. съдът извършва проверка за спазването на всички изисквания за законосъобразност на един акт – компетентност, форма, процедура, материална законосъобразност, съответствие с целта на закона. Предмет на производството по чл. 166, ал. 2, и съответно по ал. 4 АПК, не е проверка на законосъобразността на административния акт, а искането на оспорващия съдът да постанови временно, до решаване на основния спор, спиране на допуснатото предварително изпълнение. Съдът не действа като отменителна инстанция, а се произнася пряко по едно субективно право.

В контекста на изложеното, това право в практиката на Върховния административен съд се нарича обезпечителна мярка. Видно от последователната съдебна практика: „определенията по чл. 60, ал. 5 и ал. 6 АПК, по чл. 166, ал. 3 и чл. 167 АПК имат обезпечителна функция“³⁶; „необходимостта от прилагане на поисканата обезпечителна мярка³⁷; „предварителното изпълнение на административния акт е обезпечителна мярка“³⁸; „спирането на изпълнението на административния акт като вид обезпечителна мярка при обжалване“³⁹.

Абсолютни предпоставки за допустимост на искането по чл. 166, ал. 2 АПК са:

Първо. Висящ съдебен процес за проверка на законосъобразността на акта, който подлежи на предварително изпълнение по силата на закона или по силата на влязъл в сила административен акт. Не може да се образува самостоятелно съдебно производство с предмет искане за спиране на допуснатото предварително изпълнение. Производството по искането за спиране е подчинено на главното производство и съществува само дотолкова, доколкото съществува главното производство⁴⁰. Това е друга разлика с производството по чл. 60, ал. 4 АПК, което е самостоятелно и не е обвързано от оспорването на основния акт.

Искането за спиране на предварителното изпълнение може да се направи на всеки етап от разглеждането на делото. Алинея 2 на чл. 166 АПК изрично сочи, че това право оспорващият може да упражни до влизане на решението в сила, респективно до влизане в сила на прекратителното определение поради недопустимост на съдебното производство⁴¹. По това производството по чл. 166, ал. 2 АПК също се различава от производството по чл. 60, ал. 4 АПК, което може да бъде образувано само в краткия срок по чл. 60, ал. 4 АПК.

Второ. Допуснатото по силата на закона или с влязъл в сила акт на административен орган предварително изпълнение. Производствата по чл. 60, ал. 4 и чл. 166, ал. 2 АПК са в отношение на алтернативност – или е налице невлязъл в сила акт, с който е разпоредено предварително изпълнение, и тогава производството е по реда на чл. 60, ал. 4 АПК, или предварителното изпълнение, следва по силата на закона, съответно разпореждането за него е влязло в сила, и тогава е налице хипотезата на чл. 166, ал. 2 АПК. Поради това в практиката си Върховният административен съд приема, че дори когато съдът е сезиран с оспорване, на основание чл. 60, ал. 4 АПК, но от доказателствата по делото е безспорно видно, че актът, с който е допуснато предварително изпълнение, е влязъл в сила, оспорването следва да бъде разгледано от съда като искане за спиране на предварителното изпълнение⁴².

Трето. Правен интерес от искането. По принцип правният интерес от исканото спиране се презумира от факта на оспорване на самия акт. Но тогава, когато до сезирането на съда с искане за спиране на изпълнението актът е изпълнен, за оспорващия не е налице правен интерес от спиране на изпълнението. В този случай искането е лишено от предмет и е недопустимо⁴³.

В практиката си Върховният административен съд приема, че по своето естество искането за спиране на изпълнението, когато вече актът е изпълнен, представлява искане за възстановяване на положението преди изпълнението, което е нещо различно от визираното в чл. 166, ал. 2 АПК право⁴⁴.

