Въвеждането на новата Директива (ЕС) 2024/2881 относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа в българското право

д-р Регина Стоилова

Регина Стоилова е магистър по право на СУ „Св. Климент Охридски“ (2010). Магистър по право на University College London (2013). Научен сътрудник в проект „Comparative Study of Regulatory Impact Assessment and Law–Making in Europe“ на University College London, Обединено кралство, в сътрудничество с École Nationale d‘Administration, Франция (2012-2013). Хоноруван преподавател по дисциплината „Административно право и административен процес“ за студенти от специалност „Право“ в СУ „Св. Климент Охридски“ (2017-2022). Доктор по право на СУ „Св. Климент Охридски“ (2024). Младши юрист (2010-2012) и старши адвокат (2012-2017) в Адвокатско съдружие „Ърнст & Янг“. Адвокат по екологично право и гражданско участие (2017-досега).

Резюме: Научното съчинение разглежда новата Директива (ЕС) 2024/2881 като значима стъпка в развитието на правната уредба за чистотата на атмосферния въздух в правото на Европейския съюз. Прави се кратко обобщение на основните нововъведения, изразени в по-строгите стандарти за качество на въздуха, изискванията за измерване на замърсяването и приемането на административни актове за неговото ограничаване, както и в признатите права на засегнатите лица. На следващо място се оценява значението на навременното транспониране на директивата в българското право и възможните правни последици от евентуално забавяне.

Ключови думи: достъп до правосъдие, замърсяване на въздуха, право на Европейския съюз, чистота на въздуха

Замърсяването на въздуха се определя като най-значимият екологичен риск за здравето в Европа, а ограничаването на неговото въздействие е сред водещите цели на правото на Европейския съюз („ЕС“) в областта на опазването на околната среда. В този контекст особено значение има задължението на държавите членки до 11 декември 2026 г. да въведат в националното си законодателство новата Директива (ЕС) 2024/2881 относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа („Директива (ЕС) 2024/2881“)¹. С нея ЕС предприема значима стъпка към постигане на целите за нулево замърсяване, разбирано като равнище на замърсяване, което не представлява вреда за човешкото здраве, природните екосистеми и биологичното разнообразие. За тази цел директивата сближава правно задължителните стандарти за качество на въздуха с насоките на Световната здравна организация („СЗО“), въвежда допълнителни задължения, свързани с измерването на замърсяването и неговото ограничаване, и признава субективни права на засегнатите лица.

Необходимостта от привеждане на законодателството в съответствие с насоките на СЗО е подплатено от данните на Европейската агенция по околна среда, според които през 2023 г. 95% от градското население в ЕС е било изложено на замърсяване над препоръчаните от СЗО пределни прагове, а съответствието с тези препоръки би могло да предотврати стотици хиляди преждевременни смъртни случаи². Наред с това, Директива (ЕС) 2024/2881 е важна стъпка към изпълнението на ангажимента въздействието на замърсяването на въздуха върху човешкото здраве в ЕС да се намали с повече от 55%, а въздействието върху екосистемите – с 25%³. Тези цели показват, че нормативният фокус на новата директива е насочен към защита на общественото здраве от неблагоприятните въздействия на околната среда, както и че чрез нея се утвърждава установеният подход нормативните актове за опазване на околната среда да почиват на актуални научни данни.

Настоящото научно съчинение прави кратък обзор на основните промени, които новата Директива (ЕС) 2024/2881 въвежда, без да покрива широкото поле на материалния ѝ обхват и всички въпроси от научно и практическо естество, които тя повдига. На следващо място, се очертава значението на навременното транспониране на директивата за бъдещото ѝ прилагане и за постигане на висока степен на опазване на околната среда и човешкото здраве.

1. Какви промени въвежда Директива (ЕС) 2024/2881?

Директива (ЕС) 2024/2881 консолидира и надгражда европейската уредба на качеството на атмосферния въздух („КАВ“), която до този момент бе уредена в две самостоятелни директиви – Директива 2008/50/ЕО относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа и Директива 2004/107/ЕО относно съдържанието на арсен, кадмий, живак, никел и полициклични ароматни въглеводороди в атмосферния въздух⁴. По тази начин се преодолява фрагментацията на режима и се създава по-ясна нормативна архитектура.

