Конституционна практика

Конституционно правосъдие в областта на екологичното административно право

Решение № 10 от 10.07.1995 г. по к. д. № 8 от 1995 г. на на Конституционния съд (КС), обн., ДВ, бр. 67 от 28.07.1995 г. ¹

„Първото основание за противоконституционност се свързва с нарушението на чл. 41, ал. 2 от Конституцията, предвиждащ, че гражданите имат право на информация от държавен орган или учреждение по въпроси, които представляват за тях законен интерес. Нарушението на текста се свързва преди всичко с предвидената в чл. 23г възможност строителството да се извърши само въз основа на експертно становище на министъра на околната среда, без предварително обсъждане, като окончателният доклад и свързаното с него обсъждане за оценката на въздействието върху околната среда се изготви в срок не по-дълъг от една година след въвеждане в експлоатация на обекта. Приема се, че липсата на първоначален доклад и обсъждане представлява нарушение на правото на информация, закрепено в чл. 41, ал. 2 от Конституцията.

Искането за обявяване на противоконституционност на атакуваните текстове, свързано с нарушаването на чл. 41, ал. 2 от Конституцията, е неоснователно. Новосъздаденият чл. 23г не ограничава правото на информация, чиято регламентация обстойно е развита в глава втора на ЗООС. И след изменението на ЗООС за държавните и общински органи не е отпаднало задължението да дават информация за съществуващото и предполагаемото бъдещо въздействие върху околната среда. Тази информация следва да бъде предоставена на всички заинтересувани лица. Тя, наред с останалите данни, включва и експертното становище, одобрено от министъра на околната среда. Нещо повече, правото на информация в изключителната хипотеза, визирана в чл. 23г, трябва да обхваща не само данните за въздействието върху околната среда, но и данните относно наличието на изключителност на случая и съществуването на ситуация, създаваща опасност за живота и здравето на населението. И по основните хипотези, и по изключителната хипотеза на чл. 23г информацията за наличните данни за екологичната обстановка и предполагаемото въздействие върху нея безусловно трябва да се предоставя на поискалите я, поради което не би могло да се твърди, че се нарушава чл. 41, ал. 2 от Конституцията. Изискванията на глава втора от ЗООС, подробно регламентираща това право, не са изменени. В същата глава е предвидена защита по административен или съдебен ред за лица, на които е отказан достъп до такава информация“.

Тълкувателно решение № 11 от 25.09.1997 г. по к. д. № 4 от 1997 г. на КС, обн., ДВ, бр. 89 от 7.10.1997 г.²

„[…] Съгласно чл. 18, ал. 1 от Конституцията „Подземните богатства, крайбрежната плажна ивица, републиканските пътища, както и водите, горите и парковете с национално значение, природните и археологическите резервати, определени със закон, са изключителна държавна собственост.” Тълкувателното питане е за това, дали белегът „национално значение“ се отнася и до водите и горите, или само до парковете. В искането е директно указан и правният интерес от тълкуването. Това е начинът, по който да бъдат подготвени законопроектите от Министерския съвет за водите и горите.

За да изтълкува по най-точен начин текста, Конституционният съд преди всичко потърси ясни опорни точки относно волята на конституционния законодател, изявена при приемането на текста на чл. 18, ал. 1 от Конституцията на второ и трето четене. Въпреки твърде противоречивата дискусия, остава впечатлението, че намерението е било „националното значение“ да обхваща водите, горите и парковете, като то да бъде определяно със закон. Поне това е обективирано като предложение непосредствено преди гласуването от последния изказал се народен представител. Въпреки това Конституционният съд счита, че категоричността на едно такова тълкуване не е безспорна, още повече, че след приемането всеки конституционен текст заживява свой самостоятелен живот и следва да бъде тълкуван и прилаган в съответствие с основните принципи и идеи на Конституцията като цяло, включително в съответствие с нейни конкретни основополагащи текстове.

Възприемайки този подход, Конституционният съд намира, на първо място, че терминът „националното значение“ от гледна точка на неговата директна правна релевантност би могъл да се отнесе единствено към парковете. Само защитените паркови територии, включително и в световната практика, обичайно се дефинират като такива с национално значение.

Поначало терминът „националното значение“ подчертава белег, който е присъщ на всяка изключителна държавна собственост. Но не и единствено само на нея. Национално значение в широкия смисъл на думата имат и много частни и общински имоти – например историческа местност, намираща се в общинска гора. Ето защо по-точно ще бъде, ако кажем, че изключителната държавна собственост е онази собственост на обектите и ресурсите, визирани в чл. 18, ал. 1 от Конституцията, която е преценена от законодателя като такава с национална публичноправна значимост и всеобща полезност. Публичноправната значимост може да бъде определена по различни начини и критерии, например в зависимост от икономическата стойност и характеристика на ресурса, неговата уникалност и пр. Всички тези критерии е невъзможно да бъдат описани в конституционния текст. Ето защо той предвижда това да стане със съответни закони. Със закон следва да се определи режимът не само на водите и горите, но и на подземните богатства, крайбрежната плажна ивица и републиканските пътища, защото всички тези обекти (богатства, ресурси) са разположени на един ред – те са равностойни от правна гледна точка. Законът за всеки един от тях ще конкретизира критерия за публичноправната значимост и всеобща полезност, която да обуслови изключителната държавна собственост. Не би могло да има спор, че едно глинено, гранитно или каолиново находище, обслужващо местна тухларна, керамично или строително предприятие с локална значимост и капацитет, не може да бъде подземно богатство, което да е изключителна държавна собственост. Непосилно би било държавата да се занимава и с поддържането на всички пътища в страната, включително тези, построени и експлоатирани изключително за местни общински нужди. Затова със закон трябва да се дефинира например понятието „републиканска пътна мрежа“. По същия начин трябва законът да каже кои гори са с публичноправна значимост и всеобща полезност и представляват изключителна държавна собственост, кои от тях са общинска собственост, и кои – частна.

Що се отнася до водите, там законодателят вероятно ще използва опита на европейските страни, където с много малки и несъществени изключения на водите се гледа като на общонационален неделим ресурс.

Да се отнесе изразът „националното значение“ само към водите, горите и парковете веднага би предизвикало въпроса – а нима този белег „националното значение“ не е белег и на обектите, изброени в началото на текста – подземните богатства, крайбрежната плажна ивица, републиканските пътища? Положителният отговор е вън от всякакво съмнение. В случая обаче терминът „националното значение“ е специално употребен само и единствено по отношение на парковете, защото такъв критерий и подход е възприет в наши и чужди нормативни актове (например Йейлстоунския национален парк в Съединените американски щати, Националния парк „Витоша“ в България и пр.).

Изразът „националното значение“ се отнася само относно парковете. Извън този контекст изразът има универсално значение, вътрешно присъщо на всички обекти, упоменати в конституционния текст на чл. 18, ал. 1. То трябва да бъде определено със съответните закони, като изразът „националното значение“ бъде разбиран в смисъл на национална публичноправна значимост и всеобща полезност. Конституционосъобразността на такова законово определяне ще подлежи на проверка от Конституционния съд и тогава на общо основание може да се правят доводи дали конституционосъобразно е подбран критерият за формулиране на общонационалната значимост на съответния обект и причисляването му към категорията на изключителната държавна собственост. Иначе изброяването на обектите и ресурсите по чл. 18, ал. 1 от Конституцията без съмнение е изчерпателно и е абсолютно задължително по отношение на вида им.

Това тълкуване на Конституционния съд на пръв поглед като че ли влиза в противоречие с инцидентното тълкуване, направено от него на чл. 18, ал. 1 по к. д. № 11 от 1993 г. В това решение е казано, че: „Конституционният съд приема за несъмнено, че изключителната държавна собственост, чиито обекти са изброени в чл. 18, ал. 1 от Конституцията, представляват публична собственост на държавата. Поради важността, която имат обектите по чл. 18, ал. 1, могат да принадлежат само на държавата. Върху нея тежи конституционното задължение да не ги отчуждава. Всеобщата полза от тези обекти е до такава степен очевидна, че конституционният законодател е счел за необходимо да я осигури всекиму“. От разсъжденията на съда като че ли може да се направи изводът, че всички изброени в чл. 18, ал. 1 обекти безусловно са изключителна държавна собственост. Всъщност обаче съдът не е продължил и задълбочил тълкуванието си, изследвайки приложимостта на израза „определени със закон“, употребен в края на ал. 1. Всъщност големият въпрос при тълкуването на текста е дали изразът „определени със закон“ се отнася за всички обекти, посочени в чл. 18, ал. 1, или само за някои от тях.

С тълкувателно решение от 6 февруари 1996 г. по к. д. № 26 от 1995 г. в раздел III от същото Конституционният съд подчертава изрично, че „подробно изтъкване на значението на всеки обект по чл. 18, ал. 1 не е нужно. Тяхната важност е преценена от конституционния законодател в един порядък, в еднаква степен на важност“. Тази позиция Конституционният съд споделя и сега. Всички обекти, посочени в чл. 18, ал. 1, са поставени на един ред, на една плоскост по отношение на тяхната значимост. Ето защо липсва каквото и да било основание да се приеме, че само за някои от тях се отнася изразът „определени със закон“, а не за всички. Точно в тази насока Конституционният съд продължава сега тълкувателните си разсъждения, започнати в мотивите по решението му от 21декември 1993 г. по к. д. № 11 от 1993 г. Противоречие между двете решения няма.

Водим от изложените съображения, Конституционният съд

РЕШИ:

Изразът „националното значение“, употребен в чл. 18, ал. 1 от Конституцията, се отнася само до парковете.

Публичноправната значимост и всеобща полезност е универсално понятие и се отнася до всички обекти и ресурси, посочени чл. 18, ал. 1 от Конституцията. Критериите за определянето му са от компетентността на законодателя. Законите, с които тези критерии се определят, подлежат на общо основание на конституционен контрол съгласно чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията“.

Закон за устройството на Черноморското крайбрежие

Решение № 12 от 28.11.2013 г. по к. д. № 9 от 2013 г. на КС, обн., ДВ, бр. 105 от 6.12.2013 г. ³

„[…] С искането се атакуват като противоконституционни, два текста на ЗУЧК, въведени с § 14 и § 15 ЗИДЗУЧК ( ДВ, бр.27 от 2013 г.), съответно разпоредбата на т. 6 на чл. 17, ал. 2 и т. 2, ал. 1 на чл. 17а. И двата текста въвеждат изключения от общите правила, установени в посочените членове на закона.

Въпросите, които се поставят са свързани със съотношението и възможния приоритет на изрично посочени в Конституцията принципи, които са от еднакъв порядък, конституционния баланс и защитните механизми в атакуваните текстове.

В чл. 15 от Конституцията е записано, че Република България осигурява опазването и възпроизводството на околната среда, поддържането и разнообразието на живата природа и разумното използване на природните богатства и ресурсите на страната. Този императив се отнася до всички дейности и до всички форми на собственост. На тази основа е изграден и чл. 55 от Конституцията, закрепващ основното право на гражданите на здравословна и благоприятна околна среда в съответствие с установените стандарти и нормативи, както и задължението им да опазват околната среда.

Законът за устройството на черноморското крайбрежие, в чл. 1, ал. 2, в съгласие с изискванията на Конституцията посочва, че има за цел да създава условия за опазване, устойчиво интегрирано развитие и устройство на Черноморското крайбрежие, разумно използване на природните ресурси ( т. 3), както възстановяване и опазване на естествения ландшафт (т. 6). Като зони за териториалноустройствена защита се създават две охранителни зони: зона „А“ с режим на особена териториалноустройствена защита и зона „Б“, със специфични характеристики на територията и специален режим за опазване на териториалните и акватериториалните ресурси. И за двете зони има забранителен и разрешителен режим за извършване на определени дейности (чл.10, 11 и 12 ЗУЧК). За осъществяване на строителни и други урбанизиращи дейности е необходим подробен устройствен план (ПУЛ), който се приема от общинския съвет въз основа на оценка от общински експертен съвет по устройство на територията, със състав определен в чл.16 ЗУЧК.

Още при приемането на ЗУЧК (обн. ДВ, бр.48 от 15.06.2007 г.) неговият чл.17 има следното съдържание: „Промяна на предназначението на земеделски земи и поземлени имоти в горските територии, попадащи в зона „А“ и в зона „Б“ за създаване или за разширяване на урбанизирани територии или за застрояване на отделни или на група поземлени имоти се разрешава, само ако това е предвидено с влязъл в сила общ устройствен план за съответната територия на общината и одобрен по реда на Закона за устройство на територията подробен устройствен план“. Тази разпоредба не е претърпяла промяна по същество с обсъжданото изменение на ЗУЧК. Ограничено е само нейното приложно поле, като е предвидено, че вън от случаите по ал. 1, чл. 17 ЗУЧК, промяна на предназначението на земеделски земи и поземлени имоти в горските територии се извършва въз основа на влязъл в сила подробен устройствен план за обекти, изброени в десет точки, между които и „обекти със сертификат за клас инвестиция по Закона за насърчаване на инвестициите“. Съпоставката на текста на ал. 1 и текста на ал. 2 на чл. 17 ЗУЧК, показва, че докато по общото правило разрешение за урбанистична намеса може да се даде само при наличие на влязъл в сила ОУП за съответната територия на общината, то за обектите по ал. 2 на чл. 17 ЗУЧК е достатъчно да има само ГТУП. Или, установява се разширяване на възможността да се изграждат обекти – посочените в т. 1 до 10 на ал. 2, без да е необходим ОУП. Така се разширява възможността да се изграждат обекти в посочените зони противно на целта, заложена в чл. 17, ал. 1 ЗУЧК да се ограничава извършването на дейности с неблагоприятно отражение върху околната среда. При това положение, първостепенно значение добива установеният от закона критерий определящ изключението по ал. 2 на чл. 17 ЗУЧК. Това е така, защото използването на изключението открива вероятност за ефект, обратен на целения със ЗУЧК – вместо по-голяма защита от тази, която той дава за териториите от зона „А“ и „Б“ от недопустимост и промяна на предназначението на териториите, тя се намалява, не е постигнат баланс в съобразяване на икономическите и стопански изисквания и екологичните изисквания. Това се отнася преди всичко за случаите, когато прилагането на изключението се свързва с критерия „сертификат за клас инвестиции“. Впрочем, този критерий е посочен като единствен в т. 6, ал. 2, чл. 17 ЗУЧК, но той е относим и към обектите от другите точки по същата алинея, тъй като е възможно и те да бъдат инвестиции с клас, определен със сертификат по ЗНИ, но в тези случаи не този е определящият критерий. В тази връзка би могло да се обсъжда конституционносъобразността напр. на изключението по т. 3, т. 4, т. 7 на чл. 17, ал .2 ЗУЧК, но това е вън от искането на вносителя.

Общинският съвет действа по искане на кмета и е достатъчно, за да се допусне промяната в предназначението на имота, общинският експертен съвет да направи преценка въз основа на несъотносимия към опазването на околната среда и поддържането на живата природа и нейното разнообразие критерий „клас инвестиция“, за да се стигне до реализация на инвестиционен проект, който не съобразява чл. 15 от Конституцията, защото сертифицирането по ЗНИ не е обвързано с изисквания от екологично естество.

За извършването на промяна в предназначението на посочените в ал. 1 на чл. 17 ЗУЧК имоти очевидно е, че се изисква кумулативно наличие на ОУП и ПУП. Това е още по-важно като се има предвид, че ЗУЧК е lex specialis спрямо Закона за устройството на територията и Закона за опазване на околната среда. И целта е по-силна защита отколкото тази, която дават общите закони като се има предвид предназначението на ОУП. Според чл. 104, във връзка с чл. 103, ал. 2 ЗУТ, те са основа за цялостното устройство за териториите на общините на части от тях или на отделни населени места с техните землища, те определят общата структура и преобладаващото предназначение на териториите, видът и предназначението на техническата инфраструктура и опазването на околната среда и обектите на културно-историческото наследство. Ясно е, че те са основа на цялостното устройство на териториите и те гарантират устойчиво развитие и благоприятни условия за живеене, труд и отдих на населението. Това се подчертава и от обстоятелството, че неразделна част от общия устройствен план са правилата, които се изработват и одобряват едновременно с плана. Въведеното изключение за промяната на предназначението на имотите да се извършва само с ПУП, би довело до нарушаване на конституционните разпоредби, ако точно и премерено не се определи критерият и приложното поле, а такова т. 6 на чл. 17, ал. 2 не съдържа.

Съгласно чл. 103, ал. 3 ЗУТ подробните устройствени планове определят конкретното предназначение и начин на устройство на отделните имоти. При отсъствие на ОУП се оказва, че не е осъществена предписаната от закона комплексна държавна политика по застрояване на Черноморското крайбрежие. Нарушенията не могат да се предотвратят чрез мерките за защита на околната среда по други относими към териториалното устройство закони, тъй като чл. 17, ал. 2, т. 6 ЗУЧК изключва действието на присъщите на специализираната правна уредба защити предвидени в чл. 17, ал. 1 ЗУЧК и всичко онова, което е присъщо и дава ОУП. Следва да се има предвид, че когато е изработен ПУП без да има наличие на ОУП, при изготвянето на ОУП (неопределено кога в бъдеще), този общ план ще трябва да се съобразява с вече изработени и реализирани за имот или група имоти подробни устройствени планове. Извършва се промяна на предназначението на имоти, за които се въвежда засилена защита (арг. чл. 17, ал. 1 ЗУЧК), а в същото време е посочен само един критерий и то икономически, определен единствено от съответните местни органи. Критериите следва да са в самия закон, уреждащ изключението, да са определени от него и да имат отношение към опазването на околната среда. (вж. Решение № 11 по к. д. № 13/2010 г.) и то при условие на ограничени по начало възможности за преотреждане и промяна на предназначението на намиращи се в горски територии, зони „А“ и „Б“ земеделски земи и поземлени имоти. Законът за насърчаване на инвестициите не може да бъде критерий и основание за приложимост на изключението за осъществяване на стопанската дейност в посочените територии на различните общини на Черноморското крайбрежие, поради субективния елемент, заложен в регламентацията. Това може да се окаже противно и на изискванията на чл. 19, ал. 2 от Конституцията.

Конституционно прокламираното право на благоприятна околна среда – висша ценност и гаранция за живота и възпроизводството на поколенията, се противопоставя на друго конституционно право, а това е недопустимо. Всички принципи на Конституцията гарантират равенството на правните субекти и са еднакво защитими. Те действат паралелно и съвместимо и не трябва да бъдат противопоставяни. Не може едни конституционни ценности да бъдат за сметка на други без да се търси баланса между тях. Точно в това се изразява и задължението на държавата да насърчава, защитава, ограничава и балансира, чрез различни законодателни мерки за осъществяване на дейности, вкл. и тези по инфраструктурата. Именно при регулирането на отношенията по развитие на Черноморското крайбрежие се вижда необходимостта от ОУП за преодоляване противоконституционни практики на нарушаване и заобикаляне на задължението по чл.15 и чл. 55 от Конституцията при решаване на частните случаи.

Именно ОУП е актът, с който съгласно ЗУТ се променя предназначението на имотите. ПУП има подчинено положение. Разпоредбите относно изработването на ОУП са претърпели многократни промени, но принципът, че той има определящо значение и че ПУП следва да отговарят на предвиденото в ОУП е неизменно в правната регламентация. Позоваването на изключението, означава и изключване на чл. 124, ал. 2 ЗУТ, който императивно разпорежда, че разрешение за изработване на проект за ОУП на общините по ЗУЧК се дава със заповед на министъра на регионалното развитие (ДВ, бр. 66 от 2013 г.). Следователно, точното очертаване на приложното поле на изключението по т. 6 на чл. 17, ал. 2 ЗУЧК е наложително, защото промяната на предназначението, начина и характера на застрояване на поземлените имоти само по одобрен ПУП оказва влияние върху изработването на ОУП и заобикаляне на обективните критерии за установяване на условия за устойчиво развитие на териториите и не дава гаранции за съобразяване на изискванията на чл. 15 от Конституцията. Такова съобразяване може да се постигне, само ако се установи ясен и точен, с достатъчно определяеми характеристики за всички нива критерий, които обосновават нуждата от изключението. Такъв в атакуваната разпоредба няма, а това противоречи на чл. 4, ал. 1 от Конституцията. Изключва се необосновано и координацията между местната и централната власт относно дейността по урбанизиране на териториите на Черноморското крайбрежие, доколкото само от общинския съвет по предложение на кмета зависи окончателното решение дали земеделска земя или поземлен имот в горска територия ще бъде урбанизиран.

Член 17, ал. 2 ЗУЧК урежда изключение. Принцип в правото е, че изключенията се тълкуват и прилагат стриктно (Вж. и Решение № 18/1997 по к. д.12 от 1997 г.). Ако е необходимо разширение на приложното поле на изключението, то се постига чрез друга правна норма, която изрично обхваща специалния случай. Целта е да се прилага общото правило и то да се отнася до всички случаи, които не носят признаците обусловили създаването и присъщи на изключението. Затова и в съгласие с чл. 4, ал. 1 от Конституцията трябва случаите, обхванати от изключението да имат детерминиращата ги специфика и тя да е точно и ясно определена, за да не създава двусмислие, съмнения и неопределеност. Това е необходимо не само от теоретически съображения, но и с оглед предназначението и прилагането на изключенията еднакво за всички случаи. Те имат особености, които същностно ги отличават и противопоставят на случаите, подчинени на общата уредба. Тези особености имат своята рамка и трябва да се прилагат в граници, които не трябва да се преминават. Когато тези граници не са точно и пълно определени се размива общото и особеното и по пътя на изключението може да се стигне до изкривяване, отклоняване и обхващане на случаи, в които липсва присъщото на изключението. Поради допускането на често и несъобразено с принципа неоснователно прилагане, изключението се превръща в правило. Така на практика зад формалното прилагане на изключението се стига до едно неписано, но използвано като правило правно положение, в противоречие на общия законово закрепен принцип, от който поради спецификата си е извлечено изключението (Решение №4/1999 г. по к. д.№ 31 от 1998 г.). Вместо, ако има недостатък в основното правило или то е загубило в социален план регулиращата си сила да се извърши промяна и да се установят две правила, които еднакво можем да отнесем към категорията общи, определеното от закона основно правило губи качеството си на общо и основно и се оказва подчинено. Макар формално да имаме общо правило и изключение, в реалността на правоприлагането двете правила добиват положение на еднакво приложими, което зависи от субективната преценка на правоприложителя. В правната действителност се очертава неяснота, субективност и регламентацията губи своята безпротиворечивост и ефикасност. А това пряко противоречи на принципа на чл.4, ал.1 от Конституцията за управляване на обществените процеси, съобразно изискванията на правовата държава.

Разглеждан в този аспект чл. 17, ал.2 ЗУЧК, и по-специално разпоредбата на т. 6 е типичен пример за установяване на възможност чрез изключение да бъде отклонено прилагането на едно общо правило, чиято категоричност не трябва да се подлага не само пряко, но и косвено на съмнение. Изрично е посочено в ЗУЧК, че разрешение за промяната на предназначението на описани съобразно характеристиката им като земеделски земи и поземлени имоти на горските територии попадащи в зона „А“ и зона „Б“ може да бъде дадено само при кумулативното наличие на две условия. Първото – ако това е предвидено в ОУП, влязъл в сила за съответната територия на общината, и второто – одобрен по реда на ЗУТ подробен устройствен план. От това именно общо правило е предвидено изключението за промяна на предназначението на земеделските земи и поземлени имоти в горските територии в посочените десет случая, когато промяната може да се извърши „въз основа на влязъл в сила подробен устройствен план“.