Компетентен да се произнесе по искането е само съдът, пред който е висящо производството по оспорване на самия акт. Това означава съдът (инстанцията), пред който към момента на подаване на искането делото е висящо. Юридическите факти, които законът свързва с правото на административния орган да допусне предварително изпълнение и с правото на съда да постанови спиране на изпълнението, показват ясно предназначението на двете правомощия. Предпоставките, при които административният орган може да допусне предварително изпълнение – да ce осигурят животът или здравето на гражданите, да се защитят особено важни държавни интереси, при опасност, че може да бъде осуетено или сериозно затруднено изпълнението на акта или ако от закъснението на изпълнението може да последва значителна или трудно поправима вреда, ясно определят предимството на обществения интерес, в чиято защита може да се допусне предварителното изпълнение. И това е пряка функция на смисъла на съществуването на административния орган – да прилага правна норма, която е създадена в обществен интерес, да упражнява власт, която му е предоставена в обществен интерес, и така да реализира своето съществуване, което също е в обществен интерес. Само публичният интерес може да е основание да се засягат в определена степен лични права и интереси чрез изпълнение на невлязъл в сила административен акт. Дори и допускането от органа на предварително изпълнение по искане на някоя от страните, за да се защити неин особено важен интерес, също е проява на публичен интерес, тъй като самата регулация на обществените отношения е в (обществен) публичен интерес. Няма правна норма, която да регулира обществени отношения само в определен отделен личен интерес. Условията, при които съдът може да спре предварителното изпълнение, когато поради новонастъпили факти и обстоятелства самото предварително изпълнени би могло да причини значителна или трудно поправима вреда на оспорващия, показват, че предназначението на мярката по чл. 166, ал. 2 АПК е да защити интереса на оспорващия и да не лиши конституционното му право на съдебна защита от ефективност. Именно поради това, и доказателствената тежест в съдебното производство по чл. 60, ал. 4 АПК е на административния орган. Той е този, който трябва ла докаже наличие на публичен интерес (т. е. някоя от предпоставките по чл. 60, ал. 1 АПК), заради който оспорващият законно понася последиците на предварителното изпълнение.

В съдебното производство по чл. 166, ал. 2 АПК оспорващият е този, който трябва да докаже значителните и трудно поправими вреди, т. е. новонастъпилите (след издаване на акта, когато предварителното изпълнение е по силата на закон или след влизане в сила на акта на административния орган, с който е допуснато предварително изпълнение) факти и обстоятелства, поради които предварителното изпълнение въздейства негативно върху субективните му права и интереси, като това въздействие е в исканата от закона степен (значително) и по искания от закона начин (трудно поправимо).

Правото да се иска спиране на предварителното изпълнение възниква с издаването на акта, когато самият закон го е допуснал, или с влизането в сила на разпореждането на административния орган за предварително изпълнение по чл. 60, ал. 1 АПК (независимо дали е оспорено и съдът, с влязъл в сила акт е признал законосъобразността му или разпореждането не е било оспорено и е влязло в сила). Тоест със закон или с акт на административния орган е установено наличие на публичен (обществен) интерес, в чиято защита е допуснато предварително изпълнение.

В чл. 166, ал. 2 АПК законодателят не изисква да се установи, че този надлежно доказан публичен интерес е по-малко значим от личния интерес на оспорващия. Нормата изисква съдът да провери дали поради настъпили нови факти и обстоятелства предварителното изпълнение не се е оказало прекомерно, дали не е преминало рамките на основни, гарантирани и защитими в правовата държава права и интереси на оспорващия, дали не въздейства по недопустим начин на същността на правото, чиято защита се търси. В хипотезата на чл. 166, ал. 2 АПК преценката на съда е върху променените последици от законосъобразното (тъй като е по силата на закона или на влязъл в сила акт на органа) предварително изпълнение, а в хипотезата на чл. 60, ал. 1 АПК преценката на органа е върху наличието на обстоятелствата, които налагат предварителното изпълнение⁴⁵.

Съответните хипотези са относими по отношение на различни органи, които при специфични предпоставки, на отделен етап от изпълнението на оспорения акт упражняват своя собствена компетентност. Без изрична законова разпоредба, а чл. 166, ал. 2 АПК не съдържа такава, няма основание да се търси противопоставяне и съразмерност на значителната или трудно поправима вреда за оспорващия, с което и да е от основанията за допускане на предварителното изпълнение по чл. 60, ал. 1 АПК. Не това е визираният в чл. 166, ал. 2 АПК релевантен юридически факт, а и по принцип трудно би могъл да се намери такъв частен интерес, който по степента и дълбочината на своето въздействие да може да се мери с държавния или обществения интерес най-малкото с оглед на засегнатите субекти.