Основните съдържателни промени, които Директива (ЕС) 2024/2881 въвежда, касаят пределно допустимите стойности на замърсители във въздуха, оценката и управлението на КАВ и правата на засегнатите лица.

a) Пределно допустими стойности

Основавайки се на препоръките на СЗО, новата директива въвежда по-строги пределно допустими стойности за замърсители във въздуха, които държавите членки трябва да постигнат до 2030 г.⁵. Глобалните насоки на СЗО, приети през 2021 г., представляват най-актуалният научен консенсус относно безопасните нива на замърсяване на въздуха за човешкото здраве⁶. Те са формулирани като концентрации на ключови замърсители, чието превишаване е свързано със значителни рискове за човешкото здраве, и поради това служат като научнообоснована основа за изготвяне на законодателство и публични политики.

По този начин Директива (ЕС) 2024/2881 създава задължение за достигане на концентрации на замърсители във въздуха, които, макар и да не възпроизвеждат напълно препоръките на СЗО, са значително по-амбициозни от стойностите, приложими към момента. Така например по отношение на фините прахови частици с размер до 2,5 µm (ФПЧ_2,5) новата директива предвижда задължителна средногодишна пределна концентрация от 10 µg/m3, което представлява намаление наполовина спрямо действащата досега норма от 20 µg/m3, макар и да остава над препоръчваната от СЗО стойност от 5 µg/m3.

Основна критика срещу директивата са възможностите за отлагане на съответствието с новите пределно допустими концентрации. Държавите членки биха могли да отложат постигнато на новите нива на замърсяване до 1 януари 2040 г., в случай че това е резултат от определени в директива условия, измежду които местни особености, свързани с разсейването на замърсяването или климата⁷. За целта до 31 декември 2028 г. държавите членки трябва да изготвят пътна карта за качество на въздуха, която отговаря на изискванията на директивата. Възможностите за отлагане на съответствието поставят въпроса доколко новата директива действително ще ускори постигането на по-високи стандарти за качество на въздуха и ще постигне заложените цели за опазване на общественото здраве и околната среда.

б) Оценка на КАВ

Втората група изменения касае оценката на КАВ. Този правен институт цели да определи стойностите на замърсяване на атмосферния въздух и показва дали са спазени стандартите за качество на въздуха, при превишение на които възникват определени правни задължения, включително предприемане на мерки за намаляване на замърсяването. Според действащата националната нормативна уредба „оценка на КАВ“ е „всеки метод за измерване, изчисляване (вкл. чрез дисперсионно моделиране), прогнозиране или приблизително определяне на ниво на даден замърсител в атмосферния въздух“⁸.

Директива (ЕС) 2024/2881 доразвива изискванията относно пунктовете, които измерват концентрациите на замърсители във въздуха⁹, като изрично уточнява, че тяхното местоположение следва да бъде определяно въз основа на математическо моделиране на разсейването на замърсяването и индикативни измервания¹⁰. Макар тези изисквания да не са нови по същество, те придават нормативна форма на вече възприетото в съдебната практика на Съда на ЕС разбиране, че решенията относно разполагането на пунктовете за измерване трябва да се основават на „надеждни научни данни“¹¹. Употребата на посочените в директивата допълнителни методи за оценка на КАВ позволяват събирането на научни данни за замърсяването, въз основа на които могат да се определят районите с най-високите концентрации на замърсяване, на които е изложено населението, и в които следва да бъдат позиционирани пунктове за измерване. Съдът на ЕС потвърди, че неспазването на изискванията за позициониране на пунктовете застрашава ефикасното прилагане на правния режим за чистота на въздуха.

Наред с това новата директива въвежда задължения за измерване на замърсители като сажди, ултрафини частици и амоняк, които до този момент не са били предмет на правния режим на КАВ. Изрично се уточнява, че тези измервания имат за цел да подпомогнат „научното разбиране за тяхното въздействие върху здравето и околната среда“¹². Този подход изразява тясната взаимовръзка между правото на опазване на околната среда и науката. Обективното право не се основава единствено на вече установени научни данни, а създава институционални предпоставки за тяхното натрупване и развитие. В този смисъл новата уредба се вписва в по-широка нормативна логика, при която защитата на човешкото здраве и на околната среда зависи от динамичното взаимодействие между правото и научното познание.

в) Управление на КАВ

Управлението на КАВ е правен институт, който предвижда приемането на административни актове с мерки за поддържане и подобряване на КАВ. В досега действащата уредба това се осъществява чрез програми за качество на въздуха¹³ при превишение на пределно допустимите стойности за замърсяване и чрез краткосрочни планове за действие в случай на риск от такова превишение.