Не случайно в текста на основната разпоредба е записано, че разрешение се дава „само“, ако това е предвидено с влязъл в сила ОУП. Това означава категоричност, точно определяне на предпоставките и границите на прилагане на разпоредбата. Текстът отразява разбирането за значението на двата плана и необходимостта от съвместяване на две основни начала при уреждането на обществените отношения при промяна на предназначението на имотите – екологична закрила и частен и национален интерес, заложени в чл. 15 от Конституцията при създаване и разширяване на урбанизирани територии в определени зони на територията или застрояване в тях. Възприето е това, което трябва да е типично, което е необходимо и което изисква осигуряването на екологично съобразяване на човешката дейност при урбанизиране на територии и недопустимост на отстъпленията от екологичните изисквания. Затова изменението на чл.17 ЗУЧК следва да се разглежда като засилване и подчертаване на гаранциите за предотвратяване на посегателствата върху природата, което е и важна функция на ОУП, но което не е последователно проведено при установяване на критерия за изключението по ал. 2 на чл. 17 ЗУЧК.

По съдържание чл. 17, ал. 2, ЗУЧК не се отличава от това, което е съдържание на чл. 109, ал. 3 ЗУТ. Това повторение в двата закона – ЗУЧК и ЗУТ, е един правен подход, който не съответства на Закона за нормативните актове, но в случая той показва значението на разпоредбите, като изключение от общо правило. Той все пак е оправдан, тъй като съгласно общата уредба на ЗУТ чл. 109, ал. 3 влиза в сила на 1.01.2016 г., а в интерес на икономическата дейност и насърчаване на стопанската инициатива по Черноморското крайбрежие, изключението по чл. 17, ал. 2 ЗУЧК вече е в сила (ДВ, бр. 27 от 15.03.2013 г.) и е приложимо за случаите обхванати от атакуваната с искането на президента т. 6 относно обектите със сертификат за клас по ЗНИ. Влизането в сила в различен момент на еднакви по съдържание разпоредби, но в контекста на различни общи текстове и обхват на двата закона поставя много въпроси, чието разрешаване засяга баланса на законовите решения и подлага на съмнение уредбата и нейната установеност, с което отново се нарушава принципът на чл. 4, ал. 1 от Конституцията ( Решение № 8 от 1999 по к. д. № 4 от 1999 г.).

Законът за насърчаване на инвестициите има за цел да се уредят условията и реда за насърчаване на инвестициите, дейността на държавните органи, както и тяхната закрила чрез финансово и административно подпомагане, публично-частно партньорство и търговски сделки, както и данъчно облекчение по Закона за корпоративното подоходно облагане (ЗКПО). Съгласно чл. 10, ал. 1 ЗНИ министърът на икономиката, енергетиката и туризма провежда държавната политика в областта на инвестициите във взаимодействие с органите на изпълнителната власт. Министърът издава сертификата за клас инвестиции чрез Българската агенция за инвестиции, която поддържа информация за издадените сертификати по реда на ЗНИ (чл. 116, т. 7; чл. 20, ал. 1, т. 3). В ЗУЧК не е посочено за кои зони се издава сертификат за клас. Очевидно е, че такъв се издава за всички зони, като са обхванати в чл. 17, ал. 1 ЗУЧК – зоните „А“ и „Б“. За тях са включени и сертификати клас „В“ (чл. 15, ал. 3 ЗНИ). Това са инвестиционни проекти с общинско значение, които се насърчават от кмета на общината с мерките по реда на чл. 22, ал. 3 ЗНИ. Именно кметът е, който издава сертификат за инвестиция клас „В“ въз основа на решение на общинския съвет (чл. 18 ЗНИ) и тези инвестиции се насърчават по реда на чл. 15, ал. 4 ЗНИ. Кметът има правомощия да определи сертификатите на инвестицията и да получи сертификат за клас „В“ Така ще се осъществи дейност по урбанизиране на територии, само въз основа на ПУП, съобразно изключението по чл. 17, ал. 2 ЗУЧК с оглед на икономическите интереси на местно ниво. Съгласно допълнителните разпоредби в ЗНИ – § 1, т. 7 и т. 8 „обект е икономически неделима съвкупност от дълготрайни активи, които са свързани помежду си физически и функционално за производство на определен продукт или продукти. А също „започване на работа по индивидуален проект, което се определя като започване на строителни дейности или поръчване или доставяне на дълготрайни материални или нематериални активи, с изключение на предварителни технико-икономически проучвания“. Видно е, че ЗНИ изобщо не третира и под никаква форма не взема предвид екологичните изисквания, така че сертификатът за клас не може да бъде годен критерий, обосноваващ изключението и да се пренебрегне изричното изискване заложено в ал. 1 на чл. 17 ЗУЧК за изготвен общ устройствен план.

Народното събрание е приело решение за налагане на мораториум върху всички сделки на разпореждане и строителни дейности с държавни имоти в териториите на устройствени зони „А“ и „Б“ по Закона за устройството на Черноморското крайбрежие, освен за случаи на инфраструктурни обекти с местно и национално значение (ДВ, бр. 64/19.07.2013 г.). С това решение се спира разпореждането, промяната на предназначението и строителството в държавни поземлени имоти в посочените граници и се възлага на Министерския съвет да внесе финансово обезпечена програма за възлагането и изработването на специализирани карти за обектите по чл. 6, ал. 4 и ал. 5 от ЗУЧК, както и установява срок на действието на ограничението до изработването и приемането на тези специализирани карти за всеки от обектите по чл. 6, ал. 4 и ал. 5 от ЗУЧК, но не повече от 12 месеца, като в този срок Министерството на околната среда и водите трябва да подготви предложение за създаване на национален парк „Българско Черноморие“.

Мораториумът обхваща устройствените зони „А“ и „Б“ по ЗУЧК, т. е. зоните, които са обект и на чл. 17 ЗУЧК и тъй като няма други допълнителни класификационни признаци, това се отнася и за горските територии и попадащите в тях земеделски земи и поземлени имоти.

Анализът на текста, обаче показва, че мораториумът не е всеобхватен. Дори в зоните „А“ и „Б“ на ЗУЧК се обхващат само дейностите с държавни имоти. Имотите, които не са държавна собственост остават вън от мораториума. Спазването на екологичните изисквания е политика на трайна защита на околната среда и е недопустимо чрез разширяването на приложното поле на изключението по чл. 17, ал. 2 ЗУЧК да се осуети екологичната защита при имотите, които не са държавна собственост. Въпросите от екологично естество имат самостоятелно значение и се отнасят до всички форми на собственост, като условията за промяна на предназначението на имотите в териториите, указани в чл. 17, ал. 1 ЗУЧК следва да са еднакви (арг. чл. 19, чл. 20 от Конституцията).

Спазването на изискванията на ЗУЧК има първостепенно значение независимо от формата на собственост. Държавата има конституционното задължение и отговорност да осигурява такова законодателство, което да гарантира осъществяването на правата по чл. 15 и чл. 55 от Конституцията, а грижата за околната среда е задължителна на всички нива на правна регулация. Противното не съответства на разбирането за правовия характер на държавата. Преценката за необходимост от изключения от принципа за съхраняване и възпроизводството на околната среда в полза на осъществяване на икономическата дейност следва да се направи в този дух и затова изключението трябва да крайно ограничено и да има много сериозни основания за въвеждането му, нещо което не се открива в разпоредбата на т. 6 на чл. 17, ал. 2 ЗУЧК и свързаните с нея и предпоставящи я други разпоредби на закона. Постигането на справедливо равновесие между общия интерес и интереса на индивида от инвестиране и урбанизиране на територии е изискване, което не може да се обосновава само с наличието на сертификат за клас по ЗНИ, установяващ единствено икономически параметри. Необходимо е гарантиране на справедливия баланс между интересите на обществото като цяло, на местния интерес, на интереса от осъществяване на правото по чл. 19, ал. 1 и ал. 2 от Конституцията и на защитата на правото на всеки на живот, здраве и благоприятна околна среда (чл. 55 от Конституцията). Нормата на чл. 17, ал. 2, т. 6 не осигурява този баланс. Не е достатъчно да се разглежда само отделния случай на сертифициране за клас по ЗНИ, както е при изработването на ПУП (т. 6, ал. 2 на чл. 17 ЗУЧК) и да се игнорира екологичния ефект. Следва да се вземат предвид и общите последици от екологично естество, за множеството случаи, нещо което може да се осъществи само чрез ОУП за отделен регион или селищно образувание. Не може да се дава вид, че се изпълнява конституционното изискване, чрез използване на изключението, за да се заобиколи изискването на закона за ОУП. Не случайно процедурата по издаването на ПУП и на ОУП е различна.

Не е достатъчно също, когато правим преценка за конституционносъобразността на атакуваната разпоредба на чл. 17, ал. 2, т. 6 с оглед чл. 15, чл. 55, чл. 4, ал. 1 от Конституцията да констатираме post factum, че настъпват вреди от екологично естество и да се определи надлежно обезщетение. Целта е да се направи недопустимо и да се осуети извършването на дейност, която би нанесла екологични вреди. Това се отнася не само до екологичните замърсявания, но и до всички дейности, когато се засягат природните условия на живот. Трябва не само да се констатират определени факти и обществото да бъде поставено пред „свършен факт“, чиито вредни последици да отстранява, а да не се допусне нарушаване на екологичната среда по пътя на използване на изключение от общата нормативна уредба. Член 15 на Конституцията изрично поставя изискването за опазването и възпроизводството на околната среда, поддържането и разнообразието на живата природа, т. е. изискванията към държавната политика по екология наравно с останалите изисквания за развитие на обществените отношения в областта на икономиката в частния и държавния сектор – осъществяването и осигуряването на разумното използване на природните богатства и ресурсите на страната. Грижата за околната среда не е само декларация, а изискване, което цели да се осигури опазването и възпроизводството на живота. Всички мерки, които се предприемат в тази насока, трябва да предотвратяват негативните въздействия, които биха могли да настъпят, ако не се провежда конституционно установената политика съобразно чл. 15 и чл. 55 от Конституцията. А виждаме, че в случая, предмет на настоящето дело гаранциите от екологично естество или ги няма в ЗУЧК или те са твърде спорни, включително и поради многопосочното и кръстосано действие на различните уредби по урбанизация и устройство на територията и нейните зони. Дори и поради общият принцип, че lex spetialis derogat legi generali, а специалният закон – ЗУЧК, не съдържа изрични правила, които да са достатъчна опора за безпротиворечиво тълкуване и прилагане на изключенията по ал. 2 на чл. 17 ЗУЧК.

Конституцията брани защитаваните от нея блага от действия contra legem, но също и от действия praeter legem. Тя не позволява да се борави с критерии, не само различни от предвидените и конституционно съобразните (тези по ал. 1 на чл. 17 ЗУЧК), но и с такива с неопределено и неотносимо към уредената хипотеза съдържание, което води до произволно, съобразено само с интереса в конкретния случай решение. Това се отнася дори за посочените в чл. 7 ЗУТ случаи, които обхващат всички територии в зона „А“ и „Б“ на Черноморското крайбрежие. Инвестиционният интерес не следва да се игнорира, но трябва да се съобразява и гласува по установените процедури, а те не би трябвало да се заобикалят, чрез едно разширително тълкуване на чл. 17, ал. 2, т. 6 ЗУЧК.

Не случайно в чл. 124, ал. 2 ЗУТ, се посочва императивно, че е задължителен ОУП в два случая, а именно: когато обектите са от национално значение и когато се прилага ЗУЧК. В тези случаи е необходима заповед на централната изпълнителна власт – министъра на регионалното развитие. Съчетаването на интересите и обсъждането на всички въпроси по териториалното устройство, включително и тези от екологично естество, се постига чрез разпореждането на централната власт, основано на искането на общинския съвет, на когото на общинско ниво принадлежи инициативата, представена от кмета в отговор на искане на инвеститора. Такова съгласуване не може да се постигне тогава, когато се използва изключението по чл. 17, ал. 2, т. 6 ЗУЧК. Решение, убедително обосновано, което да е в съответствие с чл. 15 и чл. 55 от Конституцията може да има само при спазване стриктно на чл. 17, ал. 1 ЗУЧК. А и текстът на ал. 2 на чл. 17 ЗУЧК не е така законово развит до степен, изключваща двусмислие и произволна преценка за прилагането на разпоредбата и вън от действителните рамки на изключението.

Високите обществени очаквания от промяната на ЗУЧК от 2013 г. са свързани с точно прилагане на разпоредбите му и ограничаване приложното поле на изключенията. Тълкуването на чл. 17 трябва да бъде с оглед целта на закона. Затова са създадени и зони А и Б, където се концентрира държавната политика за запазване на българската природа по Черноморието. Тя се отнася и до държавните, и до частните притежания, като частният икономически интерес не може да доминира до степен да изключи изискването за ОУП по неустановени и неотносими критерии (Решение № 6 от 1997 по к. д. № 32 от 1997 г.). В чл. 52, ал. 3 от Конституцията е посочено задължението на държавата да „закриля здравето на гражданите“. Както се е произнесъл КС това обхваща и създаването и запазването на условията на живот, които природата е създала, а изключенията трябва да са свързани с жизнено важни потребности (Решение №10 от 1995 г. по к. д. № 8/1995 КС).

Изключението е така дефинирано, че обхваща множеството, ако не и всички проекти в посочените хипотези (получен клас инвестиции) и се превръща в правило несъвместимо с принципите, върху които се изгражда регламентацията за устройство на територията, но и регламентацията на обществените отношения въобще, съгласно чл. 4, ал. 1 от Конституцията. Така формулирано изключението по ЗУЧК създава риск и за опазване на природата, и за формиране на икономическите отношения. И противно на изискването за трайно устойчиво развитие на Черноморското крайбрежие, практиката се подчинява на конюнктурни икономически съображения. Текстът позволява размиване на защитните механизми на природните дадености и влизане в непродуктивни спорове с неблагоприятни последици, при нарушен баланс, посочен от самата Конституция.

В заключение Конституционния съд намира, че чл. 17, ал. 2, т. 6 ЗУЧК следва да бъде обявена за противоконституционна на основание чл. 4, ал. 1, чл. 15 и чл. 55 от Конституцията.

По втората част на искането на вносителя, относно чл. 17а ЗУЧК, Конституционният съд съобрази следното:

Определение на „дюни“ се съдържа в § 23 на допълнителните разпоредби на ЗИДЗУЧК (ДВ, бр. 27/2013 г.), новата т. 4, която определя, че „пясъчни дюни са образувания, формирани от насипване на пясъци под въздействие на вятъра. Основните дюни са зараждащи се подвижни дюни, подвижни (бели) дюни, неподвижни дюни с тревна растителност (сиви дюни) и облесени дюни“. В § 24 на Допълнителните разпоредби е предвидено спирането на прилагането на ПУП, предвиждащи застрояване в поземлени имоти в границите на зона „А“, в които попадат пясъчни дюни, освен в случаите по чл. 17а ЗУЧК. Следователно, не се прави никакво разграничение на вида дюни, а забраната се отнася до всички видове, съгласно даденото в § 23 определение.

Със създадения нов чл. 17а, ал. 1 ЗУЧК, се въвежда забрана за строителство и поставянето на преместваеми обекти и съоръжения, промяната на предназначението и учредяването на ограничени вещни права върху пясъчните дюни, попадащи в границите на зони „А“ и „Б“ или в урбанизираните територии на населените места след границите на зона „А“. Въведени са изключения за обекти, формулирани в три точки. В т. 2 са посочени „обекти на техническата инфраструктура“. Това изключение, което има за основание на разрешението само наличието на ПУЛ обезсмисля забраната и води до нарушаване на чл. 15 от Конституцията. Обхваща се и инфраструктурата на частни обекти, което ще доведе (противно на целите на уредбата и на самото изключение) урбанизиране на дюните и тяхното унищожаване. Не е поставено някакво условие, което да насочва към специфични обстоятелства или изключителност на случая. Обезсмисля се самата забрана, още повече, че по начало се изключва в зона „А“ строителството (вж. чл. 10 ЗУЧК, а в чл. 17а ЗУЧК), на практика се стига до неограничено по силата на акт на местната власт урбанизиране на дюните. Няма съмнение, че изграждането на обекти на техническата инфраструктура може да се окаже наложително за осъществяване на необходими и полезни в национален план, за местните териториални общности, за отбраната и сигурността на страната (напр. чл. 10, ал. 4, т. 3 във връзка с т. 2 ЗУЧК, чл. 64, ал. 1, т. 7 ЗУТ) и др. Дюните, които представляват по-голяма ценност за обществото, са обект на специална, още по-засилена защита.

Съгласно чл. 10, ал. 4, т. 8 ЗУЧК, техническата инфраструктура в дюните, които са част от морския плаж, може да бъде само подземна, а в дюните, които са обявени за природни забележителности, са забранени всякакви дейности, които могат да нарушат тяхното естествено състояние или да намалят естетическата им стойност (чл. 24 ЗЗТ). Следователно, изключението за изграждане на обекти на техническата структура върху пясъчни дюни трябва да е поставено под такъв контрол, който като съобразява обществения интерес, а не допусне случайни, субективни и свързани само с икономическа изгода съображения, да обосноват прилагането на изключението..

Разпоредбата на чл. 17а, ал. 1, т. 2 ЗУЧК цели защита от неоправдано от гледна точка на обществения интерес застрояване и използване, което би разрушило и унищожило ландшафта. Затова не е достатъчно да се използва като критерий „техническа инфраструктура“ по Глава четвърта от ЗУТ. Трябва да се подчертае необходимостта от предприемането на действия и осъществяването на стопански дейности и чрез допълнителен критерий, който да покаже изключителността и невъзможността по друг начин да се удовлетворят потребности, свързани с техническото устройване на територията, определена като „ дюни“.

Конституцията изисква държавната политика при осъществяване на дейности, свързани с околната среда да бъде съобразена едновременно с всички ценности и изисквания на чл. 15 от Конституцията. Тази политика на интегриране съответства и на определението, дадено в допълнителните разпоредби в Закона за опазване на околната среда – § 1, т. 1, която определя околната среда като комплекс от естествени и антропогенни фактори и компоненти, които се намират в състояние на взаимна зависимост и влияят върху екологичното равновесие и качеството на живота, здравето на хората, културното и историческото наследство, както и на определянето в § 1, т. 2 „опазване на околната среда“ като комплекс от дейности, които са насочени към предотвратяване на деградацията на околната среда, към нейното възстановяване, запазване и подобряване.

Всяко засягане интегритета на дюните представлява такава деградация на околната среда, защото прави невъзможно възобновяването им и уврежда непоправимо природната среда и природните екосистеми. Този окончателен и непредотвратим резултат от човешката дейност противоречи на целта на правното уреждане на всички въпроси на околната среда, регулиране което следва да отговаря на чл. 15 от Конституцията. Затова и по отношение на т. 2 на чл. 17а ЗУЧК важат разсъжденията направени във връзка с първата част на искането по настоящето дело.

Преследваната легитимна цел, каквато по начало е изграждането и поддържането на надлежна инфраструктура трябва да е подчинена и съобразена с разумната пропорционалност и съвместяване на отношенията от икономически и урбанистичен характер с тези по съхраняването на природите дадености и среда. Общото посочване и определение „обекти на техническата инфраструктура“ в т. 2 е недостатъчно. Изключението по чл. 17а, т. 2 ЗУЧК следва да се допуска само в случай на обекти с висока значимост и при липса на алтернатива, което ограничение не е видно от текста на закона. Когато законът установява едно право трябва да съобразява всички обстоятелства и да даде и гаранциите за неговото осъществяване. Характерът на това изключение „задължава Народното събрание да се възползва от него, само когато са налице достатъчно сериозни основания и основателни причини“ (Решение № 18 от 1997 г. по к. д. № 12 от 1997 г.). Това правило с още по-голямо основание следва да се съблюдава, когато е установен принцип и се допускат изключения. Противното би означавало несъобразяване с нормата на чл. 4, ал. 1 от Конституцията (Решение № 8 от 1999 г. по к. д. № 4/1999 г.). Няма съмнение, че чл. 17, ал. 1 ЗУЧК установява принципа, а изключението трябва да бъде пълно и ясно посочено и обосновано в разпоредбата и да се отчетат екологичните измерения, за което текстът на чл. 17а ЗУЧК не дава гаранции.

В заключение Конституционният съд приема, че чл. 17а, ал. 1, т. 2 ЗУЧК е в противоречие с чл. 4 и чл. 15 на Конституцията.

По изложените съображения и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията на Република България, Конституционният съд

РЕШИ:

Обявява за противоконституционни чл. 17, ал. 1, т. 6 и чл. 17а, ал. 1, т. 2 от Закона за устройството на Черноморското крайбрежие (обн., ДВ, бр. 48 от 2007 г., с посл. изм. обн., ДВ, бр. 66 от 2013 г.).

Решение № 6 от 16.06.2020 г. по к. д. № 10 от 2019 г. на КС на РБ, обн., ДВ, бр. 58 от 30.6.2020 г.⁴

„[…] Иска се Конституционният съд да установи противоконституционност на чл. 10а, чл. 17а, ал. 2 и чл. 24в от Закона за устройството на Черноморското крайбрежие (обн. ДВ, бр. 48 от 2007 г.; посл. изм. ДВ бр. 21 от 13.03.2020 г., нататък ЗУЧК). Атакуваните разпоредби са създадени със Закона за изменение и допълнение на Закона за устройството на Черноморското крайбрежие (обн. ДВ, бр. 56 от 16.07.2019 г., нататък ЗИДЗУЧК). Според § 15 ЗИДЗУЧК (обн. ДВ, бр. 56 от 16.07.2019 г.) неговите разпоредби влизат в сила от деня на обнародването (16 юли 2019 г.), освен § 9 относно чл. 24в ЗУЧК, който влиза в сила в едногодишен срок от влизането в сила на наредбата по чл. 10а, ал. 3 ЗУЧК. Към датата на образуване на конституционното дело такава наредба не е приета, респ. не е изтекъл и едногодишният срок от приемането ù, поради което § 9 ЗИДЗУЧК (обн. ДВ, бр. 56 от 16.07.2019 г.), респ. чл. 24в ЗУЧК, не са влезли в сила.

Поради това Конституционният съд приема, че предмет на производството пред него са разпоредбите на чл. 10а и чл. 17а, ал. 2 ЗУЧК (посл. изм. ДВ бр. 21 от 13.03.2020 г.) и на § 9 ЗИДЗУЧК (обн. ДВ, бр. 56 от 16.07.2019 г.).

Според вносителя посочените разпоредби противоречат на чл. 1, ал. 2 (демократична държава), чл. 4, ал. 1 (правова държава), чл. 15 (задължение на държавата за осигуряване на опазването и възпроизводството на околната среда, поддържането и разнообразието на живата природа и разумното използване на природните богатства и ресурсите на страната), чл. 22, ал. 3 (задължение за уреждане на режима на земята със закон) и чл. 55 (право на здравословна и благоприятна околна среда) от Конституцията. […]

I. Относно чл. 10а ЗУЧК (посл. изм. ДВ бр. 21 от 13.03.2020 г.)

Разпоредбата на чл. 10а ЗУЧК е нова, създадена през 2016 г. със ЗИДЗУЧК (обн. ДВ, бр. 36/2016 г.) с една единствена алинея, разрешаваща къмпингуването в зона „А“ на Черноморското крайбрежие, извън категоризираните къмпинги. През 2019 г. разпоредбата е изменена (обн. ДВ, бр. 56/2019 г.) и вече се състои от четири алинеи, в които не присъства понятието „къмпингуване“, а вместо него е посочена „възможност за обособяване на места за временно разполагане“ на палатки, кемпери или каравани и за поставяне на тези места само на обекти по чл. 153, ал. 1, т. 5 от Закона за горите (ЗГ) – архитектурни елементи за обслужване на отдиха и туризма без търговско предназначение, като: кътове за отдих, беседки, заслони, пейки, маси, информационни табла, чешми, дървени огради, скари и други, които не представляват строителство по смисъла на ЗГ и на ЗУТ. В ал. 2 изрично е посочено, че тези обособени места не се категоризират като къмпинги по смисъла на Закона за туризма (ЗТ), т. е. това са места извън регламентираните къмпинги по ЗТ.