Административните правоотношения и конкретните житейски ситуации, в които се реализират, са изключително многообразни, поради което законодателят е формулирал достатъчно общо юридическия факт, при наличието на който допуска съдът да спре предварителното изпълнение. Заради това не е дал и легално определение на понятието „вреда“, както и на характеризиращите я „значителна или трудно поправима“, чрез които определя основателността на искането за спиране на предварителното изпълнение.

Езиковото тълкуване на употребените понятияпоказва, че в разбирането си за съдържанието на вредата, съдът не се е ограничил само до имуществена загуба, а разглежда вредата в контекста на цялостното въздействие, което предварителното изпълнение би имало върху правната сфера на оспорващия.

Поради конкретността на преценката и многообразието на фактите, на чиято основа тя се прави, от практиката на съда не може да се изведе унифицирано разбиране на значителна и трудно поправима вреда. Двете оценъчни понятия обхващат различни аспекти на въздействието на вредата върху правната сфера на оспорващия. Значителността е количествен критерий – голям по размер или голям по значение. Трудната поправимост е качествен критерий: такава степен на въздействие на вредата върху същността на правото или интереса, която прави възстановяването в първоначалния вид възможно само в резултат на тежък, сложен процес и на много усилия и средства. Законодателят не изисква кумулативно наличието на двете характеристики на вредата. Наличието на която и да е от тях е достатъчно, за да обоснове приложението на чл. 166, ал. 2 АПК.

Целта на производството е същата, както и на това по чл. 60, ал. 1 АПК – да удовлетвори определени от законодателя интереси, като преодолее суспензивния ефект на жалбата. Разликата с производството по чл. 60, ал. 4 АПК е, че в производството по чл. 167 АПК няма акт на административния орган, който съдът да проверява за законосъобразност. В производството по чл. 167, ал. 1 АПК самите факти и обстоятелства по чл. 60, ал. 1 АПК подлежат на доказване. На основата на тяхната доказаност съдът прави извод за необходимостта от допускане на предварително изпълнение, т. е. съдът се произнася не като отменителна, а като инстанция по същество (така, както и в хипотезата на чл. 166, ал. 2 АПК).

Мярката, която съдът може да постанови допускане на предварително изпълнение на оспорения акт, по своята същност е обезпечителна. Такава, каквато е и мярката по чл. 166, ал. 2 АПК, но ако мярката по чл. 166, ал. 2 АПК обезпечава интереса на оспорващия, то тази по чл. 167, ал. 1 АПК обезпечава интереса на органа и на заинтересованата страна, за която актът е благоприятен. Изложеното относно обезпечителния характер на мярката по чл. 166, ал. 2 АПК е относимо и за тази по чл. 167, ал. 1 АПК. По чл. 167, ал. 1 АПК законодателят предварително е определил вида на обезпечителната мярка и съдът не може да наложи друг вид обезпечение освен допускане на предварително изпълнение (например спиране на изпълнението на строително-монтажните работи по реализацията на разрешение за строеж⁴⁶.

Допуснатото от съда предварително изпълнение е със срок на действие до приключване на съдебния процес – с влязло в сила съдебно решение или с влязло в сила определение за неговото прекратяване („допускането на предварително изпълнение е временна мярка, имаща действие само по времето на висящ съдебен процес“⁴⁷).

Реализирането на субективното право на искане за допускане на предварително изпълнение има пряко въздействие върху материалното административно правоотношение – предмет на регулиране, с оспорения административен акт. С предварителното изпълнение се постига целта на всяка административна регулация: реализация на административното правоотношение, при това без да е безспорно установено съществуването на визираните в правопораждащата правна норма юридически факти. Това прави въздействието на предварителното изпълнение върху материалното правоотношение директно, то става изпълнително основание по смисъла на чл. 268 АПК.

В производството по реда на чл. 167 АПК, което е инициирано от страна по делото, предварителното изпълнение може да бъде допуснато единствено в защита на особено важен неин интерес. При анализа на текста на чл. 60, ал. 1 АПК, се налага извода, че законовите предпоставки за допускане на предварителното изпълнение, бидейки проекция на компетентността, която органът има и която упражнява с цел задоволяване на държавни и обществени интереси, и на личните права и интереси, които страната в административното производство защитава, не предполагат страната да твърди и обосновава важни обществени или държавни интереси. Тя не е процесуален субституент нито на държавата, нито на гражданите, затова в хипотезата на чл. 167, ал. 1 във връзка с чл. 60, ал. 1 АПК може да иска допускане на предварително изпълнение само на основание свои особено важни интереси, които трябва да докаже⁴⁸. По същия начин се тълкува разпоредбата и в административноправната теория⁴⁹.