Директива (ЕС) 2024/2881 въвежда нов административен акт за управление на КАВ – пътната карта, която държавите‑членки следва да приемат, в случай че считано от 1 януари 2026 г. бъде отчетено превишение на пределно допустимите стойности, които трябва да бъдат постигнати до 2030 г.¹⁴. Пътната карта следва да съдържа мерки, чрез които да бъдe постигнато целеното намаляване на замърсяването, както и да обоснове необходимостта от отлагане на съответствието с пределно допустимите стойности, в случай че се иска такова. Следвайки подхода на научна обоснованост, административните актове за управление на КАВ трябва да се базират на актуални научни данни, които да позволяват определянето на подходящи мерки за намаляване на замърсяването.

В този смисъл новата директива не се ограничава до въвеждането на по-строги цели за ограничаване на замърсяването на въздуха, а доразвива правните инструменти за постигането на тези цели. Възприетият подход засилва значението на планирането като форма на превантивно административно управление, при което постигането на пределно допустимите стойности се възприема не като еднократен акт, а като процес, почиващ на последователно и научнообосновано управление.

г) Субективни права на засегнатите лица

Директива (ЕС) 2024/2881 прогласява правото на достъп до съд спрямо актовете за управление на КАВ – програми за качество на въздуха, краткосрочни планове за действие и пътни карти – както и спрямо бездействието на компетентните органи по приемането на тези актове¹⁵. Директивата не създава нови права, а кодифицира и доразвива вече установената практика на Съда на ЕС относно правото на ефективна съдебна защита при превишаване на пределно допустимите стойности за замърсяване на въздуха.

Още в решение от 1991 г. по дело C-59/89, Комисия/Германия, Съдът приема, че когато превишаването на пределно допустимите стойности за замърсяване може да застраши човешкото здраве, засегнатите лица трябва да могат да се позовават на задължителни правила, за да упражнят своите права¹⁶. В решение от 2008 г. по дело C-237/07, Janecek, това разбиране е доразвито, като изрично е признато правото на засегнатите лица да изискват изготвянето на краткосрочен план за действие от компетентните национални органи¹⁷. По-късно, по дело С-404/13, ClientEarth, Съдът подчертава правомощията на националния съд да издаде акт, по силата на който компетентният орган за управление на КАВ да бъде задължен да изготви програма за качество на въздуха в съответствие със законовите изисквания¹⁸. С оглед на константната практика на Съда на ЕС по тези въпроси, новата директива изрично нормира и доразвива вече признатите субективни права на достъп до правосъдие, като установява конкретни условия за упражняването им.

Правото на обжалване е предоставено на заинтересованата общественост, която според Директива (ЕС) 2024/2881 включва лица, които са „засегнати или е вероятно да бъдат засегнати от процедурите за вземане на решения“ относно броя и местоположението на пунктовете за измерване на замърсяването на въздуха и приемането на административните актове за неговото управление¹⁹. В съответствие с правото на опазване на околната среда и със съдебната практика на Съда на ЕС, неправителствените организации, работещи за опазване на околната среда и отговарящи на изискванията на националното право, също следва да бъдат третирани като заинтересована общественост.

Наред с това, Директива (ЕС) 2024/2881 признава правото на обезщетение за здравни вреди, причинени вследствие на замърсяване на въздуха. През 2022 г. Съдът на ЕС прие, че Директива 2008/50/ЕО, отменена с новата Директива (ЕС) 2024/2881, не предоставя самостоятелно право на обезщетение на частноправните субекти, поради което такива искове следва да бъдат разглеждани по реда на националното право²⁰. Това решение е критикувано в научната литература като пропусната възможност за изграждане на ефективен механизъм за противодействие на системното превишаване на пределно допустимите стойности за замърсяване на въздуха²¹.

Новата директива прави крачка към уреждането на тази материя в правото на Съюза, макар и при сравнително ниска степен на хармонизация. Тя признава правото на физически лица да предявят иск за обезщетение на здравни вреди, причинени в резултат на нарушение на задълженията за приемане на актове за управление на КАВ²². Държавите членки са длъжни да гарантират, че националните правила и процедури не правят упражняването на това право невъзможно или прекомерно трудно. В същото време директивата не въвежда процедурни изисквания за разглеждане на иска, нито конкретни правила, които да улеснят доказването на пряката причинно-следствена връзка между нарушението и настъпилата вреда. Ето защо, предстои националните правни системи да конкретизират тези механизми, а практиката на Съда на ЕС – да очертае границите на допустимата национална уредба.