С оспореното изменение на член 10а ЗУЧК изрично се позволява да се обособяват места за временно разполагане на палатки, кемпери или каравани в зона „А“ (с режим на особена териториалноустройствена защита; обхватът на зоната е определен в чл. 9 и чл. 10, ал. 1) и в зона „Б“ (със специфични характеристики на територията и специален режим за опазване на териториалните и акваториалните ресурси; обхватът на зоната е определен в чл. 9 и чл. 11, ал. 1) – но извън територията на морските плажове, пясъчните дюни и категоризираните къмпинги в поземлени имоти или части от тях, собственост на държавата, на общините, на частни физически или юридически лица, попадащи в горски територии или в земеделски земи, както и в незастроени имоти, включени в границите на урбанизирани територии.

Така се разширява териториалният обхват на посочените зони, конкретизират се поземлените имоти, върху които могат да се обособяват места за „къмпингуване“, извън територията на морските плажове, пясъчните дюни и категоризираните къмпинги по ЗТ, както и собствеността върху тях. Такива места вече могат да се обособяват освен в зона „А“ и в охранителна зона „Б“, върху поземлени имоти или части от тях, попадащи в горски територии или в земеделски земи, както и в незастроени имоти, включени в границите на урбанизирани територии, без промяна на предназначението им. Собствеността върху тези имоти може да е държавна, общинска или собственост на частни физически или юридически лица.

Ал. 3 на чл. 10а ЗУЧК предвижда, че условията и редът за определяне на местата по ал. 1, правилата и нормативите за устройването и ползването им, както и за престоя в тях, се определят с наредба на министъра на регионалното развитие и благоустройството, министъра на земеделието, храните и горите, министъра на околната среда и водите и министъра на туризма. Според ал. 4 местата по ал. 1 не могат да попадат в границите на защитени територии от категориите по чл. 5, т. 1, 3, 4 и 6 от Закона за защитените територии.

Според вносителя на искането „разпоредбата на чл. 10а е насочена към облекчаване на действащите поземлени режими, поради ниската им ефективност за осигуряване на достатъчен брой къмпинги, и създаване на специална уредба за отреждането в охранителните зони „А“ и „Б“ на Черноморското крайбрежие на места за временно разполагане на палатки и оборудвани автомобили – кемпери и каравани“. Омбудсманът смята, че уредбата е с „недостатъчното съдържание“, поради което чл. 10а е „в противоречие с конституционните изисквания, въпреки преследваната легитимна цел да бъде преодоляна в обществен интерес съществуващата нормативна празнота“.

Омбудсманът подчертава, че въведената първоначално (със създаване на т. 9 в чл. 10, ал. 2 ЗУЧК, ДВ, бр. 20/2016 г.) забрана за „къмпингуване и паркиране извън определените за това места“ в зона „А“ е отменена и вместо това с чл. 10а е прогласена принципна допустимост за къмпиране при спазване на условия и по ред, определени в Закона за туризма и специфичните правила и нормативи, предвидени в други закони. Посочва, че съгласно § 3 от Заключителните разпоредби действието на чл. 10а се обуславя от нормиране със Закона за туризма на условията и реда за къмпингуване извън категоризираните къмпинги, каквито условия и ред впоследствие не са били определени. И настоява, че с последната редакция на чл. 10а (в сила от 16.07.2019 г.) се извършва „преуреждане на материята на чл. 10а и предвиждане на законова делегация за издаване съвместно от четирима министри на подзаконов акт (наредба) – в противоречие с чл. 22, ал. 3 от Конституцията, като уточнява, че „законопроектът е внесен като предложение между първо и второ четене № 954-04-73 от 25.04.2019 г. и по същество повтаря отхвърления на първо четене на 7.04.2016 г. проект на закон № 654-01-39/23.03.2016 г.“.

Относно изтъкнатото от вносителя противоречие с чл. 22, ал. 3 и чл. 1 и чл. 4, ал. 1 от Конституцията:

Съгласно чл. 21, ал. 1 от Конституцията земята е основно национално богатство, което се ползва от особената закрила на държавата и обществото. Чл. 22, ал. 3 от Конституцията предвижда гаранции за съблюдаването на този принцип и съдържа императивно изискване режимът на земята да се определя със закон. Територията на Черноморското крайбрежие е естествено обхваната от разбирането за „земя“ по чл. 22, ал. 3 от Конституцията. Нормата на чл. 22, ал. 3 по същество е конституционно възлагане и правомощията за изпълнението му не могат да бъдат пределегирани от законодателя (Delegatus non potest delegare), доколкото се отнася за определен цялостен правен режим. Съдът намира, че като цяло разпоредбата на чл. 10а засяга елементи от правния режим на Черноморското крайбрежие, но същите не могат да бъдат разглеждани като съществени елементи от режима на земята, който според чл. 22, ал. 3 от Конституцията подлежи на уреждане единствено със закон, респ. не може да се приеме, че е налице нарушаване на чл. 22, ал. 3 от Конституцията.

Уреждането на подзаконово равнище на отделни второстепенни или несъществени елементи от правния режим на земята не е конституционно недопустимо и е в обхвата на преценката за законодателна целесъобразност. Дори един широкообхватен закон не може, а и не е необходимо, да урежда в детайли всички правни аспекти на дадена материя. Някои от тях може – и нерядко е по-целесъобразно и ефикасно – да бъдат уреждани на подзаконово равнище. Когато Конституцията изрично предвижда определен правен режим да се определя със закон, това изискване предполага със закон да бъдат регламентирани всички основни и съществени елементи на обществените отношения, подлежащи на трайна уредба, но не непременно и всички други елементи, които могат да бъдат възложени за конкретизиране в подзаконов акт.

Конституционният съд приема в своята практика (решение № 11 от 5 октомври 2010 г. по к. д. № 13 от 2010 г.), че когато Конституцията изисква дадена материя да се урежда със закон, Народното събрание е длъжно да регулира съответните обществени отношения и не може да делегира на други държавни органи, вкл. на изпълнителната власт, свои установени в Конституцията правомощия (същото разбиране е постоянна практика: Решение № 3 от 1996 г. по к. д. № 2 от 1996 г.; Решение № 6 от 1998 г. по к. д. № 4 от 1998 г.; Решение № 10 от 2003 г. по к. д. № 12 от 2003 г.; Решение № 4 от 2010 г. по к. д. № 1 от 2010 г.). По този начин, като изрично „резервира“ една материя в компетентността единствено на законодателя, Конституцията запълва с конкретно съдържание установения в нея принцип за разделение и баланс на властите в правовата държава.

Преценката на законодателя кои елементи от правната уредба на дадени обществени отношения трябва да бъдат уредени със закон и кои – с подзаконов акт на изпълнителната власт – трябва да се прави при зачитане на принципа на разделение на властите (чл. 8 от Конституцията) и принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията, арг. от Решение № 11 от 5 окт. 2010 г. по к. д. № 13 от 2010 г.).

Народното събрание не може да се отказва от възложеното му с Основния закон правомощие единствено сред държавните органи да законодателства, като възлага напр. на изпълнителната власт уредбата на съществени елементи на определен кръг обществени отношения, още по-малко на едно основно и неприкосновено (по смисъла на чл. 17, ал. 3) право, каквото е правото на частна собственост. Прехвърлянето на правомощия на законодателя на друг орган би означавало нарушаване на балансите и равновесието между властите. По този начин принципът за разделението на властите не само не допуска волята на законодателния орган да бъде променяна и подменяна (Решение № 12 от 1995 г. по к. д. № 15 от 1995 г.), но и не допуска възможността той да се отказва сам от свои правомощия и да възлага тяхната уредба на друг орган.

От друга страна, когато законодателят преценява дали определени обществени отношения да бъдат уредени на законово равнище и съответно какви да бъдат границите на законовата уредба и кои елементи да бъдат възложени за подробна регламентация с подзаконов акт, той трябва да държи сметка, че когато в правовата държава за определени отношения е необходимо – предвид тяхното естество и още повече в случаи на изрично конституционно изискване – да бъдат уредени със закон, всички съществени елементи на правната уредба трябва да бъдат закрепени именно и само със закон (респ. от Народното събрание). Във всички случаи обаче конституционно необходимо е, особено когато Конституцията изрично изисква уреждане със закон, законът да зададе параметрите на обществените отношения, за които се отнася, и свързаните с тях правни институти, както и да очертае тяхното основно съдържание, а не да прехвърля тяхното уреждане на изпълнителната власт.

Конституционно недопустимо е подлежащи на първична правна уредба обществени отношения да бъдат предмет на подзаконови актове. Такива актове се издават се въз основа и в изпълнение на закона (арг. от чл. 114 от Конституцията) – две кумулативни изисквания, които определят характера и обхвата на подзаконовия акт, а в най-голяма степен на този подзаконов акт, чието приемане е предвидено изрично в самия закон.

Самата природа на подзаконовия акт предпоставя наличието в закона на базови правила и не допуска такива правила да се създават за първи път именно с подзаконовия акт. Законът е нормативен акт с най-висок ранг в йерархията на нормативните актове, създавани от учредените власти, тъй като урежда обществени отношения, които се поддават на трайна уредба, според предмета или субектите (чл. 3 от Закона за нормативните актове, ЗНА). Поради това правната уредба, която се съдържа в закона, трябва да бъде пълна и не би могло да има „рамков характер“. На същото основание не е допустимо от подзаконов акт да се очаква да запълва пропуски в уредбата на закона. Още по-малко е допустимо едно обществено отношение да търси правно основание само в подзаконов акт, а позоваването на закона да е без значение или невъзможно поради празнота.

Задължението на Народното събрание да осъществява законодателната власт прави невъзможно то да делегира на други държавни органи правомощия да уреждат по същество въпроси, които се отнасят до закона, и съответно да избягва пълното уреждане на такива въпроси, като възлага уреждането им в подзаконов акт. Недопустимо е закон да предписва в подзаконов акт да се уреждат правила, които не го развиват и допълват, респ. да овластява другиго да приема правила, които представляват елемент от базовата правна уредба на материята – и като такива от компетентността на законодателя. Това създава условия за нестабилност на правната уредба, възможност правилата да се променят по съображения единствено от оперативен характер и извън политическия дебат в законодателния орган.

Изменената норма на чл. 10а ЗУЧК не съдържа детайлна уредба на условията и реда за определяне на местата за къмпингуване, както и правилата за ползване и престоя в тях, в технологичен аспект, а с ал. 3 се възлага на министрите на регионалното развитие и благоустройството, на земеделието, храните и горите, на околната среда и водите и на туризма да изготвят съвместна наредба, която да определи тези условия, ред и правила.

Съдът установява, че оспорената норма все пак съдържа по-пълна от предходната редакция на същата разпоредба правна регламентация на: територията на Черноморското крайбрежие и поземлените имоти от нея, върху които е допустимо обособяване на места за къмпингуване; собствеността върху тях; обектите, които могат да се разполагат временно в тези места, както и обслужващите ги такива, които не могат да бъдат строежи по смисъла на ЗГ и ЗУТ; и включва забрана тези места да попадат в границите на защитени територии по чл. 5, т. 1, 3, 4 и 6 от Закона за защитените територии (ЗЗТ).

С изменението на чл. 10а ЗУЧК действително се разширява кръгът на допустимите дейности в зони „А“ и „Б“ на Черноморското крайбрежие, извън територията на морските плажове, пясъчните дюни и категоризираните къмпинги, като се допуска временно разполагане на палатки, кемпери или каравани за неорганизиран отдих на гражданите. Допускането на къмпингуване извън категоризираните къмпинги, при спазване на определени в предвидения подзаконов акт условия и ред, може да се разглежда като аспект на изпълнение на задължението на държавата да закриля здравето на гражданите и насърчава развитието на спорта и туризма, закрепено в чл. 52, ал. 3 от Конституцията и като отговор на обществената потребност от такава регламентация.

Това са дейности, които, както се посочва и в становището на министъра на земеделието, храните и горите (стр. 2), „на практика се осъществяват и досега“, но доколкото не са имали правна регламентация, не е съществувала и възможност за упражняване на контрол над тях, каквато възможност новата разпоредба осигурява. Същата разпоредба изрично забранява строителството, като позволява създаване на единични обекти (архитектурни елементи) за обслужване на отдиха и туризма (като кътове за отдих, беседки и т.н.), които не представляват строителство и нямат търговско предназначение.

Разпоредбата на чл. 10а, ал. 2 определя, че местата по ал. 1 не се категоризират като „къмпинги“ по смисъла на Закона за туризма, а разпоредбата на чл. 10а, ал. 1 посочва, че такива места могат да се обособяват извън територията на морските плажове, пясъчните дюни и категоризираните къмпинги. Обособяването на такива места е предвидено (по същество ограничено) и от други закони: Закона за опазване на земеделските земи – за земеделските земи; Закона за горите – за горските земи; Закона за устройство на територията – за урбанизираните територии; Закона за защитените територии – за защитените територии.

Твърдението на омбудсмана, че с ал. 1 и 2 на чл. 10а ЗУЧК се създава изключение от законовите изисквания за промяна на предназначението на земята, не може да бъде подкрепено, тъй като оспорената разпоредба не създава изключения, а подробна правна уредба относно къмпингуването като временна дейност, която няма характер на туристическа услуга, поради което не се засяга предназначението на съответните използвани поземлени имоти. Временното използване на поземлените имоти за обособяване на места за свободно къмпингуване е напълно съвместимо с основното им предназначение и определянето в наредбата по чл. 10а, ал. 3 ЗУЧК на такива поземлени имоти, в които могат да се обособяват такива места, не води до промяна на предназначението на тези имоти.

Тези поземлени имоти могат да бъдат горски територии, земеделски земи или незастроени имоти, включени в границите на урбанизирани територии, без да се променя предназначението им. Това е важно условие, поставено от законодателя, за да не допусне да се променят вида и отреденото за всеки имот предназначение, установено със Закона за горите, Закона за собствеността и ползването на земеделските земи, 3акона за опазване на земеделските земи и Закона за устройство на територията. Поради това не е налице твърдяното от омбудсмана нарушение на чл. 22, ал. 3 от Конституцията: посоченото законово ограничение – забрана за промяна на предназначението на имотите – означава, че се създава гаранция „къмпингуването“ да не може да въздейства върху установения със закон режим на тези имоти. Те запазват същностната си характеристика и предназначение, което им е дадено от собственика и специалните закони, както и от актовете, издадени въз основа на тях – одобрени земеделски и горски планове, общи устройствени планове и подробни устройствени планове.

По този начин законодателят отговаря на изискването за уреждане със закон, в частност на т. нар. „диво къмпингуване”, като го прави възможно на Черноморското крайбрежие, но единствено при съобразяване с вида на територията, вида на поземлените имоти и собствеността върху тях, с обектите, които може да бъдат разполагани или поставяни на тези места, без това да води до промяна на тяхното предназначение и без да се засягат имоти в границите на защитените територии по ЗЗТ. В този смисъл новата разпоредба на чл. 10а (ал. 1-4) ЗУЧК надгражда предходната уредба по чл. 10а ЗУЧК в редакцията от 2016 г., като предлага по-прецизно балансиране на законните права и интереси на гражданите и на обществото като цяло, и се явява справедлив регулатор на режима на „свободното къмпингуване”, извън къмпингите по Закона за туризма.

Предвидената в чл. 10а, ал. 3 ЗУЧК наредба на четирима министри може да се разглежда като допълнителна правна гаранция за защита и реализация на основното конституционно право на здравословна и благоприятна околна среда по чл. 55, изр. първо от Конституцията, доколкото се цели именно създаване на необходимата детайлна правна уредба за предотвратяване на евентуално увреждащо въздействие върху съществен компонент на околната среда, като крайбрежната плажна ивица. С тази разпоредба се изпълняват „конституционното задължение и отговорност на държавата да осигурява такова законодателство, което да гарантира осъществяването на правата по чл. 15 и чл. 55 от Конституцията, а грижата за околната среда е задължителна на всички нива на правна регулация” (Решение № 12 от 2013 г. по к. д. № 9 от 2013 г.). Наредбата следва да има за предмет и уредбата на реда за даване на съгласие на собствениците на териториите, в които са обособени места за временно разполагане на палатки, кемпери и каравани. Макар и да са в известна степен „схематично“ разписани разпоредбите на чл. 10а ЗУЧК имат потенциал да бъдат ефективно средство за постигане на законодателната цел – очертаване на условията и реда за определяне на местата по ал. 1 и на правилата и нормативите за устройването и ползването им и за престоя в тях, които да бъдат доуредени в наредбата на четиримата компетентни министри, така, както е предвидено в ал. 3 на чл. 10а ЗУЧК.

Съгласно чл. 7, ал. 2 ЗНА наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или раздели на нормативен акт от по-висока степен. Доколкото основните материални предпоставки за обособяване на места с цел временно разполагане на обекти за „къмпингуване“ са очертани от законовата норма (чл. 10, ал. 1, 2 и 4 ЗУЧК), в приемлив обем е изпълнено и конституционното изискване за „уредба със закон“ и е допустимо чрез възлагане от законодателя другите условия и процедури за същата дейност да бъдат уредени с подзаконов нормативен акт – наредбата по чл. 10а, ал. 3 ЗУЧК. Това възлагане за изработване на последваща наредба по приложение на чл. 10а ЗУЧК е в съответствие с чл. 7, ал. 2 ЗНА и с нея не се нарушава принципът на правовата държава по чл. 4, ал. 1 от Конституцията.

Правната уредба, закрепена в чл. 10а ЗУЧК, осигурява баланс между опазването и възпроизводството на околната среда, поддържането и разнообразието на живата природа – от една страна – и разумното използване на природните богатства и ресурсите на страната и желаната от определена част от гражданите възможност за осъществяване на неорганизиран природосъобразен отдих на Черноморското крайбрежие – от друга страна.

     Поради изложеното съдът намира, че основните елементи на новата правна уредба по чл. 10а, ал. 1-4 ЗУЧК (изм. ДВ, бр. 56 от 16. 7. 2019 г.) изпълняват конституционните изисквания да са необходимата и в достатъчен обем законова основа за изпълнението на предвиденото от законодателя възлагане на уредбата на условията и реда за определяне на местата за временно разполагане на палатки, кемпери и каравани в зони „А“ и „Б“ на Черноморското крайбрежие и поради това не са в противоречие с чл. 1, чл. 4, ал. 1, чл. 15, чл. 22, ал. 3 и чл. 55 от Конституцията.

Въз основа на изложеното съдът приема, че разпоредбата на чл. 10а ЗУЧК не противоречи на Конституцията.

II. Относно чл. 17а, ал. 2 ЗУЧК (посл. изм. ДВ бр. 21 от 13. 3. 2020 г.)

Чл. 17а ЗУЧК въвежда специален правен режим на защитените обекти „подвижни (бели) дюни, неподвижни дюни с тревна растителност (сиви дюни) и облесени дюни, попадащи в границите на зона „А“, зона „Б“ или в урбанизираните територии на населените места след границите на зона „А“ на българското Черноморие. Върху изброените защитени обекти са забранени строителството и поставянето на преместваеми обекти и съоръжения, промяната на предназначението и учредяването на ограничени вещни права. Разпоредбата на ал. 1 in fine обаче предвижда изключения от този режим: допускане на „строителството и поставянето на преместваеми обекти и съоръжения, промяната на предназначението и учредяването на ограничени вещни права“, ако с влязъл в сила подробен устройствен план е предвидено изграждане на обекти с национално значение и специални обекти, свързани с отбраната и сигурността на страната.

Атакуваната ал. 2 въвежда забрана конкретно за „поставяне на шатри и палатки, както и преминаването, паркирането и престоят на превозни средства, ремаркета и полуремаркета“ на посочените земни площи, с предвиденото в нея изключение: тази забрана не се отнася до случаите, посочени в ал. 1 (когато с влязъл в сила подробен устройствен план е предвидено изграждане на обекти с национално значение и специални обекти, свързани с отбраната и сигурността на страната). Имплицитно се разрешава това, което е забранено за посочените в ал. 1 защитени обекти.

Според вносителя на искането с новата ал. 2 на чл. 17а забраната за къмпиране върху пясъчните дюни, въведена в чл. 10а, ал. 1 се ограничава само по отношение на „подвижни (бели) дюни, неподвижни дюни с тревна растителност (сиви дюни) и облесени дюни“. Това довежда до несъответствие с изискването за безпротиворечивост на правната уредба като условие за спазването на закона. Освен това е допуснато и изключение от забраната в рамките на вече регламентирано друго изключение по чл. 17а, ал. 1, което според вносителя представлява „необоснован подход поради специалния характер на освобождаващото основание с оглед на постигане на легитимна цел от конституционен порядък, каквато не е налице в създадената хипотеза на изключение от изключението“. В искането се посочва, че с атакуваната разпоредба дюните престават да бъдат защитен обект, което е в противоречие със задълженията за тяхното опазване“. Вносителят обръща внимание и на определения от Конституционния съд „ограничен характер на изключението по ал. 1“ (съгласно Решение № 12 от 28. 11. 2013 г., с което е обявена противоконституционност на т. 2 от ал. 2).

Относно противоречието с чл. 15 от Конституцията:

Съдът отчита, че намерението на законодателя е да защити от увреждащото въздействие на човешката дейност определени природни обекти поради тяхната изключителна рядкост в природата, както и да предвиди изключение от въведената забрана по съображения за гарантиране на национални интереси (за изграждане на обекти с национално значение и на специални обекти, свързани с отбраната и сигурността на страната).

Първата алинея на чл. 17а ЗУЧК създава представата именно за максимална защита (допустима човешка намеса само по особени съображения за национален интерес) – в изпълнение на задачата на закона да създава условия за опазване на естествения ландшафт (чл. 1, ал. 2, т. 6 ЗУЧК). Втората алинея, иначе също закрепваща засилена защита, допуска широк кръг изключения и фактически позволява, макар и по изключение (само ако с промяна в подробния устройствен план е предвидено изграждане на определени обекти), „поставянето на шатри и палатки, както и преминаването, паркирането и престоят на превозни средства, ремаркета и полуремаркета“.

Предвид целта на закона и специалната цел на самия чл. 17а – и по смисъла на чл. 15 и чл. 55 от Конституцията – текстът на нормата, макар да не го посочва изрично, предполага пряка функционална или правна връзка между позволеното изграждане на обекти по изключение и допускането (в условията на същото изключение) на „поставяне на шатри и палатки, както и преминаването, паркирането и престоят на превозни средства, ремаркета и полуремаркета“. Съобразеното с Конституцията тълкуване на чл. 17а ЗУЧК предполага, че допускането на дейностите по ал. 2 има смисъл и е възможно само за нуждите на изграждането, обслужването или експлоатацията на обекти с национално значение и специални обекти, свързани с отбраната и сигурността на страната, чието изграждане е позволено. „Преминаването, паркирането и престоят на ремаркета и полуремаркета“ е естествено необходимо за строителна дейност. Както за тези, така и за всички други „превозни средства“ преминаването трябва да се смята за допустимо само ако е необходимо за осъществяването на позволената по изключение дейност и само ако не причинява никакви или причинява минимални и неизбежни увреждания на околната среда във всичките ù елементи.

По същия начин следва да се разбира и че поставянето на „шатри и палатки“ е допустимо единствено за осъществяването на позволената по ал. 1 на чл. 17а строителна дейност (напр. за съхраняване на материали, нощувка на работници и т.н.) и изключва възможността, когато с влязъл в сила подробен устройствен план е предвидено изграждане на посочените обекти, достъп да имат и всякакви други „превозни средства, ремаркета и полуремаркета”, вкл. кемпери и каравани, респ. да е възможно поставянето на „шатри и палатки“ – т.е. да се осъществява къмпингуване. Такава дейност е допустима само ако е очевидно необходима за осъществяването на позволената по изключение строителна дейност и само ако не причинява никакви или причинява минимални и неизбежни увреждания на околната среда във всичките ù елементи.