Подлежащият на защита по реда на чл. 167, във връзка с чл. 60, ал. 1 АПК частен интерес зависи от важността и мащабността на засегнатите с акта обществени отношения. Основателността на подобно искане предполага резултатът от противопоставянето на засегнатия частен интерес със защитавания обществен такъв да бъде в полза на първия. Закрилата на твърдените от молителя ценности и интереси в четвъртата хипотеза на чл. 60, ал. 1 АПК, от своя страна, предполага такава непосредствена причинна зависимост между момента на изпълнение на административния акт и търсената закрила, че по-късното изпълнение да създава вероятност за настъпването на значителна или трудно поправима вреда. В производството по чл. 167, ал. 1 АПК молителят следва да докаже по несъмнен начин наличието на свой интерес, противопоставим на защитавания от законодателя с въведената суспензия (сравн. чл. 166, ал. 1 АПК) обществен такъв.

В съдебната практика на ВАС повторното искане по чл. 167, ал. 4 АПК се тълкува във връзка с ал. 1, като се приема, че терминът „повторно“ не визира само случаите, когато страна е направила искане по ал. 1, но и когато вече е било допуснато предварително изпълнение, било по силата на закон или по изрично разпореждане на административния орган. Застъпва се тезата, че понятието е относимо към резултата, а именно допуснато предварително изпълнение, а не към начина, по който това е сторено⁵⁰.

Последователна е практиката на Върховния административен съд, че основанията за допускане на предварително изпълнение по реда на чл. 60 или чл. 167, ал. 1 или ал. 4 АПК, както и тези, обосноваващи спирането на основание чл. 166, ал. 2 и ал. 4 АПК, се преклудират⁵¹. Както органът е длъжен да посочи всички основания, които са го мотивирали да упражни разпоредителната си власт, предвидена в чл. 60 АПК, така и искателят по чл. 166, ал. 2 АПК е необходимо да изложи всички факти и обстоятелства, на които обосновава своята претенция.

Същото логично важи и за хипотезата на допуснато по силата на специален закон предварително изпълнение. В този случай законът, поради съответната конкретика на регулираните обществени отношения, презюмира предпоставките по чл. 60 АПК.

Изложеното налага извод, че последващо искане за допускане, респ. спиране на предварителното изпълнение, не може да бъде обосновано със същите обстоятелства. Тази постановка отговаря на основния принцип в правото за непререшаемост на окончателно решените правни спорове, изключения от който има в ограничен брой хипотези и то при провеждане на нарочно производство⁵².

В този смисъл инициираната по реда на чл. 166, ал. 2 АПК съдебна проверка на законосъобразността на допуснатото предварително изпълнени, завършила с влязъл в сила акт на съда, е дала разрешение на баланса между частния и обществения интерес в контекста на допуснатото предварително изпълнение, чиято повторност, целена като резултат от настоящия молител, е приравнима на внасяне на правна несигурност в стабилитета на административните и съдебните актове, като категорично не следва да бъдедопускана.

Процесуална легитимация: Съдилищата последователно признават на екологичните неправителствени организации (НПО) качеството „засегната общественост“ по смисъла на Орхуската конвенция и § 1, т. 25 от ДР на ЗООС, което им дава право да обжалват разпорежданията за предварително изпълнение⁵³.

4. Основания за допускане на предварително изпълнение в съдебната практика по екологични дела

Основанията за допускане на предварително изпълнение в съдебната практика по екологични дела могат да бъдат класифицирани така:

Защита на особено важни държавни и обществени интереси: Това е най-често срещаното основание. Практиката приема, че такъв интерес е налице при:

4.1. Обекти с национално и стратегическо значение: Проекти, обявени за „национален обект“ или „обект със стратегическа важност“ по смисъла на ЗООС (§ 1 от ЗООС) и други специални закони, като автомагистрали (АМ „Струма“)⁵⁴; междусистемни газови връзки⁵⁵ и обекти от критичната инфраструктура в енергетиката⁵⁶.