Нормативноустановените условия за достъп до правосъдие и предявяване на иск за обезщетение за вреди служат не само като средство за защита на засегнатите лица, а създават реална процесуална възможност за осъществяване на правораздавателен контрол върху административните актове за оценка и управление на КАВ. Като предоставя тези права на широк кръг лица, директивата засилва ефективността на съдебния контрол и по този начин подпомага постигането на целите на правния режим за чистота на атмосферния въздух. Евентуални ограничения пред упражняването на тези права на национално равнище биха отслабили контролна функция на съда, което носи риск от незаконосъобразни и неправилни актове на държавно управление.

2. Въвеждането на Директива (ЕС) 2024/2881 в българското право

България традиционно среща трудности при изпълнението на европейското законодателство за чистота на въздуха и продължава да е сред държавите членки с тежки здравни последици от замърсяването на въздуха. През 2023 г. България отбелязва най-високата относителна смъртност в ЕС-27 в резултат на дългосрочно излагане на ФПЧ_2,5, като броят на смъртните случаи, приписвани на излагане на този замърсител, възлиза на 143,8 на 100 000 жители²³. Системните нарушения на европейското законодателство за чист въздух от страна на България могат да бъдат илюстрирани от двете решения на Съда на ЕС, които установиха, че страната ни допуска системно и постоянно превишаване на нормите за ФПЧ₁₀ и серен диоксид, като по отношение превишението на допустимите стойности за ФПЧ₁₀ Европейската комисия заведе иск за налагане на парична санкция²⁴.

С оглед на тези обстоятелства може да се очаква, че страната ни ще срещне затруднения при постигането на значително по-строгите пределно допустими стойности за замърсители, предвидени в новата Директива (ЕС) 2024/2881, и вероятно ще прибегне до механизмите за отлагане на съответствието. Навременното въвеждане на директивата в националното законодателство би било ключова предпоставка за изпълнение на новите задължения от страна на компетентните национални институции, както и за предприемането на подходящи и навременни мерки за защита на човешкото здраве и околната среда от наднорменото замърсяване на въздуха.

а) Механизъм на транспониране

На национално ниво правният режим на КАВ е уреден основно в Закона за чистотата на атмосферния въздух („ЗЧАВ“)²⁵ и подзаконови нормативни актове²⁶. Законът въвежда основните правни понятия на режима на КАВ, правноустановените замърсители, които определят КАВ, и задава основата на правната уредба за оценка и управление на КАВ. На подзаконово ниво режимът на КАВ е развит в три наредби, чието приложно поле частично се припокрива²⁷. Това създава неясноти при правоприлагането и риск от нарушаване на европейските правила.

De lege ferenda би било целесъобразно да се възприеме подходът на консолидация, приложен на равнище ЕС, и в националната уредба да се приеме единен подзаконов нормативен акт, който да уреди предметния обхват на сега действащите три наредби, като ги отмени. Предвид техническия характер на материята, е обосновано да се запази досегашният модел, като ЗЧАВ да уреди правата на засегнатата общественост, включително правото на достъп по правосъдие и на обезщетение за вреди, както и другите правоотношения, които изискват устойчива законова регламентация, а подробната техническа уредба да остане на подзаконово равнище.

б) Възможни правни последици от забавено транспониране

Към момента на завършване на настоящата статия – 15 юли 2026 г. – липсва публично обявена позиция или информация за обществена консултация по проект на нормативен акт за транспониране на Директива (ЕС) 2024/2881. Предвид необходимостта от изменения както на законово, така и на подзаконово ниво, както и с оглед на значителния обем на материята, може обосновано да се предположи, че е налице съществен риск България да не спази срока за въвеждане на новата директива до 11 декември 2026 г. Забавеното транспониране би имало съществени правни последици.

На първо място, забавянето при въвеждането на европейското право в националната правна система, само по себе си, е основание за ангажиране на отговорността на България като държава-членка и повдигане на наказателна процедура. Наред с това забавянето би поставило под риск внедряването на новостите в оценката и управлението на КАВ, които имат ключово значение за постигането на новите пределно допустими стойности за замърсители във въздуха. Актуализирането на нормативната база и практиките в държавното управление по тези въпроси е ключово за намаляване на замърсяването и постигане на по-висока степен на опазване на човешкото здраве и околната среда.