Строителството на посочените в ал. 1 на чл. 17а обекти предполага известно въздействие върху дюните. Предвид техните природни особености („пясъчните дюни са образувания с млад еволюционен процес и с много малко съдържание на свързващи вещества, поради което цялостният почвено-растителен комплекс и намиращата се на тях флора и фауна се явява една изключително крехка екосистема, което лесно може да се бъде наранена и да се разпадне“, както се посочва в становището на министъра на туризма) то следва да е строго ограничено само до пряко необходимото за строителството и последващата експлоатация на тези обекти и не може да бъде основание за прекратяване на статуса им на защитени обекти. Посочените в ал. 1 дюни имат такъв статус както преди, така и по време и след евентуалното осъществяване на предвиденото изключение от забраната на човешко въздействие. Те са особен природен феномен, защитена територия, като задължение на държавата е да ги опазва и използва разумно (по арг. от чл. 15 от Конституцията).

Като разрешава поставяне на шатри и палатки и преминаване, паркиране и престой на превозни средства, макар без изрично да обвързва строго подобни действия с изграждането, поддръжката или експлоатацията на посочените обекти, разпоредбата на чл. 17а, ал. 2 не лишава посочените в ал. 1 дюни от статуса им на защитен обект и не може да се прилага освен съобразено със задължението за опазването им по чл. 15 от Конституцията.

Член 15 от Конституцията предвижда, че Република България осигурява опазването и възпроизводството на околната среда, поддържането и разнообразието на живата природа и разумното използване на природните богатства и ресурсите на страната. Конституционният съд приема в своята практика, че това е „императив“, който се отнася до „всички дейности и до всички форми на собственост“ (Решение № 12 от 28. 11. 2013 г. по к. д. № 9 от 2013 г.), вкл. и публичната държавна собственост, каквато са дюните (по смисъла на чл. 6, ал. 4, т. 4 ЗУЧК). Член 15 от Конституцията закрепва задължение на държавата, което съответства на закрепеното в чл. 55 основно право на гражданите на здравословна и благоприятна околна среда в съответствие с установените стандарти и нормативи.

     „Конституцията изисква държавната политика при осъществяване на дейности, свързани с околната среда, да бъде съобразена с изискванията на чл. 15 от Конституцията. Тази политика съответства и на определението, дадено в § 1, т. 1 от Допълнителните разпоредби на Закона за опазване на околната среда, което характеризира околната среда като комплекс от дейности, които са насочени към предотвратяване на деградацията на околната среда, към нейното възстановяване, запазване и подобряване. … Всяко засягане на интегритета на дюните представлява такава деградация на околната среда, защото прави невъзможно възобновяването им и уврежда непоправимо природната среда и природните екосистеми“ (решение № 12 от 2013 г. по к. д. № 9 от 2013 г.).

Разширяването на обхвата на забранените дейности върху пясъчните дюни по чл. 17а, ал. 2 ЗУЧК цели изпълнение на задължението на държавата по чл. 15 и на защитата на правата по чл. 55 от Конституцията. В този смисъл новата разпоредба на чл. 17а, ал. 2 ЗУЧК не противоречи на чл. 15 и чл. 55 от Конституцията, а е тяхна реализация.

Конституционният съд е посочил (в същото Решение № 12 от 28. 11. 2013 г. по к. д. № 9 от 2013 г. по отношение на обявената от него за противоконституционна т. 2 на ал. 1 на чл. 17а ЗУЧК), че предвиденото изключение, което има за основание на разрешението само наличието на подробен устройствен план, обезсмисля забраната и води до нарушаване на чл. 15 от Конституцията и разпоредбата на т. 2 е обявена за противоконституционна. Съдът обаче е уточнява, че противоконституционна е само т. 2 от предвидените с оспорената тогава норма (чл. 17а, ал. 1 в редакцията от 2013 г.) изключения. Приведени са доводи, че липсват основания за противоконституционност на другите две изключения, отнасящи се до изграждането на обекти с национално значение и свързани с отбраната и сигурността на страната. Оспорените от омбудсмана по настоящото дело изключения по чл. 17а, ал. 2 ЗУЧК са идентични на тези по ал. 1, т. 1 и 3. Извършването на забранените по чл. 17а, ал. 2 (а също и по ал. 1) дейности е допустимо по изключение в името на приоритетен обществен интерес, който е свързан с изграждането на посочените видове обекти, при положение че са предвидени с влязъл в сила подробен устройствен план и издадено разрешение за строеж.

В основната разпоредба е записано, че разрешение се дава „само” ако това е предвидено с влязъл в сила общ устройствен план. Това означава категоричност и точно определяне на предпоставките и границите на прилагане на разпоредбата. Разпоредбата отразява разбирането и за необходимостта от съвместяване на две основни начала при уреждането на обществените отношения при промяна на предназначението на имотите – екологична закрила и частен и национален интерес, заложени в чл. 15 от Конституцията, при създаване и разширяване на урбанизирани територии в определени зони на територията или застрояване в тях. Възприето е това, което трябва да е типично, което е необходимо и което изисква осигуряването на екологично съобразяване на човешката дейност при урбанизиране на територии и недопустимост на отстъпленията от екологичните изисквания. Затова изменението на чл. 17а ЗУЧК следва да се разглежда като засилване и подчертаване на гаранциите за предотвратяване на посегателствата върху природата, което е и важна функция на общия устройствен план.

Оспорените изключения от общата забрана по чл. 17а, ал. 2 ЗУЧК се отнасят само за дейност по изграждане на обекти с голяма обществена значимост, каквито са „обектите от национално значение” и „специалните обекти, свързани с отбраната и сигурността на страната”, по смисъла на § 5, т. 62 и т. 63 от Допълнителните разпоредби на Закона за устройство на територията. Гаранция за това са и процедурите по изработване и одобряване на подробен устройствен план за тях, в които се съблюдават всички екологични норми, необходимостта от извършването на оценка за въздействието на околната среда, както и възраженията в хода на обществените обсъждания на проектите.

По аргумент от същото Решение № 12 от 28. 11. 2013 г. по к. д. № 9 от 2013 г. позволеното „поставяне на шатри и палатки, както и преминаване, паркиране и престой на превозни средства, ремаркета и полуремаркета“, дори да е пряко свързано с посочените в ал. 1 обекти, също трябва да е предмет на надлежен контрол, който, като съобразява обществения интерес, не допуска осъществяването на такива дейности извън строго необходимото за изграждането или експлоатацията на същите обекти. Конституционосъобразният (в съответствие в частност с чл. 15 и чл. 55 от Конституцията) прочит на разпоредбата включва изискване за доказана необходимост от предприемане на посочените дейности и допълнителен критерий за изключителност и невъзможност по друг начин да се удовлетворят потребности, свързани с посочените обекти, както и за ограничаването на дейностите до непосредствено необходимото и до осъществяването им по възможно най-щадящ дюните начин.

Конституцията изисква държавната политика при осъществяване на дейности, свързани с околната среда, да бъде съобразена едновременно с всички ценности и изисквания на нейния чл. 15. Всяко засягане на целостта на дюните представлява такова нараняване или разрушаване, което прави невъзможно възобновяването им и уврежда непоправимо природната среда и природните екосистеми. Този окончателен и непоправим резултат от човешката дейност противоречи на целта на правното уреждане на околната среда, регулирането на които следва да отговаря на чл. 15 от Конституцията.

Постигането на легитимна цел, каквато поначало е изграждането на „обекти с национално значение и специални обекти, свързани с отбраната и сигурността на страната“, трябва да е подчинено на изискванията за безалтернативност и разумен баланс чрез ограничено до необходимото и най-щадящо извършване на такава дейност, за да бъдат съхранени природните дадености.

Макар да не закрепва изрично ограничителни условия за изключението от забраната, предвидена в първата част на чл. 17а, ал. 2, текстът „освен в случаите на разрешено строителство по ал. 1“ не може да се тълкува като насърчаващ неспазване на задължението на гражданите да опазват околната среда, предвидено в чл. 55, изр. второ от Конституцията, макар фактически да им позволява (по изключение) да нарушават предвидените в същия закон мерки за опазване и възпроизводството на околната среда.

В този смисъл формулировката на изключението по чл. 17а, ал. 2 ЗУЧК не може да се тълкува и прилага освен в контекста на конституционния императив, записан в чл. 15 и чл. 55 от Конституцията. Редакцията на разпоредбата е непълна, но не може да бъде определена като противоконституционна, тъй като предвид прякото действие на конституционните норми може да бъде тълкувана и прилагана единствено в пълно съответствие с конституционния императив.

Относно несъответствието с чл. 4, ал. 1 от Конституцията:

Изключение от законова норма може да бъде уредено от Народното събрание само когато са налице достатъчно сериозни основания и основателни причини (Решение № 18 от 1997 г. по к. д. № 12 от 1997 г.) и като се подчини на ограничителни условия, особено когато става дума за конституционно защитена национална ценност, каквато (по смисъла на чл. 15 от Конституцията) е околната среда – пясъчните дюни са част от нея и се ползват с особена защита (по смисъла на ЗУЧК).

Разпоредбите в чл. 17а, ал. 1 и 2 ЗУЧК установяват принцип и изключението в ал. 2 in fine трябва да бъде тълкувано и прилагано единствено в светлината на принципа, което предполага да се отчетат в пълнота екологичните измерения.

Принципно положение, произтичащо от чл. 4, ал. 1 от Конституцията, е, че всяко изключение, което законодателният орган установява, следва да се тълкува и прилага ограничително (Решение № 3 от 6.03.2014 г. по к. д. № 10 от 2013 г.).

Въз основа на изложеното Съдът приема, че чл. 17а, ал. 2 ЗУЧК не противоречи на чл. 4, ал. 1, чл. 15 и чл. 55 от Конституцията.

III. Относно § 9 ЗИДЗУЧК (обн. ДВ, бр. 56 от 16. 7. 2019 г.), който въвежда новият чл. 24в ЗУЧК, невлязъл в сила

Параграф 9 ЗИДЗУЧК въвежда в ЗУЧК нов чл. 24в, невлязъл в сила, и предвижда високи санкции за нарушаване на някои закрепени в ЗУЧК забрани. Неговата ал. 1 закрепва санкциите за нарушаване на забрани, чието спазване зависи пряко и изцяло от определянето по чл. 10а на „места за временно разполагане на палатки, кемпери или каравани“. Алинея 2 закрепва санкциите за нарушаване на забраната за „устройване“ на такива места, отново във връзка с чл. 10а от закона.

Според вносителя на искането размерът на въведените с § 9 ЗИДЗУЧК в чл. 24в ЗУЧК глоби и имуществени санкции не е пропорционален предвид отсъствието на ясен регламент с ранг на закон в обхвата на чл. 10а, както и предвид засилената – водеща и субсидиарна – компетентност на административнонаказващите органи за тяхното налагане съгласно чл. 32, ал. 4 и 5 от закона. Действието по време на разпоредбата на чл. 24в съгласно § 15 от Заключителните разпоредби на ЗИДЗУЧК е обвързано с влизането в сила на наредбата, предвидена в чл. 10а, а не на определянето на самите места за къмпингуване.

Вносителят твърди, че се създават условия за изпреварващо спрямо определянето на такива места налагане на административни наказания в значителен размер, независимо от наличието на обществена опасност на санкционираното поведение, каквато правовият характер на държавата изисква като предпоставка за предвидената ограничителна мярка.

Съдът взема предвид, че разпоредбата регламентира административнонаказателната отговорност на лица за извършени административни нарушения на чл. 10а ЗУЧК, свързани с поставяне на обекти за къмпингуване върху поземлен имот, извън определените за това места, или с устройване на такива места за разполагане на обекти в нарушение на чл. 10а ЗУЧК. Разпоредбата на чл. 24в ЗУЧК има систематично място в Глава пета „Принудителни административни мерки и административнонаказателни разпоредби“ от същия закон. Предвидените административни наказания (въз основа на анализ от министрите и председателите на държавни агенции на административнонаказателните разпоредби на законите, за чието изпълнение отговарят, изготвен в изпълнение на Решение на Министерския съвет № 69 от 5.02.2018 г.) са определени в съответствие с извършената преценка на степента на засягане на обществения интерес при нарушаването на съответната разпоредба на закона. По този начин са съобразени принципите на демократичната държава и задължението за осигуряване на опазването и възпроизводството на околната среда и правото на здравословна и благоприятна околна в съответствие с изискванията на Конституцията. Санкционната норма е предвидена и с оглед гарантиране на защитата на правото на собственост върху поземлените имоти. Ненакърнена е общата възможност гражданите да получат съдебна защита по чл. 56 от Конституцията, ако смятат, че наложеното им административно наказание е несъразмерно.

Създаването на санкционна правна норма за извършени административни нарушения на режима на „къмпингуване“ по чл. 10а ЗУЧК съответства на принципа на правовата държава и на конституционното задължение на всеки гражданин да спазва и изпълнява Конституцията и законите на Република България (чл. 58, ал. 1 от Конституцията).

Разпоредбата на чл. 24в ЗУЧК е пряко свързана и обслужва разпоредбата на чл. 10а ЗУЧК. Доколкото за последната не беше установено противоречие с Конституцията, то и разпоредбата на чл. 24в ЗУЧК не може да бъде обявена за противоконституционна

Въз основа на изложеното Съдът приема, че § 9 ЗИДЗУЧК (обн. ДВ, бр. 56 от 16.07.2019 г.) не противоречи на Конституцията.

Воден от горното и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията и чл. 19, ал. 1 ЗКС Конституционният съд

Р Е Ш И:

Отхвърля искането на омбудсмана на Република България за обявяване за противоконституционни на чл. 10а и чл. 17а, ал. 2 от Закона за устройството на Черноморското крайбрежие (обн., ДВ, бр. 48 от 2007 г.; посл. изм. ДВ бр. 21 от 13.03.2020 г.) и § 9 от Закона за изменение и допълнение на Закона за устройството на Черноморското крайбрежие (обн. ДВ, бр. 56 от 16.07.2019 г.)“.

Закон за биологичното разнообразие

Решение № 14 12.10.2021 г. по к. д. № 14 от 2020 г. на КС, обн., ДВ, бр. 88 от 22.10.2021 г.⁵

„Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 2 във връзка с чл. 150, ал. 2 от Конституцията на Република България (Конституцията).

На заседание, проведено на 19.01.2021г. Конституционният съд с определение по допустимост е приел да разгледа по същество искането на тричленен състав на Върховния административен съд (ВАС) за установяване на противоконституционност на чл. 12, ал.7 от Закона за биологичното разнообразие (обн., ДВ, бр.77 от 9 август 2002г., последно изм., ДВ, бр. 98 от 27 ноември 2018 г.) (ЗБР).

ВАС (тричленен състав) поддържа, че „нормативната уредба в чл.12, ал.7 от Закона за биологичното разнообразие противоречи на разпоредбите на чл. 17, ал. 1 и ал. 3 от Конституцията, гарантиращи защита и неприкосновеност на частната собственост“. Подчертава, че със заповедта на министъра на околната среда и водите, предмет на административно дело № 1134/2018 г. по описа на ВАС (Заповед № РД – 815/12.12.2017 г.), с която се обявява една конкретна защитена зона, като въвежда забрани и ограничения („имащи абсолютен характер“ според съдиите) по отношение на имотите, попадащи в тази зона, се засяга съществено правото на частна собственост на нейните адресати. В искането се посочва, че ограниченията в тази заповед „на практика изпразват от съдържание правото на собственост.“ Вносителят твърди и противоречие с чл.120, ал. 2 от Основния закон, тъй като същата законова разпоредба на чл. 12, ал. 7 ЗБР лишава собствениците от съдебен контрол върху административен акт, който засяга техни права и интереси („пряко и непосредствено, предвид обстоятелството, че наложените ограничителни мерки произтичат от самата заповед“). В искането са изложени съображения и приведени доводи в подкрепа на твърдяната противоконституционност на чл. 12, ал. 7 ЗБР.

[…] Конституционният съд, като обсъди доводите и съображенията на вносителя за твърдяната противоконституционност на чл. 12, ал. 7 ЗБР, предоставените по делото становища и правни мнения, като проучи подготвителните документи по приемането на ЗБР; като отчита, че ЗБР е приет, за да транспонира директиви на Европейския съюз (ЕС) в областта на околната среда и биоразообразието, в частност – Директива 92/43/ЕИО на Съвета за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (по-нататък Директива 92/43/ЕИО или Директива за местообитанията/хабитатите) и Директива 2009/147/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 ноември 2009 г. относно опазването на дивите птици (по-нататък Директива 2009/147/ЕО или Директива за птиците); предвид динамиката в развитието на политиката на ЕС в областта на биоразнообразието и основаната на нея правна рамка на Съюза в разглежданата материя, неотделима част от която е релевантната практика на Съда на ЕС, като съобрази и тези от документите, приложени към дело № 1134/2018г. по описа на ВАС, от съществено значение за настоящото производство, за да се произнесе, взе предвид следното:

Биоразнообразието е от огромно значение за икономическото и социално развитие на човечеството. Нарастващото признание в света на биоразнообразието като висша ценност както за настоящите, така и за бъдещите поколения, е в основата на създаването и непрекъснатото развитие на стабилна и засилена правна защита на биоразнообразието и устойчивите екосистемни услуги на международно, регионално и национално ниво. ЗБР има решаваща роля за изграждането на национална система за осигуряване на предпазни мерки и стимули, целящи избягването на негативното въздействие върху околната среда от човешката дейност, което е важен приоритет в условията на изключителен натиск върху околната среда, включително големите загуби на биологично разнообразие през последните десетилетия.

Относно Закона за биологичното разнообразие

ЗБР е приет през 2002г. (обн., ДВ, бр. 77 от 9.08.2002 г.), а оспорената разпоредба от ал. 7, чл. 12 ЗБР е въведена в закона с пар.5 от Закона за изменение и допълнение на ЗБР през 2005г. (ЗИДЗБР)(обн., ДВ, бр. 88 от 4.11.2005 г.), в периода на присъединителните преговори между Република България (РБ) и ЕС, и малко след сключването на Договора за присъединяването на България и Румъния към ЕС (OB L 157, 21.06.2005). С приемането на ЗБР в националния правен ред се транспонират основно двете директиви на Европейския съюз (ЕС), които са ядрото на съюзното екологично право – Директива 92/43/ЕИО (OB L 206, 22.07.1992 г.) и Директива 2009/147/ЕО (кодифицира Директива 79/409/EО, ОВ L бр. 20 от 26.01.2010 г.), обозначавани също и като природните директиви на ЕС, както и други актове на вторичното право на Съюза – Директива 2006/105/ЕО на Съвета за адаптиране на Директиви 73/239/ЕИО, 74/557/ЕИО и 2002/83/ЕО в областта на околната среда, с цел хармонизиране на законодателството в тази материя. Това се подчертава в мотивите към внесените в НС проекти на съответните законови актове както при приемането на ЗБР, така и при последващото изменение през 2005 г. В обнародвания през 2007 г. ЗИДЗБР вече са изрично посочени транспонираните чрез ЗБР природни директиви на Съюза (§68 от Допълнителните разпоредби ЗИД ЗБР, обн., ДВ, бр. 94 от 2007 г.). Основната цел на ЗБР, възпроизвеждащ целите и предмета на транспонираните директиви, а именно – опазването на това разнообразие в България, се предвижда да се постигне чрез обявяването на защитени зони (ЗЗ) и включването им, заедно с някои защитени територии, обявени по Закона за защитените територии (ЗЗТ) в Националната екологична мрежа, като част от европейската екологична мрежа Натура 2000 (с присъединяването на България към ЕС); поставяне на редки и застрашени диви растителни и животински видове под строга защита и др. Типовете естествени местообитания и видовете от дивата флора и фауна, предмет на правна защита, са изброени в приложенията към действащия ЗБР (подлежащи на, изискуема от природните директиви, периодична актуализация). В допълнение, РБ е страна и по редица международни споразумения за опазване на биоразнообразието, каквито са Конвенция за опазване на европейската дива природа и естествени местообитания (Бернската конвенция)(обн., ДВ бр. 23 от 1995 г.), Конвенция за биологичното разнообразие, ратифицирана със закон от 29.02.1996 г. (обн., ДВ, бр. 22 от 15.03.1996 г.), Конвенция за влажните зони от международно значение, по-специално като местообитания на водолюбиви птици (Рамсарска конвенция)(обн., ДВ бр. 56 от 1992г.), Конвенцията за достъп до информация, участието на обществеността в процеса на взимане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда (Орхуска конвенция), ратифицирана от НС на 2 .10.2003 г. и в сила за РБ от 2004 г., Конвенцията за опазване на световното културно и природно наследство (обн. ДВ. бр.44 от 27.05. 2005 г.) и др., по част от които ЕС е също така страна, наред с държавите членки.

При уредбата на опазването на биоразнообразието националният законодател се е ръководил приоритетно от разпоредбите на Директивата за местообитанията, предвид изричната препратка в чл. 7 на същата. Тя се отнася до приложимостта на разпоредбите на чл. 6, параграфи 2, 3 и 4 от Директива 92/43/ЕИО, които заедно с пар. 1 от същия очертават защитния режим за типове естествени/природни местообитания и местообитания на застрашени, редки или ендемични видове (растителни и животински). Той трябва да бъде установен от държавите членки и за специалните защитени зони, съгласно Директивата за птиците. По този начин разпоредбите на чл. 6 от Директивата за местообитанията придобиват ключовото значение относно обхвата на задълженията на държавите членки за опазване на биоразнообразието, произтичащи от съюзното право в тази област. Те са предмет на тълкуване в редица решения на СЕС, уплътняващи нормативния текст на директивата, превръщайки я така, без формално изменение, в регулаторен инструмент на Съюза, адекватен на развиващата се политическа концепция за устойчиво развитие в съвременния свят и на изискванията към моделите на поведение по отношение на околната среда и биоразнообразието във всички сфери на обществения живот. Тази практика на СЕС, основана на общите принципи на правото на Съюза и на конкретни разпоредби от съюзното законодателство, е неотделима част от правната рамка на ниво ЕС, в областта на околната среда и биоразнообразието, и тя обвързва също така органите на публичната власт, включително и съдилищата, на държавите членки при прилагането на националния правен инструмент, транспониращ Директива 92/43/ЕИО. Като се отчита, че транспонирането на директивата на ЕС изисква да се следва концепцията на същата, нейната отправна позиция, и установените на национално ниво мерки да са в съответствие с поставените цели, и да гарантират постигането на предписани от директивата задължителни за държавите членки резултати, три основни положения в уредбата на опазването на биологичното разнообразие според ЗБР, заслужават внимание:

Първо, като предвижда изрично, че опазването на типове естествени местообитания и местообитания на видове (растителни и животински) се осъществява чрез изграждане на Национална екологична мрежа, като част от екологичната мрежа на ЕС – Натура 2000 (чл. 3, ал. 1 ЗБР), законодателят отразява възприетото в преамбюла на Директива 92/43/ЕИО разбиране за екологичното разнообразие като европейско природно наследство, подчертавайки неговия характер на приоритетна и споделена ценност за цялото европейско обединение, предполагаща общи усилия от държавите членки.

Второ, в разпоредбите на чл.10 от закона подробно е уреден редът за определянето и обявяването на списъка на националните ЗЗ, ясно разграничен от реда за обявяване на „всяка“ ЗЗ по чл. 12. Прочитът на посочените законови разпоредби, ведно с разпоредбата от чл. 3, ал. 1 и във връзка чл. 8 и чл. 9 от този закон, не оставя съмнение за задължението на държавите членки, след като, по предложение и в съгласие с последните, Европейската комисия (ЕК) приеме списък на териториите от значение за Съюза (първоначално – Общността, поради което и краткото обозначаване е ТЗО), да включат в Националната екологична мрежа тези територии като ЗЗ, на които са разположени обозначени със съответен код (по Натура 2000) естествени местообитания и видове, предмет на защита. Класифицирането като ЗЗ води до автоматично разпростиране върху тези територии на действието на защитния режим, предвиден в чл. 6 от Директивата за местообитанията. Някои от тези местообитания и видове се определят и като такива за приоритетна защита („приоритетни за опазване“ – чл. 6, ал. 2 и 3 ЗБР), каквото е и приоритетен тип природно местообитание 62С0 „Понто – Сарматски степи“, на територията на община Каварна, в границите на ЗЗ за местообитанията BG0000573 „Комплекс Калиакра“, на която територия са разположени и поземлените имоти на жалбоподателите пред ВАС, оспорващи заповед № РД-815 от 12.12.2017 г. на министъра на околната среда и водите, с която е обявена тук посочената зона, и по повод на което съдебно производство е искането по настоящото дело.