4.2. Изпълнение на международни и европейски ангажименти: Необходимостта от изпълнение на задължения по правото на ЕС (например, Директива 2011/70/Евратом, Директива (ЕС) 2018/2001) и избягване на наказателни процедури и финансови санкции срещу държавата от Европейската комисия⁵⁷.

4.3. Защита на живота и здравето на гражданите: Намаляване на пътнотранспортните произшествия в участъци с висок травматизъм е прието за легитимно основание⁵⁸.

4.4. Икономическо и социално развитие: Привличане на инвестиции, създаване на работни места и осигуряване на социални придобивки за общините също се разглеждат като важен обществен интерес⁵⁹.

4.5. Защита на особено важен частен интерес на страната (инвеститора): Когато искането е направено от страна по делото, съдът изследва наличието на неин „особено важен интерес“⁶⁰: Доколкото в случая производството по реда на чл. 167 АПК е инициирано от страна по делото, предварителното изпълнение може да бъде допуснато единствено в защита на особено важен неин интерес. Очевидно е от текста на чл. 60, ал. 1 АПК, че законовите предпоставки за допускане на предварителното изпълнение, бидейки проекция на компетентността, която органът има и която упражнява с цел задоволяване на държавни и обществени интереси, и на личните права и интереси, които страната в административното производство защитава, не предполагат страната да твърди и обосновава важни обществени или държавни интереси. Тя не е процесуален субституент нито на държавата, нито на гражданите, затова в хипотезата на чл. 167, ал. 1 във връзка с чл. 60, ал. 1 АПК може да иска допускане на предварително изпълнение само на основание свои особено важни интереси, които трябва да докаже⁶¹. По същия начин се тълкува разпоредбата и в административноправната теория⁶².

4.6. Риск от значителни финансови загуби: Доказани сключени договори за присъединяване към мрежата или за доставка на оборудване, чието неизпълнение би довело до неустойки и увреждане на репутацията⁶³.

4.7. Избягване на непосилни разходи: Например за закупуване на квоти за емисии на парникови газове⁶⁴.

4.8. Защита на направени значителни инвестиции: Вложени средства в големи размери (депозити, авансови плащания), които биха били застрашени от забавянето. При допускане на изпълнение в защита на частен интерес, съдът задължително изисква внасянето на парична гаранция (чл. 60 ал. 1 от АПК), чийто размер се определя с оглед балансиране на интересите⁶⁵.

За да бъде спряно предварителното изпълнение, оспорващият трябва да докаже кумулативното наличие на две предпоставки: „нови обстоятелства“ и риск от „значителна или трудно поправима вреда“ (чл. 166 ал. 2 АПК).

„Нови обстоятелства“: Това са факти, настъпили или станали известни след издаването на акта, с който е допуснато изпълнението⁶⁶ . Като такива са приемани:

а) Последващи проверки от контролния орган, които установяват липса на нарушение.

б) Предприети от оператора технологични мерки за отстраняване на проблема.

в) Представяне на доказателства за конкретни вреди (напр. нотариални покани за неустойки, протоколи от изпитвания), които не са били известни при първоначалното искане⁶⁷.

„Значителна или трудно поправима вреда“: Тежестта на доказване е изцяло върху оспорващия.

Примери, в които вреди НЕ са приети за основание за спиране, когато ВАС приема, че икономическите загуби, пропуснатите ползи, неустойките по договори и рискът от съкращаване на персонал са предвидим стопански риск и не представляват „трудно поправима вреда“, която да надделее над конституционно защитения обществен интерес от чиста околна среда⁶⁸. Така описаното условие е израз на повишените изисквания в обществен интерес за опазване на околната среда и за гарантиране в пълен обем на гаранциите за упражняване на правото в чл. 5 от Конституцията на Република България на гражданите на здравословна и благоприятна околна среда в съответствие с установените стандарти и нормативи. Този обществен интерес, изразяващ се в чиста околна среда е конституционно закрепен, с което се подчертава приоритетната му ценност и поради това важност във всеки един момент на обществения живот. Този обществен интерес е защитен и в редица закони, включително и в Закона за опазване на околната среда, в който е посочено приложното му поле и обхват, държавната политика и органите за управление на околната среда.

Вреди, които са приети за основание за спиране, са огромни имуществени вреди, като неустойки по договори в размер на десетки милиони левове⁶⁹.