На следващо място, след изтичането на срока за транспониране засегнатите частноправни субекти биха могли да се позоват на достатъчно ясни, точни и оправомощаващи разпоредби на директивата по силата на нейния директен ефект. В този смисъл Съдът на ЕС е приел, че задълженията за изготвяне на програми за качество на въздуха и на краткосрочни планове отговарят на тези условия, а по аналогия може да се приеме, че от директен ефект се ползва и задължението за приемане на пътни карти²⁸. По този начин забавяното транспониране би могло да породи конкретни правни последици, включително възникване на права за засегнатите лица и отговорност на компетентните държавни органи за неизпълнение на задълженията, произтичащи от директивата.

Заключение

Новата Директива (ЕС) 2024/2881 представлява значима крачка в развитието в правната уредба на КАВ на европейско равнище. Тя не просто въвежда по-строги правно задължителни стандарти за качество на въздуха, а създава нормативна основа за изграждане на по-прозрачни и научнобазирани процедури по оценка и управление на КАВ. Изрично уредените права на участие във вземането на решения и достъп до съд по въпроси, свързани с КАВ, от една страна, гарантират процесуалните права на засегнатите лица, но също така представляват средство за упражняване на правораздавателен контрол върху актовете на държавното управление в тази сфера. Положителният ефект на тези нормативни нововъведения обаче би бил ограничен от възможностите за отлагане на съответствието, предоставени от самата директива, както и от забавяне на необходимите нормативни промени на национално ниво.

За България транспонирането на новата директива поставя предизвикателства както в нормотворчески, така и в институционален план. Съществуващата национална уредба трябва да бъде значително изменена и надградена, за да отговори на новите европейски изисквания. Забавеното и непрозрачно провеждане на процесите по транспониране на директивата създава реален риск от забавяне изпълнението на съществени задължения, което би имало не само формални, но и практически последици за ефективността на режима. Ето защо успехът на въвеждането на директивата в българското право следва да се измерва не само с приемането на нормативни изменения, а с реалната способност на правната уредба да осигури по-ефективно управление, по-висока степен на прозрачност и защита на засегнатите лица и в крайна сметка – по-чист въздух.

БИБЛИОГРАФИЯ / REFERENCES

Пенчев, Г. Екологично право. Специална част. Учебно ръководство, 2-ро прераб. и доп. издание. София: Сиела, 2019. // Penchev, G. Ekologichno pravo. Spetsialna chast. Uchebno rakovodstvo, 2-ro prerab. i dop. izdanie. Sofia: Siela, 2019.

Пенчев, Г. Правна защита на атмосферния въздух от замърсяване по вторичното право на Европейския съюз. – Предизвикай правото! (онлайн), 7.04.2024. // Penchev, G. Pravna zashtita na atmosfernia vazduh ot zamarsyavane po vtorichnoto pravo na Evropeyskia sayuz. – Predizvikay pravoto! (onlayn), 7.04.2024.

Стоилова, Р. Какви административни актове са програмите за качеството на атмосферния въздух? – De Jure, 2019, № 2, с. 193-202. // Stoilova, R. Kakvi administrativni aktove sa programite za kachestvoto na atmosfernia vazduh? – De Jure, 2019, № 2, pp. 193-202.

Стоилова, Р. Какво промени решението по дело C-375/21 на Съда на Европейския съюз в процедурите по издаване на разрешителни за промишлени инсталации? – De Jure, 2024, № 1, с. 129-138. // Stoilova, R. Kakvo promeni reshenieto po delo C-375/21 na Sada na Evropeyskia sayuz v protsedurite po izdavane na razreshitelni za promishleni instalatsii? – De Jure, 2024, № 1, pp. 129-138.

Pérez, E. M. State liability for damage caused to individuals for breach of EU air quality law. – Spanish Yearbook of International Law, 2023, No. 27, pp. 145-161.

The Transposition of the New Directive (EU) 2024/2881 on Ambient Air Quality and Cleaner Air for Europe into Bulgarian Law

– Regina Stoilova, PhD

Abstract: This academic paper examines the new Directive (EU) 2024/2881 as a significant step in the development of the legal framework for ambient air quality under European Union law. It provides a brief summary of the main innovations, including stricter air quality standards, requirements for measuring pollution and adopting administrative acts to limit it, as well as the recognised rights of affected individuals. Next, the paper assesses the importance of the timely transposition of the directive into Bulgarian law and the potential legal consequences of any delay.

Keywords: access to justice, air pollution, air quality, European Union law