Трето, ЗБР следва изискването и в двете природни директиви на ЕС, определянето на местообитанията, включени в списъците на Директивата за местообитанията и в съответните национални правни актове, да се основава на изцяло научни данни така, че най-подходящите по брой и площ територии за опазването им да бъдат класифицирани като ЗЗ (чл.10, ал.5 ЗБР), осигуряващо кохерентност на Натура 2000 в ЕС. Именно изведените на основата на изцяло научни данни екологични изисквания на местообитанията и видовете са тези, които обуславят също така конкретните цели за „всяка“/ за „съответната“ ЗЗ и адекватните на тях мерки за постигане на предписаните от директивата резултати, обвързващи държавите членки.

Отбелязването на всички тези обстоятелства е важно за произнасянето в настоящото конституционно производство, защото те очертават съюзния политически и правен контекст, в който е приет и се прилага ЗБР. Като национален правен инструмент за транспониране на директивите на ЕС в областта на биоразнообразието, които конкретизират целите на Съюза в тази област и дефинират резултатите, обвързващи държавите членки при известна свобода на преценка за конкретните мерки в ЗЗ от мрежата Натура 2000, ЗБР е акт на националния законодател, основаван на правото на ЕС. Това поставя ЗБР, част от който е и оспорената разпоредба на чл. 12, ал. 7, в приложното поле на съюзното право с всички произтичащи от това последици за органите на държавна власт при прилагането му, включително и за всички национални съдилища. По – конкретно, следва да се има предвид функцията на националните съдилища като съдилища и по правото на ЕС, включително когато приложимият в производството пред тях закон транспонира директива на ЕС, и свързаните с тази функция отговорности. В тях се проектира, имащият конституционен ранг ангажимент на РБ към ЕС – държавата да участва в неговото изграждане и развитие (чл.4, ал. 3 от Основния закон). Проява на този ангажимент е и задължението на  националните съдилища да съдействат за пълното и ефективно прилагане на съюзното право (съгласно принципите на лоялно сътрудничество и ефективност в чл. 4, ал. 3 и чл. 19, пар. 1, ал. 2 от Договора за ЕС (ДЕС)) при спазване на основополагащите за съюзния правен ред принципи на примат, непосредствена приложимост и директен ефект на неговите разпоредби, за което всяка държава членка доброволно се е съгласила, и се приема да изпълнява и прилага. Посоченото се отнася и до директивите, които всяка държава членка е обвързана да транспонира, по смисъла на чл. 288 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС), в т. ч. и до двете природни директиви на ЕС, предмет на внимание тук. При тези обстоятелства, въпросът за дължимото от националните съдилища при прилагането на закон, основан на съюзното право, в частност когато се оспорва конституционността на такъв закон пред националната конституционна юрисдикция, е съществен за произнасянето на Конституционния съд и налага да бъдат направени следните уточнения относно Директивата за местообитанията и ангажиментите ipso jure за ВАС (тричленен състав), който се явява в настоящия случай и съд по правото на Съюза:

Относно Директивата за местообитанията на ЕС

Законодателството на ЕС формира правната рамка, в съответствие с която трябва да бъдат предприети необходимите действия на национално ниво за изпълнението на обвързващите държавите членки правни актове на Съюза. Държавите членки са задължени да транспонират директивите на ЕС, които ги обвързват с предписаните от тях резултати като предоставят на националния законодател известна свобода при избора на формата и средствата за постигане на тези резултати (чл. 288, пар. 3 ДФЕС).

По отношение на Директивата за местообитанията е важно да се отбележи, че свободата на преценка, която тя предоставя на държавите членки, се определя в значителна степен от обхвата на изискванията, установени с разпоредбите на чл.6 от същата, така както той непрекъснато се уточнява в практиката на СЕС с отчитане на проблемите при изпълнението на директивата в целия ЕС. Тези разпоредби са едни от най – важните в Директива 92/43/ЕИО, тъй като в най-голяма степен определят връзката между опазването на биоразнообразието и други социално-икономически дейности в ЗЗ и така имат непосредствено отношение към очертаването на действителната дискреционна власт на националния законодател при регулирането на този кръг обществени отношения. Както се потвърждава от установената практика на СЕС в областта на опазване на биоразнообразието, задълженията, произтичащи от разпоредбите на чл. 6 от Директива 92/43/ЕИО за държавите членки, се прилагат стриктно, в духа на изискването, вписано в преамбюла на директивата – за гарантиране на високо равнище на защита, в съответствие с отправната позиция на същата директива за биоразнообразието като споделена европейска ценност и общо природно наследство, обуславящо приоритетна защита. Това трябва да се има предвид от всички органи на публичната власт, и от националните съдилища също така, при тълкуването и прилагането на националния законодателен акт, транспониращ Директива 92/43/ЕИО.

Без да навлиза в подробен анализ на разпоредбите на чл. 6 от Директивата за местообитанията, както те са изяснени в практика на СЕС и обсъждани в редица съобщения на ЕК относно прилагането им от държавите членки, Конституционният съд намира за подходящо в настоящото производство да отбележи следното:

В преамбюла на всяка от природните директиви, като правна основа за тяхното приемане, са посочени чл. 191-193 (Дял XX – Околна среда) ДФЕС. Особено внимание заслужава възприетият стандарт на високо равнище на защита за постигане на широкия спектър цели на Съюза в областта на околната среда, посочени в чл. 191 ДФЕС, включително и целта за опазване, защита и подобряване на качеството на околната среда, както и установените принципи, на които се основава тази съюзна правна уредба – принципите на предпазните мерки и превантивните действия, принципа на приоритетното отстраняване още при източника на замърсяване на околната среда и принципа „замърсителят плаща“ (чл. 191, пар. 2 ДФЕС). В допълнение, принципът на субсидиарност, предвиден в чл. 5, пар. 3 ДЕС (при неизключителна компетентност на Съюза), и принципът на интегриране, така както е установен в чл. 11 ДФЕС, са също приложими. Последният принцип означава, че изискванията за защита на околната среда трябва да бъдат включени в определянето и изпълнението на политиките и действията на Съюза, което е изцяло в контекста на отправната позиция на природните директиви. Посочените цели и принципи представляват първично право на ЕС, което държавите членки доброволно са възприели с присъединяването си към ЕС и от тях се очаква да го спазват и прилагат. Нещо повече, съгласно принципа на лоялното сътрудничество, държавите членки са длъжни да вземат всички общи и специални мерки, необходими да гарантират задълженията, произтичащи от Договорите, както и от актовете на институциите на Съюза, а така също – да се въздържат от всякакви мерки, които биха могли да застрашат постигането на целите на Съюза (чл. 4, пар. 3 ДФЕС).

Както бе посочено, двете природни директиви на ЕС целят да бъде осигурено високо равнище на защита на биологичното разнообразие, дефинирано от тях като европейско природно наследство. Разгледани в единство тези формулировки от преамбюла на директивите, проектиращи се и в разпоредбите на чл. 6 от Директивата за местообитанията, не оставят съмнение, че изведената на преден план и приоритетно бранената от тях ценност е биоразнообразието като източник на природни услуги – ценност от значим публичен интерес. Тази отправна позиция на съюзния законодател до голяма степен обяснява защо посочените директиви не третират изрично достъпа до правосъдие на засегнатите частноправни субекти, при реализацията на предвидените мерки за постигането на посочените с тях цел и резултати, а такава правна възможност е предоставена чрез други директиви на ЕС в областта на околната среда каквито са например Директива 2003/4/ЕO относно обществения достъп до информация за околната среда и за отмяна на Директива 90/313/ЕИО на Съвета (OВ L 41, 14.02.2003), Директива 2004/35/ЕО относно екологичната отговорност по отношение на предотвратяването и отстраняването на екологичните щети (OВ L 143, 30.04.2004), Директива 2001/42/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 юни 2001 година относно оценката на последиците на някои планове и програми върху околната среда (OВ L 197, 21.07.2001, наричана и Директива за стратегическа екологична оценка (СЕО) както и Директивата относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (ОВ L 175, 5.07.1985 г., посл. изм. Директива 2014/52 на Европейския парламент и на Съвета, OВ L 124, 25.04.2014). Публичният интерес е определящ и при прилагането на дерогацията, предвидена в чл. 6, пар. 4 (от чл. 6, пар. 3) от същата директива. По смисъла на цитираната разпоредба, само наложителна причина от по – важен обществен интерес, а не частен такъв (дори и при частен характер на проекта), и поради липса на алтернативно решение, може да оправдае даден план или проект, засягащ ЗЗ, да бъде осъществен, при оценка за съществено негативно въздействие върху местообитанията и видовете на нейната територията (изискващо подходяща оценка, която не може да бъде избегната). Същественото е, че наложителните причини трябва да са от приоритетен публичен интерес, от социален или икономически характер – т. е. само значими обществени интереси могат да бъдат съпоставяни с целите на опазването на естествените местообитания, на дивата флора и фауна, посочени в директивата (решение на СЕС по дело C-182/10, Marie–Noëlle Solvay and Others v Région wallonne, пар.75-78). В действителност, от никой частноправен субект не може да бъде отнето нещо, което по своето естество не би могло да бъде обект на частно притежание – природата и биоразнообразието (и предоставяните екосистемни услуги) винаги са били и трябва да останат за настоящите и бъдещите поколения общодостъпно благо. Неговата защита е предмет на природните директиви на ЕС и предполага строги изисквания към държавите членки, каквито са и установените от разпоредбите на чл. 6 от Директивата за местообитанията императиви. Като нормен комплекс те формират този правен контекст, в който следва да бъде изясняван и прилаган ЗБР, включително и оспорената разпоредба на чл. 12, ал. 7 от него. Също така, внимание заслужават различните финансови механизми в ЕС, които наред с приноса си за опазване на ЗЗ, са и средство за насърчаване на собствениците/ползвателите на земи, в такива зони, да партнират в този процес и са с компенсаторен характер по отношение на предвидените за тях ограничения и забрани. Що се отнася до защитния режим, предписан от разпоредбите на чл. 6, пар. 2 – 4 от Директивата за местообитанията, на първо място, той се прилага от момента на изготвяне от ЕК на списъка на ТЗО и тяхното определяне на национално ниво не е необходима предпоставка за прилагането на този режим – това е наложително единствено за очертаване специалния правен статус на зоните в националното право. Задължението за прилагане на консервационни мерки (мерки за запазване), съгласно чл.6, пар.1 от обсъжданата директива, относими за всички типове естествени местообитания, според приложение I, и видовете – според приложение II към нея, цели постигането на благоприятен консервационен статус и естествено предполага възстановяване. Мерките за запазване могат също да бъдат разглеждани като част от защитния режим, който се прилага и за определените като ЗЗ според Директивата за птиците. Както вече бе посочено в началото, установеният ред за определяне и обявяване списъка на ЗЗ не оставя съществена реална свобода на преценка за държавите членки – всяка квалифицирана като ТЗО територия те са задължени да обявят като ЗЗ. В практиката си СЕС отхвърля аргументите на държавите членки, когато се обосновават с изключения по икономически съображения, които не са основани на директивите. Изискването на Директива 92/43/ЕИО за определянето на необходимите консервационни мерки стеснява свободата на националните органи на публична власт при създаването на правни правила или взимането на решения относно средствата и техническите опции за тези мерки (решение на СЕС по дело C-508/04, Commission v Austria, пар. 74-76, 87-90). Това означава, че разпоредби на националното право, които ограничават възможността  за приемането на защитни мерки, за да не се пречи на оторизирано икономическо ползване на засегнатите територии, е принципно несъвместимо с директивата, защото такива правила биха намалили възможността за приемането на необходимите защитни мерки по смисъла на чл.6, пар.1 (цитираното решение на СЕС). Освен това СЕС приема, че „в чл. 6, пар.1 от Директивата за местообитанията и в чл.4, пар. 1 и пар. 2 от Директивата за птиците се изисква не само приемане на мерките за опазване, …, но също така, и най-вече – тяхното ефективно прилагане, тъй като в противен случай тези разпоредби биха се оказали лишени от всякакво полезно действие“ (решение по дело C-441/17, European Commission v Republic of Poland, пар. 213). Най-същественото задължение за държавите членки е да се избегне каквото и да е влошаване на екологичното състояние на „всяка“ ЗЗ и то може да приеме две форми: докато чл. 6, пар. 2 се отнася до съществуващите дейности на използване на ЗЗ, то пар. 3 – само до нови планове и проекти. Важното в случая е, че концепцията на съюзното право за „проект или план“ не може да бъде стеснявана от компетентните национални органи с цел да се избегне изискуемата оценка за негативното въздействие върху местообитания или видове – обстоятелството, че една икономическа дейност вече е започнала, преди определянето на ЗЗ, не е основание за нейното изключване от такава преценка.

Конституционният съд подчертава, че в съответствие с принципа на предпазните действия и превантивни мерки, за предприемането на екологични защитни мерки не са необходими убедителни доказателства за причинна връзка между заплахата и предполагаемия ефект – достатъчна е потенциална възможност за негативно въздействие (заключение на Генералния адвокат по дело C-335/07; решение на СЕС по дело C– 280/02, Commission of the European Communities v French Republic; само съмнение за негативен ефект върху интегритета на ЗЗ, свързана със съответния план/проект, е основание за отказ от компетентния държавен орган – решение по делата C-157/96 National Farmers’ Union, C-127/02 Waddenvereniging i Vogelbescher mingsvereniging и C-239/04 Castro Verde ). Националните съдилища и администрация също са задължени, в рамките на своята компетентност, да осигурят пълната ефективност на съюзното право – те трябва да направят всичко, което е в тяхната юрисдикция за постигането на целта на Директива 92/43/ЕИО. Производствата срещу държави членки пред СЕС на основание чл. 258 – 260 ДФЕС (това производство, наред с директния ефект, е също така важно средство за постигане ефективно изпълнение на директивите), включително за неизпълнение на някои от посочените по – горе задължения, произтичащи от двете природни директиви на ЕС, са многобройни и България не прави изключение. С решение на СЕС от 14.01.2016 г. е установено нарушение на България, наред с другото, именно поради неизпълнение на задълженията по чл. 4, пар. 1 и 2 от Директива 2009/147/ЕО, по чл. 4, пар. 4 от Директива 2009/147 и по чл. 6, пар. 2 от Директива 92/43/ЕИО, които се отнасят до защитена зона в района Калиакра. Макар и разширяването на обхвата на задълженията на държавите членки да намалява пространството на свобода на избора за националния законодател, относно средствата и формите на изпълнение на директивата, той не е лишен напълно от такава възможност. Самите цели на опазване се дефинират конкретно за всяка зона и за всички типове местообитания и видове в съответната зона, обусловено от екологичните изисквания за същите, които се основават на изцяло научни данни. Съобразно с тези цели държавите членки имат задължение да предприемат всички необходими мерки за опазване (чл.6, пар.1 от Директива 92/43/ЕИО), но се ползват с известна гъвкавост при избора и установяването на мерките. В съответствие с принципа на субсидиарност (при неизключителна компететност на ЕС), те са свободни да избират между мерки от законодателно, административно или договорно естество, т.е. те могат да използват, по отношение на ЗЗ по Натура 2000, само една категория мерки или съчетание от тях. В допълнение, те имат право да установят и изпълнят планове за управление. В същото време, СЕС последователно отстоява такива изисквания като дефинирането на целите да се основава единствено на екологичните изисквания на местообитанията, определящи и желания им природозащитен статус, както и целите на опазването да отразяват значението на ЗЗ за кохерентността на мрежата Натура 2000, така че всяка зона да допринася по възможно най-добрия начин за постигането на благоприятен статус в рамките на естествения район на разпространение на съответните типове местообитания или видове и др. Директивата за местообитанията очертава рамката и установява стандартите, съобразно които държавите членки могат да изберат подходящите начини за практическото изпълнение на конкретните мерки относно различните ЗЗ от мрежата Натура 2000, но при условие че така се гарантира постигането на посочените в директивата, и обвързващи ги, резултати.

Отговорност на компетентния национален съд е, когато в производството пред него прилага закон, транспониращ директива на ЕС, да изясни дали относимите съюзни правни норми налагат определено съдържание на приложимата национална правна уредба (включително по своя преценка да отправи преюдициално запитване до СЕС ако има съсмнения за смисъла на съюзната правна уредба или за нейната валидност), какво е съответстващото на правото на ЕС тълкуване на тези национални норми, както и дали тези норми не са несъвместими с правото на ЕС, при което следва да бъдат оставени неприложени, за да реши въпроса за приложимото от него право. В настоящия случай преценката на сезиращия субект – ВАС (тричленен състав) – дали избраните от националния законодател правни средства за изпълнение на Директива 92/43/ЕИО са в съответствие с императивите на същата, следва да държи сметка за техния смисъл и обхват така както той е изяснен от СЕС при разнообразие от факти и обстоятелства в материята на опазване на биоразнообразието. Така изяснените последици от действието на правото на ЕС, което сезиращият съд дължи като съд и по правото на ЕС, същият следва да има предвид при аргументирането на позицията си за несъответствие на приложимия в производството пред него закон с Конституцията, включително и, ако намира основания за това – да повдигне въпроса за нарушена национална конституционна идентичност пред Конституционния съд.

Конституционният съд, отчитайки че ЗБР е националната законодателна мярка в изпълнение на Директива 92/43/ ЕИО, че тази връзка с правото на ЕС не е посочена в искането, че не са очертани последиците от действието му в обсъжданата материя и оспорената разпоредба на чл. 12, ал. 7 ЗБР не е обсъдена в контекста на съюзната правна рамка в областта на опазване на околната среда и биоразнообразието, е указал на сезиращия субект – ВАС (тричленен състав) да направи това, което последният дължи ipso jure в настоящата хипотеза на приложим в производството пред него закон, транспониращ директива на ЕС, конституционосъобразността на разпоредба от който е оспорена (в този смисъл вж. Определение на Конституционния съд от 14.09.2021г. по к. д. №13/2021г.). Както вече бе отбелязано, вносителят е направил уточнение на искането по отношение на съюзното измерение на ЗБР с Определение от 21.07.2021 г. Като посочва, че Директива 92/43/ЕИО не урежда изрично съдебната защита на засегнатите, от мерките по опазването, интереси на титулярите на правото на частна собственост на земи, попадащи в „съответната“ ЗЗ, ВАС (тричленен състав) с допълнителни доводи, черпени от практика на СЕС и на ЕСПЧ в материята на правото на достъп до правосъдие/ правото на съдебна защита, подчертава „незаконността“ на изключването на процесуалната гаранция на правото на частна собственост за аргументиране на твърдяната в искането противоконституционност на разпоредбата на чл. 12, ал. 7 ЗБР.

Относно допълнителните доводи на ВАС (тричленен състав) в Определение от 21.07.2021 г.

Що се отнася до доминиращото позоваване от ВАС (тричленен състав), в Определение от 21.07.2021 г., на документа на ЕК под название „Известие на Комисията относно достъпа до правосъдие по въпросите на околната среда“ (ОВ 2017/C 275/01), по въпроса за процесуалната легитимация (locus standi) и цитираната практика на СЕС и EСПЧ относно правото на защита/достъп до правосъдие, по смисъла на Хартата на основните права на ЕС (ХОПЕС) и Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи (КЗПЧОС), Конституционният съд подчертава, че в съответния раздел от този документ – „Процесуална легитимация“ – са изложени редица основни положения на правото на ЕС в тази материя. Едновременно, обаче, процесуалната легитимация се третира от цитирания документ именно в областта на околната среда (както сочи самото му наименование) с акцент върху екологичните неправителствени организации (НПО) и засегнатите, от неспазването на изискванията на съюзното право за опазването на природата и биоразнообразието, представители на обществеността с „достатъчен интерес“. Разгледан в цялост, неговият текст недвусмислено показва, че той е напълно в духа на правните разрешения на цитираната вече Конвенция от Орхус (регионална конвенция на държавите членки на Икономическата комисия за Европа към ООН, ратифицирана от РБ и в сила за нашата страна от 16.03.2004 г.) относно достъп до информация, участие на обществеността в процеса на взимане на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда. Това именно потвърждава, че обсъжданият документ на ЕК се ръководи от очертаната, в разделите относно ЗБР и Директива 92/43/ЕИО, отправна позиция на природните директиви на Съюза – на преден план е изведена защитата на публичния интерес от осигуряване на високо качество на околна среда и живот на общностите, на здравето на хората и тяхното благополучие, докато, без да е пренебрегната, защитата на интересите на собствениците/ ползватели на земи и др. на териториите на ЗЗ, е поставена в контекста на опазването на една споделена ценност на национално и наднационално ниво (биоразнообразието е споделена ценност и общо европейско наследство) и е обвързана с постигането на предписаните от съюзното право резултати по опазването на благоприятното състояние на екосистемите в тяхната цялост на територията на Съюза в неразривна връзка с ускорените днес климатични промени. Това разбиране на Конституционният съд се основа както на изрични текстове в този смисъл, от сочения документ на ЕК (във „Въведение“), така и на непрекъснатото повтаряне в съдържанието на същия, че осигуряването на достъп до правосъдие се свързва с отговорността на публичната власт, включително и на националните съдилища като съдилища и по правото на ЕС, да гарантира на обществеността дължимата информация и достъп до процеса на взимане на решения в областта на околната среда. Конституционният съд отчита и последователното напомняне в същия документ, особено в раздела за материалните и процесуални права и процесуалната легитимация, че съдържащите се в него указания са в съответствие с, и са насочени към ефективното прилагане на Конвенцията от Орхус, а с това и на съюзното право в обсъжданата материя, в целия ЕС (т. напр. пар. 44 и чл. 2, т. 4 от Конвенцията от Орхус, както и пар. 45, пар. 101 – 104, в частност пар. 103 от посочения документ на ЕК).