Засягане на обществения интерес чрез заплаха за трудовата заетост на стотици служители и негативно отражение върху цели индустриални сектори⁷⁰.

Особена ситуация, при която самото изпълнение на принудителна административна мярка би причинило по-голяма екологична или здравна вреда. Например, когато спирането на дейност по ограждане на имот възпрепятства собственика да предотврати разпространението на зарази от фекално замърсяване⁷¹. Дори при наличие на законова презумпция за обществен интерес, съдът извършва преценка за съразмерност⁷². Когато принудителната административна мярка е приложена въз основа на бланкетни и неконкретизирани нарушения, а органът е показал бездействие за дълъг период, съдът може да приеме, че интензитетът на застрашения обществен интерес е нисък и не оправдава сериозното засягане на правото на собственост. Мотиви, излизащи извън компетентността на екологичния орган, като национална сигурност, не се вземат предвид при преценката⁷³.

Следва да се посочи, че още в мотивите наТълкувателно решение № 5 от 8.09.2009 г. по тълк. д. № 1 от 2009 г. на I и II колегия, ОСС на ВАС⁷⁴ се съдържа становище от особено значение за настоящото изследване, съобразно което допуснатото по закон предварително изпълнение „не съдържа законова презумпция за непогрешимост“ и изисква преценка за избягване на несъразмерност с конкретната ситуация и несъизмеримост на вредите с целите на издадения административен акт⁷⁵.

Предвид изложеното се налага изводът, че в своята практика Върховният административен съд признава и налага принципа на пропорционалност и извършването на конкретна преценка по всеки казус, аналогичен по съдържание на изискването на Комитета по съответствието за „собствена преценка“ по чл. 9, ал. 2 и 4 от Конвенцията, макар и формулиран в термините на националното процесуално право, а не на международното екологично право.

Заключение

Въз основа на извършения сравнителноправен и аналитичен преглед на препоръките, обективирани в Решение VIII/8c, спрямо действащата национална нормативна рамка и юриспруденциална практика, може да бъде изведен обоснован извод за наличието на прогресивна и трайна тенденция към институционално и регулаторно сближаване с международноправните стандарти на член 9 от Орхуската конвенция.

Фундаментално значение за преодоляване на констатираните структурни дефицити в производството по ACCC/C/2011/58 има Решение № 14 от 15.10.2020 г. на Конституционния съд на Република България, с което разпоредбата на чл. 215, ал. 6 от Закона за устройство на територията (ЗУТ), установяваща абсолютна необжалваемост на общите устройствени планове (ОУП), е обявена за противоконституционна. Този конституционен акт катализира последващи законодателни изменения в чл. 215 ЗУТ, чрез които се позитивира ясен процесуален ред и се установяват преклузивни срокове за осъществяване на съдебен контрол върху актовете за одобряване на устройствени планове. Имплементираните през 2025 г. разпоредби в ЗУТ, касаещи правилата за процедиране на планове в общини без влязъл в сила ОУП, индикират устойчива законодателна активност в материята на пространственото планиране, надхвърляща рамките на инцидентна реакция спрямо констатациите на Комитета по съответствието.

Аналогичен законодателен подход се наблюдава и в сферата на достъпа до правосъдие относно общинските планове и програми за качество на атмосферния въздух. Със създаването на новата разпоредба на чл. 27, ал. 11 от Закона за чистотата на атмосферния въздух (в сила от 23.09.2025 г.) националният законодател въвежда изричен процесуален ред за съдебно оспорване на програмите по чл. 27, дефинирайки нормативни срокове за произнасяне и приключване на съдебно-административното производство – пряка и своевременна мярка за отстраняване на несъответствията, посочени по ACCC/C/2018/161.

В аспекта на процесуалната легитимация на екологичните неправителствени организации, анализът на практиката на Върховния административен съд сочи утвърждаване тяхното качество като „засегната общественост“ по смисъла на Орхуската конвенция и § 1, т. 25 от ДР на ЗООС. Съдебната практика е константна и последователно признава правния интерес на тези субекти, допускайки жалбите им до разглеждане по същество. Този подход кореспондира с утвърдения стандарт на Комитета по съответствието, според който НПО, отговарящи на критериите по чл. 2, ал. 5 от Конвенцията, не следва да бъдат изключвани от кръга на процесуално легитимираните лица.