В настоящото конституционно производството не е необходимо Конституционният съд да обсъжда в детайли указанията, съдържащи се в Известие на Комисията относно достъпа до правосъдие по въпросите на околната среда (ОВ 2017/C 275/01), нито поотделно всяко от позоваванията на него, и на цитираната практика на СЕС, в Определние от 21.07.2021 г. на ВАС (тричленен състав) по адм. дело № 1134/2018, но намира за съществено да подчертае, че направените с това определение уточнения, на процесното искане, са дистанцирани от очертаната по – горе отправна позиция на цитирания документ на ЕК, която позиция е характерна за съюзната правна (и политическа) рамка в областта на околната среда и биоразнообразието, включително за Директива 92/43/ЕИО, и е определяща за насоката и съдържанието на съюзната правна уредба в материята. Тази преценка на Конституционния съд намира потвърждение както в други документи на ЕК, последващи споменатото „Известие на Комисията…“ (ОВ 2017/C 275/01), така и в заявения пакет от тринадесет законодателни мерки на ЕС за справяне с климатичните промени, включващ и предложение за екологично европейско морско пространство и стратегия на ЕС за горите, обявен от ЕК на 14 юли 2021 г. – пакет „Подготвени за 55“ (“Fit for 55″– израз, който се отнася до целта за намаляване на парниковите емисии в ЕС с най-малко 55% до 2030 г. и до 2050 г. – превръщането на Европа в неутрален по отношение на климатичните промени континент), които не са взети предвид от ВАС (тричленен състав) при направените уточнения, а именно: Съобщение на ЕК „Environmental Implementation Review 2019: A Europe that protects its citizens and enhances their quality of life“ (Brussels, 4.4.2019 COM (2019)149 final). Този документ на ЕК не оставя съмнение, че прегледът на изпълнението на съюзното право в областта на околната среда се осъществява с повишена строгост за спазване на неговите императиви в контекста на постигнатите, предписани от него резултати, за да се гарантира качествен живот на гражданите в общността (България е споменавана за неизпълнение на тези изисквания – към 2020 г. срещу Република България има започнати повече от сто процедури и предупреждения за такива като най – много нарушения са отчетени в областта на енергетиката, транспорта и околната среда). Също така, в съобщение на ЕК – „Действия на ЕС за подобряване на спазването на законодателството и управлението в областта на околната среда“ (Брюксел, 18.01.2018- COM/2018/010 final) изрично се посочва („Въведение и контекст“), че от съществено значение за успеха на изпълнение на съюзното законодателство в областта на околната среда е, включително, собствениците на земя да изпълняват екологичните задължения по отношение на своите дейности и се подчертава, че задълженията могат да бъдат под формата на забрани, общи правила със задължителен характер, разрешителни и други мерки, въведени с цел защита на околната среда, общественото здраве и дългосрочните нужди на обществото от ресурси. Внимание заслужава и още едно съобщение на ЕК, специално посветено на подобряването на достъпа до правосъдие в областта на околната среда в ЕС (Съобщение на Комисията – „Подобряване на достъпа до правосъдие по въпросите на околната среда в ЕС и неговите държави членки“, Брюксел, 14.10.2020, COM(2020) 643 final). То също визира достъпа до правосъдие, като защитено основно право на гражданите на Съюза, но като отчита неговата специфична натовареност в областта на околната среда – ролята му на част от механизъм за реализация, на първо място, на интереса на обществеността от опазване на природата (вж. по – специално раздел първи от този документ). Не е случайно, че същото съобщение придружава  предложението на ЕК за изменение на Регламент (ЕО) № 1367/2006 (Регламент относно Конвенцията от Орхус) с цел подобряване на контрола на административните актове в ЕС в контекста на Конвенцията от Орхус, включително за достъпа до правосъдие като процесуална гаранция да бъде изпълнен ангажимента, специално от страна на институциите и органите на ЕС, за достъп до информация и участие на обществеността във взимането на решения в областта на околната среда, при отчитане на връзката с ускорените климатични промени, и с акцент върху процесуалната легитимация на НПО (предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕО) № 1367/2006, COM/2020/642 final – Обяснителен меморандум). Насочено към подобряване прилагането на Конвенцията от Орхус, въпросното предложение на ЕК съдържа редица положения, които потвърждават изразеното по – горе разбиране на Конституционния съд относно отправната позиция на съюзния регулаторен модел в областта на опазването на околната среда и биоразнообразието. Показателно в това отношение е изрично цитираното заключение на Генерален адвокат Sharpston по дело C 664/15, Protect Natur (Arten–und Landschaftsschutz Umweltorganisation v. Bezirkshauptmannschaft Gmünd, пар.77), още в началото на Обяснителния меморандум: „Природата принадлежи на всички ни и опазването ѝ е наша колективна отговорност. Съдът е приел, че нормите на правото на Съюза в областта на околната среда най-често са насочени към общия интерес, а не само към защита на индивидуалните интереси на частноправните субекти.“ В предложението, принципът на изпреварващите действия и превантивните мерки, извеждането на участието на заинтересованите страни във взимането на решения на най – ранен етап в установяването на режима на защита за ЗЗ и засилването на ролята на „административното преразглеждане“, вече и на общи актове (на някои категории актове, доколкото става дума за субсидиарност при неизключителна компетентност на ЕС), на което се разчита да окаже косвено въздействие върху подобряването на „съдебното преразглеждане“ и прилагането на чл.41 и чл.47 от ХОПЕС, при активизиране на включването на НПО, се очертава като важен аспект на тази позиция.

Допълнителен акцент върху обществената потребност и спешната необходимост от засилена строгост при изпълнение на изискванията за опазване на околната среда и биоразнообразието на глобално, регионално и национално ниво поставя Докладът на Междуправителствения панел по изменението на климата (IPCC) към ООН, оповестен на 9.08.2021г. Основан на изцяло научни данни и критерии, този доклад ясно посочва, че основен увреждащ фактор са човешките дейности, които унищожават природата и биоразнообразието (включително и настъпили необратими последици) без да се съобразяват с ограничените екосистемни ресурси на планетата.

Обобщавайки изложеното в този раздел, Конституционният съд подчертава, че всички упоменати съюзни документи, в т.ч. и „Известие на Комисията относно достъпа до правосъдие по въпросите на околната среда“ (ОВ 2017/C 275/01), на което се позовава ВАС (тричленен състав) в Определение от 21.07.2021, следват отправната позиция на Директива 92/43/ЕИО, включително и по въпроса относно достъп до правосъдие и защита на частноправните интерес, в областта на околната среда, а именно – приоритетна защита на публичния интерес от високо равнище на опазване на биоразнообразието, като споделена европейска ценност и общо природно наследство. Тази отправна позиция обвързва националните законодателни учреждения на държавите членки на ЕС, в т.ч. и България,   при задължителното транспониране на Директива 92/43/ЕИО и избора на форми и средства, в пределите на предоставената свобода на преценка (така както те са очертани чрез практиката на СЕС), за постигането на предписаните от нея резултати. В направеното уточнение на искането от ВАС (тричленен състав), с Определение от 21.07.2021, се посочва, че същата директива е ясна за сезиращия съдебен състав и не поражда съмнение относно смисъла на нейните разпоредби.

В контекста на всичко изложено до тук Конституционният съд като отбелязва, че в отправеното от ВАС (тричленен състав) искане, ведно с неговото уточняване с Определение от 21.07.2021, не се твърди несъответствие на Директива 92/43/ЕИО с акт на ЕС от по – висок юридически ранг, нито се привеждат доводи в посока на засягане на националната конституционна идентичност или превишаване на предоставената от държавите членки компетентност на ЕС в областта на околната среда, намира, че искането на ВАС (тричленен състав) за установяване на противоконституционност на чл. 12, ал. 7 ЗБР, който закон се явява националният правен инструмент за транспониране на природните директиви на ЕС, в частност – на Директива 92/43/ЕИО, е неоснователно по следните съображения:

– Относно поддържаното от ВАС (тричленен състав), че „нормативната уредба в чл. 12, ал. 7 ЗБР противоречи на разпоредбите на чл. 17, ал. 1 и ал. 3 от Конституцията“

В искането по настоящото дело вносителят твърди, че със заповедта на министъра на околната среда и водите, предмет на адм. дело № 1134/2018 г. по описа на ВАС, с която се обявява една конкретна защитена зона, като въвежда забрани и ограничения (имащи „абсолютен характер“ според съдиите) по отношение на имотите, попадащи в тази зона, се засяга съществено правото на частна собственост на нейните адресати.“

Преди всичко, Конституционният съд припомня, че българският законодател разграничава ясно реда за обявяване на списъка на ЗЗ, който ред има смисъл на класифицирането им като такива зони за опазване на природни местообитания и видове, включително и нуждаещи се от приоритетна защита (чл. 10 във вр. чл. 8 и чл. 9 ЗБР), и които зони се явяват неразделна част от европейската екологична мрежа Натура 2000, и реда за обявяването на „съответната“/ „всяка“ ЗЗ, в съответствие със споменатия списък на ЗЗ на национално ниво (чл. 12 ЗБР). Докато първото се осъществява с решение на МС, което заедно със списъка на ЗЗ в България се обнародват в „Държавен вестник“, второто става със заповед на министъра на околната среда и водите като в същата заповед се посочват, наред с другото, общата площ, както и опис на имотите, включени в защитената зона, и/или координатен регистър на границите на защитената зона (чл. 12, ал. 2, т. 4 ЗБР) и се установяват забрани или ограничения на дейности, противоречащи на целите за опазване на „съответната“ ЗЗ (чл. 12, ал. 2, т. 5 ЗБР). Съгласно изложеното относно Директива 92/43/ЕИО, и цитираната релевантна практика на СЕС, режимът на защита по чл. 6, от същата директива обвързва принципно държавите членки още с определянето на ТЗО, а следователно и с предвидената възможност да бъдат налагани широк спектър мерки, част от които могат да ограничат съществено ползването на земите частна собственост, попадащи в тях, в т. ч. и да бъдат наложени забрани върху всякаква дейност за икономическо развитие на тази собственост. Последното е задължително, когато става дума за „приоритетни за опазване“ зони както това е в настоящия случай за ЗЗ „Комплекс Калиакра“ с код BG0000573 – за защита на приоритетно местообитание 62C0 (Понто-Сарматски степи), което съгласно чл. 1, б. „г“ и Приложение I на Директива 92/43/ЕИО е застрашено от изчезване. Тези мерки са в изпълнение на екологичните императиви на чл. 6, пар. 1 и 2 от Директива 92/43/ЕИО и изразът „при необходимост“ в цитирания пар.1 „се отнася само до плановете за управление, но не и до мерките от правно, административно или договорно естество, които са необходими във всички случаи (в този смисъл решение на СЕС по дело C-508/04, Commission of the European Communities v Republic of Austria, пар. 71). В заповедите на министъра на околната среда и водите по чл.12, ал.6 ЗБР, както това се отнася до предмета на съдебния спор пред ВАС (тричленен състав), по спряно адм. дело №1134/2018 г., се указва режимът на ползване в точно конкретно определени с географски координати части от ЗЗ (в случая определящ е обхватът на приоритетно местообитание 62С0).

Правото на частна собственост е конституционно закрепено в Глава първа от Основния закон – „Основни начала“, чл. 17, и е най-пълното по обем вещно право. То включва три правомощия: владение, ползване и разпореждане. Заповедите на министъра на околната среда и водите, издавани на основание чл. 12, ал. 6 ЗБР, не променят, съгласно чл. 13 ЗБР, собствеността върху земите, горските територии и водните площи в тях и, следователно, те не засягат правомощията владение и разпореждане със собствеността – ЗЗ нерядко са обект на подчертан интерес от много екологични и браншови организации, включително и в изпълнение на екологични проекти. Тези заповеди могат да въведат, и всички издадени такива заповеди, в т. ч. и заповед № РД – 815/12.12.2017 г., предмет на адм. дело №1134/2018 г. в настоящия случай, въвеждат ограничения върху правото на ползване като забраняват или ограничават дейности, противоречащи на целите за опазване на „всяка“ ЗЗ (от Националната екологична мрежа като интегрална част от Натура 2000 в ЕС), определена за застрашено от изчезване природно местообитание или вид. Разпоредбите на чл. 17, ал. 1 и ал. 3 от Конституцията са гаранция, че правото на частна собственост се защитава от закона и че частната собственост е неприкосновена (Решение № 5/1996 г.; Решение № 14/2020 г.). Цитираните конституционни норми установяват задължение за държавата да гарантира и защитава правото на собственост и да осигурява и защитава неприкосновеността на частната собственост (Решение №17/1999 г.; Решение № 5/2006 г.; Решение № 15/2010 г., Решение №4/2021 г. и др.). Конституционно прогласената неприкосновеност на частната собственост не изключва обаче правната възможност за нейното ограничаване. В Решение № 15/2001 г. Конституционният съд поддържа, че съдържанието на принципа на неприкосновеност на частната собственост „не е равнозначно на установяването на абсолютна забрана за такива ограничения.“ Самата Конституция предвижда приоритетна закрила, свързана и с ограничаването на собствеността, за установени в нея висши ценности като например опазване и възпроизводство на околната среда (чл. 15), съхраняване на обработваемата земя за земеделски цели (чл. 21), опазване на националното историческо и културно наследство (чл. 23). По естеството си забраните или ограниченията на дейности, противоречащи на целите за опазване на „съответната“ ЗЗ, са законово закрепен инструмент за провеждане на тези конституционни повели.

Конституционният съд е последователен в позицията си, че „Поначало ограничаването на едно основно право е допустимо, но само когато това се налага, за да бъдат охранени висши конституционни ценности.“ (Решение № 10/2017 г.; Решение № 3/2019; Решение № 11/2021 г.). Както бе посочено вече водещо в отправна позицията на съюзния екологичен регулаторен модел е разбирането за естеството на околната среда и биоразнообразието като споделена европейска ценност и общо природно наследство. Тя е възприета от националния законодател в ЗБР и е в пълно съответствие с конституционния императив на чл. 15 от Основния закон – „Република България осигурява опазването и възпроизводството на околната среда, поддържането и разнообразието на живата природа и разумното използване на природните богатства и ресурсите на страната“. В своята практика Конституционният съд приема, че този „императив“ се отнася до „всички дейности и до всички форми на собственост“ (Решение № 12/2013 г.). Нещо повече, конституционният законодател обвързва правото на здравословна и благоприятна околна среда, което имплицитно съдържа осигуряване на благоприятен природозащитен статус на местообитанията и видовете (включително и възстановяване), със задължение за гражданите да опазват околната среда, което е ангажимент и към обществото (чл.55, предл. второ от Основния закон). По този начин публичния интерес от опазването на биоразнообразието е изведен от конституционния законодател на преден план и е в пълно съответствие с целите на политиката на ЕС в областта на околната среда, формулирани в чл. 191, пар. 1 ДФЕС. Приоритетната защита на този значим публичен интерес на национално и наднационално ниво предполага всеки член на обществото да понесе известни ограничения, включително и при ползването на принадлежащата му собственост, но едновременно, всеки споделя с всички останали ползите от съхраненото благоприятно състояние на природата, като общодостъпно благо. Конституционният съд не споделя виждането, поддържано в искането от ВАС (тричленен състав), че предвидената законодателно възможност със заповедите, издадени на основание чл. 12, ал. 6 ЗБР, да бъдат налагани ограничения и забрани на редица или всякакви дейности в една конкретна ЗЗ (чл. 12, ал. 2, т. 5 ЗБР), води до „изпразване от съдържание правото на собственост“. Това законодателно разрешение е изпълнение на императива за установяване от държавите членки на предвидения, в разпоредбите на чл. 6, пар. 1 и 2 от Директивата за местообитанията, режим на опазване на биоразнообразието с отчитане на конкретните цели на опазване в „съответната“ ЗЗ. Когато става дума за „приоритетни за опазване“ зони, както в настоящия случай (ЗЗ „Комплекс Калиакра“ с код BG 0000573), обхватът на изискванията към държавите членки, така както е изяснен в цитираната вече практика на СЕС, съответства на особената отговорност, която Съюзът носи за опазване на европейската екологична мрежа в нейната кохерентна цялост. Националният законодател не разполага с особена свобода на преценка – „необходими мерки“ както и „подходящи мерки“, по смисъла на чл. 6, пар. 1 и пар. 2 от Директива 92/43/ЕИО са консервационни, включително за възстановяване на застрашени от изчезване местообитания и видове, и за предотвратяване на влошаването на природозащитното им състояние. Според европейското екологично законодателство държавите членки са изцяло отговорни да гарантират, че всички местообитания и видове, от интерес за Съюза (преди Общността) се съхраняват или възстановяват до степен на благоприятно природозащитно състояние и забраните на дейностите, със заповедите за обявяване на „съответните“ ЗЗ (чл. 12, ал. 6 ЗБР), са сред инструментариума за реализиране на мерките за постигане на заложените в цитираната директива цели и предписани резултати, в контекста на отправната позиция на уредба на обсъжданата материя .

Задължението на държавата да гарантира и защитава правото на собственост и да осигурява неприкосновеността на частната собственост (чл. 17, ал. 1 и 3 от Основния закон) изисква от законодателя да се въздържа от приемането на такива правни мерки, които влизат в противоречие с конституционния императив (Решение № 4/2021 г.). В практиката си Конституционният съд уточнява, и в настоящото производство няма основание да се отклони от поддържаното, че „правото, което се ползва с конституционна закрила, е правото на собственост, а не някакво друго право – на ползване по най-печеливш начин на собствеността. Последното е в немалка степен въпрос на разумно и предвидливо управление на същата, включително и добре преценен пазарен и непазарен риск от титуляра на правото на собственост.” (Решение № 5/2017 г.). Ето защо, законодателното разрешение в чл. 12, ал. 6 във вр. с чл. 12, ал. 2, т. 5 ЗБР – със заповед на министъра на околната среда и водите да се решава окончателно въпроса и да се обяви „съответната“ ЗЗ, като със същата заповед се установят забрани или ограничения на дейности, противоречащи на целите за опазване на съответната ЗЗ, ако това разрешение се разглежда като възможност за налагане на ограничение на ползването на собствеността, свързано с евентуално по-ниски доходи на собственика, както това е направено от вносителя в искането (като се позовава на частния случай, когато имоти са били урегулирани и за тях се дължат данъци), не представлява конституционно нетърпима интервенция на държавата в правото на частна собственост и не обуславя твърдяното от вносителя противоречие на разпоредбата на чл. 12, ал. 7 ЗБР с чл. 17, ал.1 и 3 от Основния закон.

В допълнение Конституционният съд отбелязва, че макар Директива 92/43/ЕИО, както и ЗБР, чрез който тя е транспонирана, да не предвиждат изрично възмездяване за собствениците/ползватели на земи в ЗЗ, екологичното законодателство на Съюза, и това на национално ниво, се ръководят и от разбирането, че този, който понася тежест в името на общ интерес, не е справедливо да бъде лишен изобщо от компенсация от страна на обществото за ограниченото ползване на своята собственост. Съществуват компенсаторни механизми, в които се проектира „забраната за прекомерност“ като утвърден компонент на правовата държава, и на всяка общност правова, каквато несъмнено е ЕС. Избраният подход на компенсиране от европейското и национално екологично законодателство, обаче, не се свързва с прилагане на института на отчуждаване и съответно – равностойно обезщетение, а се вписват в логиката на отправната позиция на екологичната правна уредба на глобално, регионално и национално ниво. Този подход е насочен да насърчи партньорството в опазването на биоразнообразието като споделена ценност, и в частност – да мотивира проактивно поведение у собствениците/ ползвателите на земи за опазване, активното включване на заинтересованите страни на възможно най – ранен етап от процеса на израждането и поддържането на екологичната мрежа в държавите членки и участие във взимането на решенията, за необходимите и подходящи мерки за целите на опазването в „съответната“ ЗЗ. Става дума за различни финансови механизми, предоставени от ЕС на държавите членки, особено в рамките на аграрната и регионалната политика, които  в определени случаи допринасят за опазване на ЗЗ, но и за компенсаторни мерки по отношение на предвидените забрани за собствениците/ ползвателите на земи. Една от основните цели на финансовия инструмент LIFE, е опазването на „местообитанията и природата“ и съюзните средства се използват главно за закупуване или наемане на земята или за финансиране на мерки за запазване или за подобряване на състоянието на мястото. Друг пример е мярка 213 „Плащания по Натура 2000 и плащания, свързани с Директива 2000/ 60/ ЕК – за земеделски земи“ за периода 2007 – 2013 г., чрез която са подпомагани земеделски стопани, стопанисващи земеделски земи, попадащи в обхвата на европейската екологична мрежа Натура 2000, и за тях има заповед за ЗЗ от министъра на околната среда и водите (също и Мярка 10 „Агроекология и климат“, мярка 11 „Биологично земеделие“ и др.). Финансови механизми са предвидени и занапред в стратегията на ЕС за биологичното разнообразие за 2030 г. (раздел 3.3. „Изграждане на интегриран подход, обхващащ цялото общество“ от Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите „Да осигурим полагащото се място на природата в нашия живот“ Брюксел, 20.5.2020 г. COM (2020) 380 final). Също така, самите плановете за управление на ЗЗ, по чл. 6, пар. 1 от Директивата за местообитанията, могат да имат и търговско измерение – те не са винаги необходими, но ако се използват, те следва да бъдат разработени специално за „всяка“ ЗЗ или да бъдат включени в други развойни планове, когато има такива (като обхващат всички известни дейности, което ги отличава от планове и проекти по чл.6, пар.3 и 4 от Директива 92/43/ЕИО). Напълно възможно е, следователно, да бъде установен план за управление, насочен изцяло към опазване, но също и „смесен“ план, който има и други цели, освен опазване, което позволява отчитането на икономическите интереси, в т.ч. на собствениците/ ползвателите на земи и др. в „съответната“ ЗЗ. Важно е още тук да се отбележи, че за несвързаните с опазване елементи от план или проект може да се изисква подходяща оценка на въздействие, по смисъла на чл. 6, пар. 3 от Директивата за местообитанията, както и при прилагането на дерогационната клауза на пар. 4, чл. 6 от същата директива, което осигурява достъп до правосъдие на заинтересованите правни субекти.

Освен това, макар и формално да не е поставен в действие план за управление на обсъжданата ЗЗ – „Комплекс Калиакра“ (с код  BG 0000573), със Заповед № РД – 93/19.02.2018 г. на министъра на околната среда и водите е утвърден „План за изпълнение на дейности за възстановяване на приоритетно природно местообитание 62С0 „Понто – Сарматски степи“ на територията на община Каварна, в границите на ЗЗ за местообитанията BG0000573 „Комплекс Калиакра“, идентифицирани в проекта на интегриран план за управление на защитени зони BG0000573 „Комплекс Калиакра“, BG 0002051 „Калиакра“ и BG0002097 „Белите скали“ (Интегриран план). Подготвеният през 2017г. проект на този Интегриран план, от Института за биоразнообразие и екосистемни изследвания – БАН (ИБЕИ – БАН) по възлагане от МОСВ, остава нереализиран. Това, което има значение в настоящото производство е, че въз основа на направен анализ и с оглед на единствено научни критерии, за идентифицираните в плана ЗЗ, поради високата степен на застрашаване (от изчезване) на приоритетното местообитание 62С0, основно от урбанизацията и селското стопанство, се посочва належащото предприемането на ефективни мерки от страна на българската държава за възстановяване на благоприятен природозащитен статус на местообитанието. Предписанията са в съответствие и с решение на СЕС от 14.01.2016 г. по дело С-141/14, European Commission v Republic of Bulgaria, относно недостатъчно класифициране на територии като специална ЗЗ, съгласно изискванията на Директива 92/43/ЕИО, от страна на България. В този Интегриран план изрично е посочена необходимостта от забрана за разораването на площи, промяната на предназначението и начина на трайно ползване на ливади, пасища, мери др., тъй като това води до пряка загуба на видове, съобщества и местообитания, както и за промяната на предназначението на земеделски земи и земи от горски територии и такива забрани се установяват в т. 5.7 и в т. 5.8 от Заповед № РД – 815/12.12.2017г.на министъра на околната среда и водите, оспорена пред сезиращия съд ВАС (тричленен състав). В контекста на изложеното, може да се каже, че утвърденият план за възстановяване на указаната ЗЗ съдържат елементи на план за управление. Не е без значение за ефективното ползване на частната собственост в ЗЗ, предвидената от ЗБР възможност за заличаване на ЗЗ, както и за промяна на забраните или ограниченията на дейностите във всяка ЗЗ, при определени от закона условия (чл. 16 ЗБР).

Изложеното, включително в началото на мотивите относно ЗБР, показва, че мерките, установявани със заповед на министъра на околната среда и водите, са проекция на законодателно предвидената възможност за това (чл. 12, ал. 2, т. 5 ЗБР), съобразено с конкретните цели на опазването в „съответната“ ЗЗ, обусловени от екологичните изисквания на местообитанието и видовете, за които е обявена тази ЗЗ. Същественото е, че тези мерки не са резултат просто на свободната преценка на органа, компетентен да издаде заповедта. Те се основават на изцяло научни данни за категоризирането на природозащитно състояние на местообитанията и видовете (отразено в списъка на обявените ЗЗ), което състояние е решаващо за „необходимите“ и „подходящите“, за предотвратяването на неговото влошаване, мерки – ограничения и забрани, които като елемент на такива заповеди, за тази част от тях, им придават характер и на план за управление. При застрашени от изчезване местообитания и видове, належащо нуждаещи се от приоритетна защита, както в настоящия случай, мерките по необходимост са съществено ограничаващи възможността за ползването от собствениците/ползвателите на земи, изключвайки значителен спектър или всякакви дейности, с цел възстановяване на благоприятното природозащитно състояние на местообитанията и видовете, за които е обявена „съответната“ ЗЗ. Такива заповеди не ограничават по конституционно недопустим начин правото на частна собственост като основно право на гражданите, доколкото с тях не се засяга владението и разпореждането, а ограничаването на ползването, основавано на изцяло научни критерии за запазване на местообитанието и в крайна сметка на вида – водещата цел на Директива 92/43/ЕИО, транспонирана чрез ЗБР, е съразмерно на конституционно защитена цел от публичен интерес – опазване на околната среда и разнообразието на живата природа, за осигуряване на правото на гражданите на здравословна и благоприятна околна среда, и следователно, не обуславят на това основание противоконституционност на разпоредбата на чл. 12, ал. 7 ЗБР. Поради това, Конституционният съд намира искането на вносителя за установяване на несъответствие на разпоредбата на чл. 12, ал. 7 ЗБР с нормите на чл. 17, ал. 1 и ал. 3 от Конституцията за неоснователно.

Относно поддържаното от ВАС (тричленен състав) в искането, че нормата на чл. 12, ал. 7 от ЗБР противоречи на разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията, като лишава собствениците от съдебен контрол върху административния акт, който засяга техни права и интереси.

Проекция на основополагащия принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията) в областта на правата, правото на достъпът до съд/достъп до правосъдие (в по-широката рамка на правото на защита, установено с разпоредбата на чл. 56 от Конституцията), и като гаранция за останалите основни права и като право със собствена съдържателна ценност, означава, че пътят към безпристрастен и справедлив съд трябва да е винаги отворен. Както други основни права, каквото е и правото на частна собственост, правото на достъп до правосъдие не е абсолютно и може да бъде ограничавано. Във връзка с настоящото производство е от значение да се отбележи, че въвеждайки общата клауза за обжалваемост на актовете на администрацията (чл. 120, ал. 1 от Основния закон), конституционният законодател едновременно балансира потенциалната колизия между публичния интерес и този на частноправните субекти и предвижда възможност законодателят да изключи някои административни актове от нейния обхват – чл. 120, ал. 2 от Конституцията. В решение № 14 от 2014 г., Конституционният съд определя конституционната мяра на изключението по чл. 120, ал. 2 от Конституцията и извежда критериите от които е обвързан законодателя, позовавайки се на релевантна своя практика. Според мотивите и формулираното принципното положение от същото решение, по изключение е допустимо със закон да се предвиди необжалваемост пред съд на изрично посочена категория административни актове; тази необжалваемост не може да засяга реализацията на основните права и свободи на гражданина, освен ако се налага за защитата на висши конституционни ценности, свързани с особено важни интереси на обществото и трябва да е в съответствие с изискването за съразмерност – на правото на защита срещу административния акт и целта на необжалваемостта (в обсъжданото решение, Конституционният съд сочи примерно, а не изброява изчерпателно, такива значими публични цели, и този подход е последователен в неговата практика).

От изложеното в предходния раздел, и като се имат предвид вече посочените същностни характеристики на ЗЗ, е видно, че със заповедите на министъра на околната среда и водите, издадени за обявяване на „съответните“ ЗЗ и предвиждането на забрани или ограничения на дейности в тях (чл. 12, ал. 6 в вр. чл. 12, ал. 2, т. 5 ЗБР), се брани обществен интерес и се гарантират ценности, които са конституционно защитени (чл. 15, чл. 20, чл. 55 от Основния закон). Нещо повече, налаганите, и наложените в конкретния случай, ограничения идват с цел защита на ценност, която е от общ интерес, не само на национално, но и на ниво ЕС и на глобално ниво, каквато е опазването на видовете и местообитанията (биоразнообразието). Конституционният съд само обобщава, че мрежата Натура 2000, чиято интегрална част са съответните ЗЗ на национално ниво, осигурява ползи на обществото и икономиката чрез предоставянето на различни екосистемни услуги.

Директивата за местообитанията не съдържа правна уредба на достъпа до правосъдие на засегнатите, от установените ограничения и забрани в ЗЗ, интереси (икономически преди всичко) на частноправни субекти. Законодателната рамка на ЕС за опазване и възстановяване на природния капитал урежда този въпрос в съответствие с очертаната отправна позиция на възприетия регулаторен модел в областта на околната среда. Конституционният съд само припомня, че тя се основава на съвременното разбиране, че „човекът е неразделна част от природата и заедно те функционират най-добре в партньорство“ и намира конкретен израз в предвидените от релевантните съюзни правни инструменти, обвързващи държавите членки, изпреварващи действия и превантивни мерки за недопускане на влошаване на природозащитното състояние на местообитанията и видовете, поддържането им в благоприятно такова, и в строгото прилагане на изискванията на Директива 92/43/ЕИО (чл.6) към държавите членки с параметри и обхват, изяснени в практиката на СЕС. В условията на протичащи екстремни климатични промени належащото прилагане на императивите на екологичното законодателство, на наднационално и национално ниво, в съкратени срокове и със засилена колективна отговорност за устойчиво ползване на екосистемните услуги, при ограничените природни ресурси на планетата, намира израз в цитирания вече пакет от тринадесет законодателни мерки на ЕС за справяне с климатичните промени, обявен от ЕК на 14 юли 2021 г. („Подготвени за 55“). Може да се каже, че достъпът до правосъдие е уреден от съюзното законодателство за биоразнообразието, като цяло, в духа на Конвенцията от Орхус. Съществена характеристика на този подход е, че се придава важно значение на включването на най-ранен етап на засегнатите страни – включително на собствениците на земи и лицата, стопанисващи земи – в процеса на взимане на решения в тази материя, и в съответствие – гарантирането на достъп до правосъдие на физически лица и НПО по въпросите, свързани с околната среда. Акцентът е поставен върху разширяването на процесуалната легитимация на НПО именно като представители на обществеността в защита на публичния интерес от опазване на биоразнообразието и устойчивото ползване на екосистемните ресурси. Аспект на тази характеристика е и строгостта на прилагане на изискванията за установяване на режим на подходяща защита за всяка от обявените ЗЗ на национално ниво, явяващи се част от Натура 2000, и на ограничителните мерки, свързани с опазването на конкретни местообитания в зависимост от тяхната значимост и състояние, съгласно чл. 4, пар. 1 от Директива 92/43/ЕИО. Потвърждение на това виждане Конституционният съд намира и в стратегията на ЕС за биоразнообразието, където се подчертава необходимостта, във връзка с ефективната реализация на европейското екологично законодателство, от преразглеждане в тази насока на Регламента относно Конвенцията от Орхус (Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и комитета на регионите, раздел 3.2. „Нов тласък на изпълнението и правоприлагането на законодателството на ЕС в областта на околната среда“, Брюксел, 20.05.2020 г. COM (2020) 380 final).

Изцяло в очертания контекст е и националната уредба на достъпа до правосъдие в областта на биоразнообразието според ЗБР. Той регламентира подробно и в нейната логическа последователност процедурата за обявяването на местата от европейската екологична мрежа Натура 2000, която включва решение на Министерския съвет (МС) за класифицирането на ЗЗ и завършва с акт на министъра на околната среда и водите за обявяване на „всяка“/„съответна“ ЗЗ (чл. 10 в вр. с чл. 8 и чл. 9, както и чл. 12 ЗБР). Без да се спира подробно на предписаните стъпки в тази процедура, Конституционният съд обръща внимание, че в процеса на подготовка на документациите по чл. 8, ал. 1 ЗБР и преди обявяването на ЗЗ от МС са предвидени редица отговорности на министерството на околната среда и водите (МОСВ), както и на министерството на земеделието, храните и горите (МЗХГ), за да се гарантира изискването на Директивата за местообитанията и ЗБР – класификацията на територии като ЗЗ да се основава на изцяло научна информация и на целите на директивата и ЗБР (чл. 8, ал. 4 и чл. 4 ЗБР; списъкът на потенциалните ЗЗ се разглежда от Националния съвет по биологично разнообразие – консултативен орган към министъра на околната среда и водите, преди предлагането му на Министерски съвет), както и да се осигури широко участие на обществеността в този процес. Решението на МС и списъкът на ЗЗ се обнародват в „Държавен вестник“. По отношение на това решение на МС достъпът до правосъдие не е ограничен за никой правен субект, включително и собствениците на имоти в ЗЗ и то на възможно най-ранен етап от процеса на определяне режима на опазване в същите имоти.

След получаване на одобрение от ЕК, на списъка на ЗЗ, приет от МС (чл. 10, ал. 6 ЗБР), министърът на околната среда и водите издава заповед за обявяване на конкретните/„съответните“ ЗЗ. Производството е уредено в Глава втора, раздел трети ЗБР. Участието на обществеността и заинтересованите лица чрез обществени обсъждания в процедурите по обявяване на „съответните“ ЗЗ е гарантирано с разпоредбите на чл. 12, ал. 3-5 от този закон. Съгласно тези разпоредби МОСВ е длъжно да осигури достъп до проекта на заповед за обявяване на всяка конкретна ЗЗ на всички заинтересовани лица. Ограниченията и забраните относно „съответните“ ЗЗ засягат интересите на собствениците/ползвателите в тези зони, поради което законодателят е предоставил възможност на всички заинтересовани лица, в едномесечен срок от обявлението на проекта на заповедите на министъра на околната среда и водите, да представят пред него мотивирани писмени становища, възражения и предложения за предвидените в проекта забрани или ограничения (чл. 12, ал. 5 в вр. чл. 12, ал. 2, т. 5 ЗБР). Съгласно разпоредбата на чл. 12, ал. 6 ЗБР, след изтичане на срока по ал. 5, чл. 12 от същия закон, министърът на околната среда и водите взима окончателно решение по постъпилите становища, възражения или предложения и издава заповед за обявяване на “съответната“ ЗЗ. Оспорената разпоредба на чл. 12, ал. 7 ЗБР изключва заповедите по ал. 6, чл. 12 от обхвата на общата клауза за обжалване на административните актове, установена в разпоредбата на чл. 120, ал. 1 от Конституцията. Както вече бе посочено, Конституцията в разпоредбата на чл.120, ал.2 е предвидила такава възможност за законодателя. Доколкото заповедите по чл. 12, ал. 6 ЗБР включват в структурата си наименованието и местоположението на ЗЗ, предметът и целите на защитената зона, както и нейната площ и границите, които се утвърждават с решението на МС по чл. 10, ал. 4 ЗБР (посоченото е част от документациите по чл. 8, ал. 1 ЗБР във връзка с подготовката на решението на МС за обявяване на ЗЗ) по отношение на тази част от заповедите достъпът до правосъдие не е ограничен. Що се отнася до предвидените мерки, в заповедите за обявяване на „съответна“ ЗЗ (ограничения и забрани), те са свързани с, и в тях се проектира, целта на обявяване на ЗЗ – защита на биологичното разнообразие, определено в ЗБР за „неразделна част от националното богатство“, чието опазване е приоритет и задължение за публичната власт и гражданите (чл. 1, ал. 3 ЗБР), т. е. с тези мерки се осигурява ценност от значим публичен интерес, която, както бе посочено по-горе, има конституционен ранг. От значение е и това, че в заповедите по чл. 12, ал. 6 ЗБР се включват само забрани или ограничения по отношение на дейности, за които е известно предварително и е безспорно, че ще доведат до съществени увреждания на предмета на защита в „съответната“ ЗЗ и осъществяването им е несъвместимо с неговото опазване – при класифицирането на териториите като ЗЗ, елемент от европейската екологична мрежа Натура 2000, са известни и екологичните изисквания за всяка категория природозащитно състояние на дадено местообитание и вид, за което се определя дадена ЗЗ, респ. естеството на необходимите мерки за възстановяване и запазване на благоприятното му състояние. Освен това, обсъдените разпоредби на ЗБР (по-конкретно – чл. 12, ал. 3, 4 и 5 от същия) дават възможност на заинтересованите лица – собственици, ползватели, инвеститори и др., да участват в процедурата по определяне на режима на опазване на всяка ЗЗ и на най – ранен етап да обжалват решението на МС, с което се утвърждава списък на ЗЗ на национално ниво, така щото, и съобразно научната информация при приемането на това решение, да се осигури благоприятното природозащитно състояние на местообитанията и видовете, според приложенията на Директива 92/43/ЕИО и ЗБР. Законодателят не е предвидил изрично съдебен контрол по отношение на заповедите по чл. 12, ал. 6 ЗБР именно с оглед защитата на обществения интерес и приоритетната закрила на посочените по – горе конституционни ценности, както и предвид избора на процедурата и органите, които разработват, съответно – одобряват ЗЗ. Също така, както е отбелязано в раздела относно Директивата за местообитанията, защитата на засегнатите интереси на собствениците/ползвателите на земи и др. се осигурява чрез съдебни производства според други екологични директиви на ЕС, възможност за каквито има по чл. 6, пар. 3, във връзка с пар. 2, както и по пар. 4 от Директива 92/43, в съответствие с многократно акцентираната отправна позиция на екологичното законодателство на ЕС (посочените директиви в раздела относно Директива 92/43/ЕИО). Наред със споменатите вече „смесени“ планове, са възможни и планове и проекти, които са били разрешени в миналото и впоследствие се оказва, че има вероятност да доведат до влошаване на състоянието или обезпокояване, т. е. до нарушаване на чл. 6, пар. 2 от Директивата за местообитанията, поради което се налага „подходяща оценка“, която също не е изключена от съдебен контрол. Това се отнася и до плановете и проектите, предвидени в разпоредбата на пар. 3, чл. 6 („нови“, различни от тези по пар. 1, чл. 6), и за прилагането, при изпълнени изрично посочените условия, на дерогацията по чл. 6, пар. 4, до която се стига след като бъдат преминати стъпките от процедурата по пар. 3, чл. 6 от същата директива. Цитираните разпоредби разкриват възможности за ефективно ползване на поземлените имоти от собствениците/ ползвателите и правото им на съдебна защита/ достъп до правосъдие е гарантирано. Осигуряването на достъпа до правосъдие в областта на околната среда чрез други производства, на ниво ЕС, е способ, който съответства напълно на принципа на предотвратяването на влошаването и загубата на биоразнообразие, на неотложната необходимост от строго прилагани мерки, за да не бъде допуснато това, както и на утвърждаването на модел на отношенията човек – природа, адекватен на социализацията на собствеността и екологичния подход в областта на правата в съвременния свят. Конституционният съд, в коментираното по-горе решение (Решение №14/2014 г.), подчертава, че не е оправдано въвеждането на необжалваемост на административните актове, ако това води до изключване изцяло на правото на достъп до правосъдие и законодателят трябва да съобразява възможността за допускане на косвен съдебен контрол. По такъв начин се зачита изискването за съразмерност, което прави ограничаването на достъпа до правосъдие, при наличието на конституционно защитена приоритетна цел, конституционно търпимо, каквото е налице в настоящия случай. Поради това, Конституционният съд приема, че отклонението, чрез разпоредбата на чл. 12, ал. 7 ЗБР, от общия принцип за обжалваемост на административните актове, допустимо по смисъла на чл. 120, ал. 2 от Конституцията, остава в определените от Основния закон параметри – чрез него се осигурява належаща защита на конституционна ценност от значим публичен интерес и това отклонение не е прекомерно, тъй като не се изключва изцяло правото на всеки на достъп до съдебна защита. Това законодателно разрешение е обществено потребно и социално оправдано.

Като се основава на всички изложени съображения, Конституционният съд намира, че оспорената разпоредба на чл. 12, ал. 7 ЗБР не води до конституционно нетърпима намеса на държавата в правото на частна собственост на лицата и не представлява несъразмерно, на преследваната легитимна цел, ограничаване на достъпа им до правосъдие, поради което не обуславя твърдяното от вносителя противоречие с чл. 17, ал. 1 и 3 и с чл. 120, ал. 2 от Конституцията.

Конституционният съд намира за важно да отбележи, че е обществено оправдано в едно демократично общество да се окаже дължимото уважение към свободата на преценка на законодателното учреждение в такава чувствителна материя каквато е балансирането на икономическите интереси на частноправните субекти и публичния интерес от опазването на екосистемите в благоприятно природно състояние като предпоставка за общественото здраве, за живота и благополучие на всеки човек, при ограничените екосистемни ресурси на планетата и екстремните климатични промени, на които сме свидетели все по – често днес, налагащи трансформация на модела на отношенията човек – природа във всички области на обществен живот. То стои най-близко и изразява най-непосредствено волята на титуляра на държавна власт при избора на мярката за съхраняването на природата и биоразнообразието като споделена европейска ценност и общо природно наследство (Конституционният съд приема в своята практика, че „извън обхвата на актовете по чл. 125, ал. 2, предл. първо от Основния закон, относно чиято законност ВАС се произнася задължително като първа инстанция, попадат включително административните актове, които са изключени изрично със закон от пряк съдебен контрол“- Решение №8/2018 г.).

Ангажиментите на Република България към ЕС, произтичащи от разпоредбата на чл. 4, ал. 3 от Конституцията, се проектират на плоскостта на конституционното правосъдие и в изискването за споделяне на отговорността между националната конституционна юрисдикция и националните съдилища, които са и съдилища по съюзното право, за гарантирането на върховенството на Конституцията, и наред със СЕС – на правото, в многопластовата конституционна архитектура на една общност правова, каквато е ЕС. Контролът за конституционност решава окончателно въпроса за действието на закона, или разпоредба от него, и е крайна мярка за преценка на волята на законодателното учреждение в името на върховенството на правото.

Воден от горното и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията, Конституционният съд

Р Е Ш И:

Отхвърля искането на тричленен състав на Върховния административен съд за установяване на противоконституционност на разпоредбата на чл. 12, ал. 7 от Закона за биологичното разнообразие (обн., ДВ, бр. 77 от 9 август 2002 г., последно изм. ДВ., бр. 98 от 27 ноември 2018 г.)“.

Закон за водите

Решение № 5 от 14.06.2022 г. по к. д. № 13 от 2021 г. на КС, обн., ДВ, бр. 46 от 21.06.2022 г.⁶

„Конституционното дело е образувано по искане на тричленен състав на Върховния административен съд (ВАС) за установяване на противоконституционност на чл. 194, ал. 4, т. 1 от Закона за водите (обн., ДВ, бр. 67 от 27 юли 1999 г.; посл. изм. и доп., бр. 20 от 11 март 2022 г.). […] Член 194, ал. 4, т. 1 от Закона за водите (ЗВ) предвижда таксата за ползване на воден обект за изземване на наносни отложения от река Дунав и водохранилища да се определя на базата на разрешения обем за изземване. За други такси, уредени в същата норма, е предвиден различен начин на определяне, като например таксата за водовземане от повърхностни и от подземни води съгласно чл. 194, ал. 2 ЗВ се определя на основата на реално отнетия обем вода. Според вносителя на искането този диференциращ подход по отношение на таксите за различните икономически дейности, свързани с водоползване, поставя стопанските субекти, осъществяващи изземване на наносни отложения от река Дунав, в неравностойно положение спрямо останалите ползватели на водите и поради това противоречи на принципа на еднакви правни условия за стопанска дейност на гражданите и юридическите лица и на забраната на нелоялната конкуренция, прогласени в чл. 19, ал. 2 от Конституцията. […]

Конституционният съд, като обсъди доводите в искането, релевантната правна уредба и постъпилите по делото писмени становища и правни мнения, като съобрази тези от документите, приложени към адм. дело № 12312/2020 г. по описа на ВАС, имащи значение за настоящото производство, като проучи подготвителните документи и проведените обсъждания в Народното събрание при приемането на Закона за водите и неговите изменения и като отчита връзката на закона с правото на ЕС и в частност обстоятелството, че Законът за водите и Законът за изменение и допълнение на Закона за водите (ДВ, бр. 58 от 2015 г.) (ЗИДЗВ) са приети и с цел транспониране в националната правна система на директиви на ЕС в областта на околната среда, за да се произнесе, взе предвид следното:

І. Законът за водите и оспорената разпоредба

Законът за водите е приет през 1999 г. като рамков закон, който (според неговия чл. 1) урежда собствеността и управлението на водите на територията на Република България като общонационален неделим природен ресурс. В мотивите на вносителя на законопроекта (Министерския съвет), при обсъждането в постоянните комисии на Народното събрание и в техните доклади за парламентарните заседания се подчертава стремеж за създаване на правна рамка за хармонизиране на българското законодателство с релевантната правна уредба на ЕС преди присъединяването на Република България. Изрично се прави диференциация на дейностите по водоползване и по ползване на водни обекти.

Според ал. 1 на чл. 2 законът цели да осигури интегрирано управление на водите в интерес на обществото и за опазване на здравето на населението, както и да създаде условия в частност за осигуряване на достатъчно количество и добро качество на повърхностните и подземните води за устойчиво, балансирано и справедливо водоползване, намаляване на замърсяването на водите и опазване на повърхностните води. Тези цели (според чл. 2, ал. 2) се постигат чрез: предотвратяване на влошаването и опазване и подобряване на състоянието на водните екосистеми; насърчаване на устойчивото използване на водите; прилагане на мерки за опазване и подобряване на водната среда и др. При постигането на целите на закона (според чл. 2а) се следват няколко основни принципа, сред които: признаване на водите като жизненоважен ресурс и общо наследство, което се опазва и защитава; определяне на речните басейни като основна единица за интегрирано управление на водите; прилагане на икономически регулатори за постигане на устойчиво използване на водите и опазването им; предотвратяване или намаляване на замърсяването на водите при източника на замърсяване; замърсителят плаща разходите за мерките за предотвратяване, ограничаване и намаляване на замърсяването, както и за възстановяване на вредите; възмездност на водните услуги и възстановяване на разходите за водни услуги, включително на разходите за ресурса и опазване на околната среда.

В чл. 44, ал. 1 законът въвежда общ разрешителен режим (подробно уреден в глава четвърта), приложим във всички случаи, освен за предвидените изключения и в частност за водовземане от повърхностни или от подземни води (чл. 46, ал. 1, т. 1, буква „ж“) и за изземване на наносни отложения от повърхностни водни обекти (чл. 46, ал. 1, т. 4). За водовземане и ползване на водните обекти с цел стопанска дейност чл. 8, ал. 2 ЗВ определя да се заплаща такса за използването на природния ресурс (за разлика от общото водовземане и ползване на водните обекти и водовземането за задоволяване на собствени потребности, което според ал. 1 на чл. 8 е безвъзмездно) като гаранция за създаване на еднакви правни условия за стопанска дейност на всички граждани и юридически лица, което (според ал. 3 на чл. 8) не освобождава лицата, осъществяващи тези дейности, от задължението да опазват околната среда.

Особено значение в закона има екологичният аспект, като на опазването на водите е отделено специално внимание (самостоятелната глава осма), а разпоредбата на чл. 116, ал. 1 предписва всички води и водни обекти да се опазват от изтощаване, замърсяване и увреждане с цел поддържане на необходимото количество и качество на водите и здравословна околна среда, съхраняване на екосистемите, запазване на ландшафта и предотвратяване на стопански щети. Управлението на водите (предмет на глава десета) е подчинено на изрично предвидени цели за опазване на околната среда (раздел ІІІ), а самостоятелен раздел (раздел V) е посветен на програмите от мерки за опазване и възстановяване на водите.

Икономическото регулиране се основава (съгласно чл. 49, ал. 1) на принципа на възстановяване на разходите за водните услуги, включително на тези за околната среда и за ресурса, и на принципа „замърсителят плаща“. В тази концептуална рамка предвидените в чл. 194 такси са част от икономическото регулиране на дейностите по управление на водите, основаващо се на основните положения в чл. 192, ал. 1 от закона и на Директива 2000/60/ЕО, установяваща рамката за действията на ЕС в областта на политиката за водите. Разпоредбата на чл. 194 регламентира различни дейности по използване на водите, подлежащи на заплащане на такси, и начина на определяне на тези такси. В частност таксите за „водовземане от повърхностни води“ са уредени в чл. 194, ал. 1, т. 1, буква „а“, а таксите за „ползване на воден обект за изземване на наносни отложения от река Дунав и водохранилищата“ – в чл. 194, ал. 1, т. 2, буква „а“ ЗВ.