По отношение на правния стандарт за осъществяване на собствена преценка при допускане на предварително изпълнение на административните актове, съдебната практика по чл. 60, чл. 166 и чл. 167 АПК показва придържане към изискването за индивидуализирана преценка на риска, съответстваща на чл. 9, ал. 2 и 4 от Конвенцията. Следва да се акцентира, че принципът на съразмерност при преценката на риска е концептуализиран чрез телеологично тълкуване още с Тълкувателно решение № 5 от 08.09.2009 г. на Общото събрание на съдиите от ВАС, което предхожда както законодателното уреждане на института, така и релевантната практика на Комитета по съответствието.

Актуалната съдебна практика на Върховния административен съд последователно застъпва тезата, че суспендирането на отлагателното действие на жалбата има характер на изключение и подлежи на рестриктивно тълкуване. Съдът приема, че бланкетното възпроизвеждане на законовата норма или декларативното позоваване на твърденията на инвеститора по наведеното от него искане, е приравнимо на липса на мотиви, което съставлява самостоятелно основание за отмяна на разпореждането за предварително изпълнение. Върховният администратвен съд извършва собствена преценка по всяко конкретно искане за допускане, респективно спиране на предварително изпълнение по отношение на хипотетични стопански рискове, като пропуснати ползи, неустойки или трудова заетост, съпоставяйки ги с конституционно защитения висш обществен интерес от запазване на благоприятна околна среда. Този диференциран съдебен подход материализира реален, а не формален баланс на конкуриращите се интереси, с което се преодолява дефицитът, констатиран по делото ACCC/C/2012/76.

В своята съвкупност тези нормотворчески решения и развитието на правораздавателната дейност очертават позитивна динамика на институционално хармонизиране на българската правна система с императивите на член 9 от Орхуската конвенция. Дерогирането на абсолютната необжалваемост на общите устройствени планове, разширяването на ефективния съдебен контрол върху програмите за качеството на атмосферния въздух, консолидирането на процесуалната легитимация на екологичните неправителствени организации и прилагането на задълбочен стандарт при разглеждане на искания относно предварително изпълнение по Административнопроцесуалния кодекс обективират емпирично проверим напредък.

Констатираната до момента тенденция създава реална, проверима основа за постигане на съответствие, но окончателната преценка по въпроса остава в правомощията на Комитета по съответствието и на Съвещанието на страните при следващия преглед на изпълнението.

БИБЛИОГРАФИЯ / REFERENCES

Дерменджиев, Ив., Д. Хрусанов, Д. Костов. Административно право на Република България. Обща част, 3 прераб. и доп. издание. София: Тилиа, 1996. // Dermendzhiev, Iv., D. Hrusanov, D. Kostov. Administrativno pravo na Republika Bulgaria. Obshta chast, 3 prerab. i dop. izdanie. Sofia: Tilia, 1996.

Еленков, А., Т. Николова, М. Казанджиева, А. Дишева, А. Ангелов, Ю. Ковачева, С. Янкулова, Л. Панов, А. Дюлгеров. Административнопроцесуален кодекс – систематичен коментар, проблеми на правоприлагането, анализ на съдебната практика. София: Труд и право, 2013. // Elenkov, A., T. Nikolova, M. Kazandzhieva, A. Disheva, A. Angelov, Yu. Kovacheva, S. Yankulova, L. Panov, A. Dyulgerov. Administrativnoprotsesualen kodeks – sistematichen komentar, problemi na pravoprilaganeto, analiz na sadebnata praktika. Sofia: Trud & pravo, 2013.

Николова, Р. Конституционноправни аспекти на свободата в медийната дейност. – Юридическо списание на Нов български университет, 2010, № 1, с. 1-16. // Nikolova, R. Konstitutsionnopravni aspekti na svobodata v mediynata deynost. – Yuridichesko spisanie na Nov balgarski universitet, 2010, № 1, pp. 1-16.

Николова, Р. Административноправни проявления на понятието „информация“. В: Научни трудове на Русенския университет. Русе: РУ „Ангел Кънчев“, 2014/53/7, с. 98-102. // Nikolova, R. Administrativnopravni proyavlenia na ponyatieto „informatsia“. V: Nauchni trudove na Rusenskia universitet. Ruse: RU „Angel Kanchev“, 2014/53/7, pp. 98-102.

Николова, Р. Административноправна същност на информацията. София: Дружество „Европейско право“, 2016. // Nikolova, R. Administrativnopravna sashtnost na informatsiyata. Sofia: Druzhestvo „Evropeysko pravo“, 2016.

Николова, Р. Същност и съдържание на особено важни държавни и обществени интереси. – De Jure, 2025, № 1, с. 25-32. // Nikolova, R. Sashtnost i sadarzhanie na osobeno vazhni darzhavni i obshtestveni interesi. – De Jure, 2025, № 1, pp. 25-32.

Огнянова, Н. Информация и право. Публичноправни избираеми правни дисциплини. Книга 2. София: Сиела, 1998. // Ognyanova, N. Informatsia i pravo. Publichnopravni izbiraemi pravni distsiplini. Kniga 2. Sofia: Siela, 1998.

Панайотова, Е. Достъп до обществена информация (общ режим). София: Сиби, 2003. // Panayotova, E. Dostap do obshtestvena informatsia (obsht rezhim). Sofia: Sibi, 2003.

Пенчев, Г. Право на информация за състоянието на околната среда в Република България. София: Юриспрес, 1995. // Penchev, G. Pravo na informatsia za sastoyanieto na okolnata sreda v Republika Bulgaria. Sofia: Yurispres, 1995.

Стоянов, Е. Предварително и незабавно изпълнение на индивидуалните административни актове. – De Jure, 2016, № 2, с. 146-160. // Stoyanov, E. Predvaritelno i nezabavno izpalnenie na individualnite administrativni aktove. – De Jure, 2016, № 2, pp. 146-160.

Хрусанов, Д., И. Тодоров. Проблемите при спирането на изпълнението на актове, за които закон е допуснал предварително изпълнение. – Норма, 2018, № 8, с. 1-9 и Lex.bg News, (онлайн) , 23.01.2019. // Hrusanov, D., I. Todorov. Problemite pri spiraneto na izpalnenieto na aktove, za koito zakon e dopusnal predvaritelno izpalnenie. – Norma, 2018, № 8, pp. 1-9 & Lex.bg News, (online) , 23.01.2019.

Eliantonio, M. The role of NGOs in environmental implementation conflicts:‘stuck in the middle’ between infringement proceedings andpreliminary rulings? In: Journal of European Integration, 2018q Vol. 40, N 6, pp. 753-767.

Jendrośka, J. The substantive right to environment and the procedural environmental rights under the Aarhus Convention – Part II. In: Opolskie Studia Administracyjno-Prawne, 2024, N 2, pp. 43-83.

Koester, V. The Compliance Committee of the Aarhus Convention: An Overview of Procedures and Jurisprudence. In: Environmental Policy and Law, 2007, Vol. 37, № 2-3, pp. 83-96.

Kravchenko, S. The Aarhus Convention and Innovations in Compliance with Multilateral Environmental Agreements. In: Colorado Journal of International Environmental Law and Policy, 2007, Vol. 18, № 1, pp. 1-50.

Marsden, S. Direct Public Access to EU Courts: Upholding Public International Law via the Aarhus Convention Compliance Committee. In: Nordic Journal of International Law, 2012, Vol. 81, N 2, pp. 175-204.

Sziebig, O. J., K. Gombos. The Aarhus Convention’s third pillar in the EU from a procedural law perspective with special regard to regulatory acts. In: Curentul Juridic, 2020, N 4, p. pp. 13-35.

Current Issues in the Implementation of the Aarhus Convention

– Sibila Simeonova, PhD

Abstract: The study analyses the degree of compliance of the Bulgarian legal framework and case law with the requirements for access to information, public participation and access to administrative justice in environmental matters. Six main areas are examined: access to court when appealing against development plans and permits for certain activities, guarantees for public participation in the adoption of such plans, judicial review of municipal air quality programmes, fees for cassation appeals by non-governmental organizations and the powers of the court in the preliminary rulings and requests for their suspension. The article notes the significant progress in expanding the possibilities for judicial protection and in recognizing the procedural legitimacy of environmental organizations, while also noting unresolved individual issues related to the effectiveness and scope of access to justice, which are yet to be further regulated and clarified.

Keywords: Aarhus Convention, access to administrative justice in environmental matters, access to information, air quality programs, procedural standing of environmental organizations.