Оспорената разпоредба на чл. 194, ал. 4, т. 1 от Закона за водите, както е изменена със ЗИДЗВ (ДВ, бр. 58 от 2015 г.), предвижда таксата за изземване на наносни отложения от река Дунав и водохранилища да се определя на база разрешения обем на изземване – „таксата по ал. 1, т. 2 се определя на базата на: 1. разрешен обем на изземване – в случаите по буква „а“;“, подобно на таксата за водовземане от минерални води (съгласно ал. 3 на същия чл. 194) и различно от предвиденото за другите уредени в чл. 194 дейности (с отчитане на реално отнетото количество или аналогично). В мотивите на вносителя на проекта на ЗИДЗВ (Министерския съвет) се подчертава, че законът цели осигуряване на интегриране на политиката по водите и политиките в отраслите във водния сектор и обезпечаване (вкл. финансово) на изпълнението на програмите от мерки в плановете за управление на речните басейни, както и добро (вкл. с отстраняване на пропуските в отговор на получените препоръки от Комисията на ЕС) транспониране на Директива 2000/60/ЕО (Рамковата директива, във връзка с която към момента на приемането на закона Комисията на ЕС е започнала процедура за установяване на нарушение и е издала официално уведомително писмо), Директива 2007/60/ЕО и Директива 2006/118/ЕО. В мотивите на законопроекта се подчертава, че това са „необходими изменения“, като на първо място се поставят „финансовата организация и икономическото регулиране в областта на водите, вкл. ефективно въвеждане на принципа „замърсителят плаща“, и въвеждане на такси за всички дейности, които могат да въздействат значимо върху водите, определени съгласно Рамковата директива за водите като „водни услуги“ и идентифицирани в първите планове за управление на речните басейни“. Видно от тези планове, дейността по изземване на наносни отложения в Дунавския район се квалифицира като причиняваща „сериозен натиск върху околната среда“. Именно с оглед на този натиск и в приложение на заложения в Рамковата директива принцип „замърсителят плаща“ законодателят е предприел съответни промени в метода за определяне на таксата при изземването на наносните отложения. По този начин националният законодател следва стандартите на правото на ЕС при създаване на правни гаранции за опазването на околната среда и в частност на водите като призната европейска ценност и общо наследство.

Таксите за индивидуално използване на водите и водните обекти (съгласно разпоредбата на чл. 43, ал. 4 ЗВ) и размерът на таксите по ал. 1, т. 1 – 3, начинът и редът за тяхното изчисляване и заплащане (според чл. 194, ал. 6) се определят с тарифа, приета от Министерския съвет.

Приложимата Тарифа за таксите за водовземане, за ползване на воден обект и за замърсяване (обн., ДВ, бр. 2 от 6.01.2017 г., в сила от 1.01.2017 г.) (тарифата) е приета с Постановление № 383 от 29.12.2016 г. на Министерския съвет на Република България. Разпоредбите на чл. 4 и 13 от тарифата уреждат таксите за ползване на воден обект за изземване на наносни отложения от река Дунав и водохранилища, като възпроизвеждат изцяло разпоредбата на чл. 194, ал. 4, т. 1 във връзка с ал. 1, т. 2 ЗВ. Тези разпоредби на тарифата са предмет на оспорване по адм. дело № 12312/2020 г. по описа на ВАС, по повод на което е отправено искането по настоящото конституционно дело.

ІІ. Относимо право на Европейския съюз

С определение от 14 септември 2021 г. за допускане на искането за разглеждане по същество Конституционният съд е указал на вносителя – тричленен състав на ВАС – да направи допълнителни уточнения със съответните доводи относно приложимото право в съдебното производство пред него. Макар вносителят да не е представил нови съображения в тази насока, Конституционният съд отчита, че като посочва в искането си становището на ответника по делото пред него – Министерския съвет – тричленният състав на ВАС не прави възражения относно указаната в това становище връзка на оспорения пред него акт (тарифата) с правото на ЕС. Конституционният съд намира, че тричленният състав на ВАС споделя тази позиция на Министерския съвет при определянето на приложимото по делото пред него право.

Съдът не отстъпва от своята позиция, че изясняване на приложимото вътрешно право в контекста на правото на Европейския съюз е необходимо винаги когато приложима вътрешна правна норма попада в приложното поле на правото на ЕС и особено когато представлява акт по транспониране на съюзна директива (какъвто е Законът за водите) и поради това се дължи на общо основание (ipso jure) от всеки правен субект, който я прилага, и в частност от всеки съд в съдебната система. Тази преценка от сезиращ по реда на чл. 150, ал. 2 от Конституцията субект (съдебен състав на ВКС/ВАС) попада също така в обхвата на отсъждане от Конституционния съд, доколкото пряко се отнася към решаването на преюдициалния въпрос за неговата юрисдикция (Определение от 24.02.2022 г. по к.д. № 15/2021 г.).

Това е така, тъй като Република България като член на ЕС и по смисъла на чл. 4, ал. 3 от Конституцията е обвързана от принципите на непосредствена приложимост, примат и директен ефект на правото на ЕС (в този смисъл Решение № 14 от 12 октомври 2021 г. по к.д. № 14/2020 г.) и от задължението за съответстващо на правото на ЕС тълкуване на попадащите в неговото приложно поле вътрешни правни норми в изпълнение на принципа на ефективност на правото на ЕС (чл. 19, § 1, ал. 2 от Договора за ЕС, ДЕС).

Всеки съд от националната съдебна система по всяко дело следва служебно да провери дали предметът на делото или приложимите вътрешни правни норми имат връзка с правото на ЕС (дали приложимата вътрешна правна норма представлява мярка по прилагането му, или по друг начин е свързана с него) и ако установи връзка – да съобрази в пълнота последиците от неговото действие. Това означава последователно да бъде установено дали в правото на ЕС има самоизпълними норми (годни за прилагане като източник на субективни права), ако не – кои са относимите съюзни правни норми (вкл. принципи); дали те налагат определено съдържание на приложимата вътрешноправна уредба; дали допускат изключение (дерогация); дали оставят на държавата свобода на преценка (дискреция) при приемането на вътрешни правни мерки (особено при транспониране на директива), дали са спазени границите на допустимата дерогация и/или дискреция; какво е съответстващото на правото на ЕС тълкуване на приложимите вътрешноправни норми, вкл. и дали то не преодолява евентуално съмнение за противоречие на тези норми с Конституцията; както и дали те не са несъвместими с правото на ЕС. Ако съответстващо на правото на ЕС тълкуване на приложимата вътрешна правна норма се окаже невъзможно, тъй като би противоречало пряко на смисъла на нормата (тълкуване contra legem), е налице противоречие, при което вътрешната правна норма трябва да бъде оставена неприложена, без да се иска или изчаква отмяната на тази разпоредба по законодателен или друг конституционно предвиден ред (Съд на ЕС, дело A c/ B et a., C-112/13, ECLI:EU:C:2014:2195), с резервата за съмнение за порок на относимата съюзна правна норма (ultra vires или друг) или за нарушаване на националната конституционна идентичност, при което ще е необходимо произнасяне на Съда на ЕС. В случай на основателно съмнение относно валидността или тълкуването на относима съюзна правна норма националният съд също трябва да поиска преюдициално произнасяне на Съда на ЕС и да се съобрази с него.

Само ако след осъществяването в пълнота на този анализ за съда остане или възникне основателно съмнение за противоречие с Конституцията на приложима вътрешна правна норма или на относима съюзна правна норма, той следва да потърси произнасяне на Конституционния съд със съответните доводи.

Когато една вътрешна правна норма попада в приложното поле на правото на ЕС, единствено прочитът ù в неговия контекст може да разкрие в пълнота нейните цели, съдържание и правни последици. Съответстващото на правото на ЕС тълкуване на вътрешната правна норма в неговия обхват е определящо за прилагането на тази норма. То може да позволи преодоляване на противоречие между вътрешната норма и правото на ЕС, от една страна, както и между вътрешната норма и националната конституция, от друга страна.

Така обоснованият подход е още по-наложителен в случаите, какъвто е и настоящият, когато оспорената пред Конституционния съд норма – или целият акт – транспонира съюзна директива.

В съответствие с посоченото Конституционният съд установи следното:

Съвкупността от основни положения и разпоредби в посочените актове на правото на ЕС ясно очертава връзка с настоящото конституционно дело. Съгласно деветото съображение от преамбюла на ДЕС държавите членки изразяват решимост да насърчават засилени единство и защита на околната среда. Според чл. 3, § 3, ал. 1 ДЕС Съюзът работи за устойчивото развитие на Европа, основаващо се на силно конкурентна социална пазарна икономика, една от целите на която е високо равнище на защита и подобряване качеството на околната среда. Съгласно чл. 4, ал. 2, буква „д“ от Договора за функционирането на ЕС (ДФЕС) околната среда е материя в поделена с държавите членки компетентност на ЕС, уредена в чл. 191 и сл. в дял ХХ „Околна среда“ от ДФЕС и визирана в редица други негови разпоредби. В обхвата на тази материя се включват и водите (видно и от първото съображение в преамбюла на Рамковата директива за водите). Редом с това Законът за водите е мярка по транспониране на съюзни директиви. Поради това както делото пред тричленния състав на ВАС, така и предметът на настоящото конституционно дело са в приложното поле на правото на ЕС.

Облагането с държавни такси на услугите, свързани с ползване на водите, не е уредено в правото на ЕС със самоизпълними норми.

Относими към делото, освен вече посоченото, са и редица други разпоредби от ДФЕС, а пряко относима към предмета на делото е Директива 2000/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2000 г. за установяване на рамка за действията на Общността в областта на политиката за водите (обн., ОВЕО, L 327, 22.12.2000 г., Рамкова директива за водите). Съгласно чл. 191, § 2 ДФЕС съюзната политика за околната среда се основава на принципите на предпазните мерки и превантивните действия, на принципа на приоритетното отстраняване на замърсяването на околната среда още при източника и на принципа „замърсителят плаща“ и според чл. 191, § 1 има за цел постигането на високо равнище на защита и допринася за осъществяването на целите за опазване, защита и подобряване на качеството на околната среда, защита на здравето на хората, разумно и рационално използване на природните ресурси и др. Тази съюзна политика е регламентирана от широк кръг правни актове, като в частност политиката по водите е уредена от Директива 2000/60/ЕО (Рамковата директива за водите), Директива 2006/118/ЕО на Европейския парламент и на Съвета за опазване на подземните води от замърсяване и влошаване на състоянието им, Директива 2008/105/ЕО на Европейския парламент и на Съвета за определяне на стандарти за качество на околната среда в областта на политиката за водите и много други. В Закона за водите изрично са посочени голям брой съюзни директиви, транспонирани със закона или пряко относими към него, и са посочени редица „релевантни актове“. Съгласно чл. 193 ДФЕС държавите членки могат да приемат по-строги предпазни мерки, ако са съвместими с Учредителните договори на ЕС.

Таксите по чл. 194 ЗВ са част от регулирането на дейностите по управление на водите, основаващо се на принципите, установени в чл. 192, ал. 1 от този закон, и на Рамковата директива за водите. Пряко относими към предмета на делото са и съображения 4, 11, 13, 17, 18, 19, 26, 33, 34 и 38 от преамбюла и разпоредбите на чл. 1 (Цел) и чл. 2 (Определения), т. 1 („Повърхностни води“), т. 3 („Вътрешнотериториални води“), т. 4 („Река“), т. 7 („Крайбрежни води“), т. 11 („Водоносен хоризонт“), т. 33 („Замърсяване“) от Рамковата директива. Те не налагат определено конкретно съдържание на вътрешните правни норми относно определянето и/или изчисляването на таксите за ползване на води или водни услуги. Оспорената норма на чл. 194, ал. 4, т. 1 ЗВ е мярка по транспониране, която не възпроизвежда конкретна норма от транспонираната съюзна директива, а се вписва във и служи за постигане на поставените от нея цели и посочени дължими от държавите членки резултати.

Относимата съюзна правна уредба не налага конкретни задължения за държавите членки относно правния режим на приложимите в обсъжданата материя такси. Тя оставя на държавите членки свобода на преценка относно начина на определяне или изчисляване на таксите в рамките на общите изисквания и цели на директивата и стандартите, установени от нея и от други относими разпоредби на правото на ЕС, посочени по-горе.

Оспорената разпоредба на чл. 194, ал. 4, т. 1 ЗВ е националната законодателна мярка за постигане на определените в Рамковата директива резултати, която остава в пределите на предоставената свобода на преценка и е в съответствие с духа и буквата на относимите норми на правото на ЕС. Тя е приложимото право в съдебното производство пред сезиращия субект – тричленен състав на ВАС, и съответно – годен предмет на преценка в настоящото конституционно производство.

ІІІ. Конституционна защита на околната среда и водите

Опазването на околната среда е прогласена от Конституцията на Република България ценност с оглед защита на интересите както на обществото като цяло, така и на правата на отделните граждани. Конституцията потвърждава необходимостта от осигуряване на здравословна околна среда за благосъстоянието на човека и осъществяването на основните права на човека, включително и правото на живот.

Разпоредбата на чл. 55 закрепва като основно право правото на гражданите на здравословна и благоприятна околна среда в съответствие с установените стандарти и нормативи, а чл. 15 налага задължения на държавата да осигурява опазването и възпроизводството на околната среда, поддържането и разнообразието на живата природа и разумното използване на природните богатства и ресурсите на страната (Решение № 5 от 19.04.2019 г. по к.д. № 12/2018 г.). Неделима част от тези задължения е опазването на водите.

Предвидените в чл. 15 от Основния закон задължения обвързват всички правни субекти, но държавата има отговорност за осигуряване на опазването и възпроизводството на околната среда и на изпълнението на задълженията към околната среда на другите правни субекти. Едно от проявленията на тази отговорност е задължението на законодателя да създаде такова законодателство, което да гарантира осъществяването на правата по чл. 15 и 55 от Конституцията, като грижата за околната среда следва да се осигури на всички равнища на правна регулация (Решение № 6 от 16.06.2020 г. по к. д. № 10/2019 г. и Решение № 12 от 2013 г. по к. д. № 9/2013 г.). Задълженията, произтичащи от чл. 15 от Конституцията, са „императив“, който се отнася до „всички дейности“ на държавата (Решение № 12 от 28.11.2013 г. по к. д. № 9 от 2013 г.).

Разпоредбите на чл. 15 и 55 от Конституцията, разгледани в систематична и телеологическа връзка, показват, че защитата на околната среда не се свежда просто до съхранението на един ресурс, а е важно средство за осигуряване на това общо благо и за защита на широк спектър от неимуществени интереси на гражданите.

Законът за водите е основният правен акт в българската правна система, закрепващ принципите и правната рамка на екологичното използване на водите, вкл. чрез система от предпазни мерки и стимули, целящи избягването на негативното въздействие върху околната среда от човешката дейност, което е важен приоритет в условията на изключителен натиск върху околната среда, включително големите загуби на води през последните десетилетия. Законът има решаваща роля за изграждането на национална система за осигуряване на предпазни мерки и стимули, целящи избягването на негативното въздействие върху околната среда от човешката дейност, което е „важен приоритет в условията на изключителен натиск върху околната среда, включително големите загуби на биологично разнообразие през последните десетилетия“ (Решение № 14 от 12.10.2021 г. по к. д. № 14/2020 г.).

Направените изменения в ЗВ, вкл. в чл. 194, ал. 4, т. 1, макар да не са изрично мотивирани със защитата на конкретно посочени конституционни ценности, естествено и пълноценно се вписват в задължението на държавата да осигури опазването на околната среда по смисъла на чл. 15 и да гарантира правото на гражданите на здравословна и благоприятна околна среда в съответствие с установените стандарти и нормативи съгласно разпоредбата на чл. 55 от Основния закон. Доколкото ЗВ и посоченият ЗИДЗВ са приети, както беше посочено по-горе, и с цел транспониране на директиви на ЕС в обсъжданата по настоящото конституционно дело материя достиженията на правото на ЕС и установените стандарти на защита на околната среда, включително на водите като общо европейско наследство, следва да бъдат взети предвид в настоящото производство.

ІV. Конституционни основи на правния режим на таксите

„Такса“ не е законово определено понятие. В доктрината и съдебната практика таксата се разглежда като вид вземане с финансовоправен произход, представляващо насрещна престация за определена публична услуга. Общата правна уредба се съдържа в чл. 60, ал. 1 от Конституцията и е доразвита на законово и подзаконово ниво.

Таксите имат характер на дължимо парично плащане, което се закрепва и определя по размер едностранно от държавата чрез властническия метод на правно регулиране. Правният режим на таксите в немалка степен е идентичен на режима на данъците, но за разлика от данъците таксите нямат безвъзмезден характер и имат разходопокривна цел, а в материята на околната среда са подчинени и на принципа „замърсителят плаща“. Таксите се дължат за дейност или услуга, предоставени от орган с властнически правомощия.

Правното основание и размерът на таксите се определят от държавата чрез нормативен акт, като основен критерий при определяне на размера е покриването на извършените разходи или на част от тях. По-конкретно, необходимо е таксата да съответства на разходите на административния орган за извършване на даденото действие или услуга, за упражняване на контрол и всички административни разходи за изпълнение на задълженията на длъжностните лица. В този смисъл приложение намира принципът на съразмерност, уреден в чл. 8 от Административнопроцесуалния кодекс. В повечето случаи задължението за плащане на такса се поражда по волята на правните субекти, които желаят да се ползват от дадената дейност или услуга. От фискална гледна точка таксите, когато се дължат към държавата или общините, представляват вид бюджетен приход с постоянен характер.

В практиката на Конституционния съд (Решение № 10 от 1.11.2003 г. по к. д. № 12/2003 г.) се подчертава, че по отношение на тази категория публични вземания намира приложение принципът на законоустановеност, който се прилага по отношение на правното закрепване на таксите: уреждане със закон на основанията и условията, при които се дължат, и на начина на определяне на задължените лица и на органа, в чиято полза следва да се заплатят. По отношение на размера на таксата обаче, макар отново да е налице необходимост от регламентация в нормативен акт, не е задължително той да бъде закон в тесен смисъл – допустимо е това да се извършва и чрез подзаконов нормативен акт (обратното е валидно за данъците – арг. от чл. 84, т. 3 от Конституцията). Такова е и преобладаващото разрешение в практиката, като поради многообразието и необходимостта от чести промени размерът на таксите се определя в тарифа, приета с постановление на Министерския съвет или друг орган. В Закона за водите чл. 43, ал. 4 и чл. 194, ал. 6 изрично предвиждат именно такъв подход.

При определянето на размера на таксите отделните дейности по предоставянето на дадената услуга следва да бъдат ясно разграничени една от друга и обособени (Решение № 13 от 31.07.2014 г. по к.д. № 1/2014 г.). Само в този случай е допустимо определянето на няколко отделни такси за всяка една от обособените дейности/услуги. В компетентността на законодателя е да установи вида на таксите и принципите, въз основа на които се определя техният размер. Тази дейност се извършва едностранно с властнически актове. Необходимо е още да бъдат спазени ясни правила, които да гарантират, че юридическите лица и гражданите няма да бъдат излишно и неоснователно обременени от финансовите задължения. Следователно необходимостта от плащането на такса трябва да е обективна, очевидна, обоснована и определена въз основа на прозрачна процедура. Следва да бъде съблюдаван и принципът на пропорционалност с оглед намиране на баланс между частния и публичния интерес. Необходимо е и така определените такси да бъдат насочени към постигане на целите на съответния закон.

При таксите, за разлика от гражданските правоотношения, с оглед специфичния характер на вземането не е налице изискване за еквивалентност на престациите. Въз основа на властническия метод на регулиране държавните органи и в конкретния случай Народното събрание в качеството си на законодател имат дискрецията да определят режима, като отчитат обективните особености и евентуално диференциращи характеристики на дейностите и принципа на целесъобразност. Тази свобода на преценка не е неограничена, а е рамкирана от различни конституционно установени ценности, въплътени в принципите за защита от дискриминация, еднакви правни условия за стопанска дейност, предотвратяване на нелоялната конкуренция и др.

Глава единадесета на ЗВ урежда икономическото регулиране на водите, една от целите на което е устойчивото използване и опазването на водите. Икономическото регулиране (вкл. чрез такси) е подчинено съгласно чл. 192, ал. 1 ЗВ на принципите „възстановяване на разходите за водни услуги, включително на тези за околна среда и за ресурса“ и „замърсителят плаща“, които са в основата и на начина на определяне на таксите по Тарифата за таксите за водовземане, за ползване на воден обект и за замърсяване. Тези принципи се прилагат, като се вземе предвид и дължимият икономически анализ по ал. 2, т. 1, разработен съгласно чл. 192а ЗВ за съответния район на басейново управление. В съответствие с конституционната повеля за опазване на околната среда чл. 192б ЗВ изисква таксите да бъдат съобразени със социалния и икономическия ефект и с ефекта на опазване на околната среда чрез възстановяване на разходите за водни услуги. Предвидените в закона такси за водовземане, водоползване и замърсяване са един от инструментите на икономическо регулиране и за възстановяване на ресурсните разходи и разходите за околната среда. Той осигурява приноса на различните водоползватели към възстановяването на разходите за водни услуги и насърчава ограниченото използване на водите като силно застрашено природно богатство. Тарифата е разработена в съответствие с предвидените мерки, включени в плановете за управление на речните басейни, за осигуряване на ценовата политика, създаваща подходящи стимули за потребителите за ефективно използване на водите и принос на водоползвателите към възстановяване на разходите за водни услуги. Членове 4 и 13 от тарифата, които възпроизвеждат чл. 194, ал. 4, т. 1 ЗВ и предвиждат базата за определяне на таксата да бъде разрешеният обем на изземване, а не реално иззетият обем вода, имат и своя строго специфичен икономически ефект, свързан с възможността на държавата да планира и предвиди конкретни финансови постъпления от ползватели на услугите и да ги предвиди при възстановяване на разходите за водни услуги.

Изложното позволява да се заключи, че разпоредбата на чл. 194, ал. 4, т. 1 от Закона за водите не противоречи на конституционните основи на правния режим на таксите.

V. Конституционният принцип на еднакво третиране

Преценката на основателността на изразеното в искането на ВАС съмнение относно съответствието на чл. 194, ал. 4, т. 1 ЗВ с принципа на еднакви условия за стопанска дейност на гражданите и юридическите лица, установен с чл. 19, ал. 2 от Конституцията, трябва да се постави на основата на конституционното разбиране за равенство и за това кому се дължи еднакво третиране.

Разпоредбата на чл. 19, ал. 2 от Основния закон в частта „еднакви условия за стопанска дейност“ конкретизира конституционния принцип на равенство. Равенството е основен конституционен принцип на гражданското общество и правовата държава по смисъла на второто съображение в преамбюла и чл. 6, ал. 2 от Конституцията на Република България и е основа за тълкуване и прилагане на Конституцията и за нормотворческата дейност и основно право на гражданите (Решение № 4 от 20.04.2021 г. по к. д. № 1/2021 г. и Решение № 14 от 14.11.1992 г. по к.д. № 14/1992 г.). Принципът на равенство гарантира равенство пред закона (Решение № 6 от 27.04.2010 г. по к. д. № 16/2009 г.). Равенството пред закона се изразява в две основни форми – задължение за равно третиране и забрана за произволно неравно третиране (Решение № 4 от 20.04.2021 г. по к. д. № 1/2021 г. и Решение № 1 от 27.01.2005 г. по к. д. № 8/2004 г.). Забраната за произвол е материален елемент от принципа на правовата държава и е насочен към държавните органи, включително и към законодателя.

Конституционният съд последователно се придържа към утвърденото в съвременната конституционноправна доктрина и практика схващане за равенството пред закона като относителна, а не абсолютна равнопоставеност (Решение № 5 от 11.05.2017 г. по к. д. 12/2016 г.). В правовата държава повелята за равно третиране задължава нормотвореца да урежда подобните случаи по еднакъв начин, а различните – по различен, респ. задължение на публичната власт е да третира „еднаквите еднакво“ (Решение № 4 от 20.04.2021 г. по к. д. № 1/2021 г. и Решение № 11 от 10.05.2010 г. по к. д. № 13/2010 г.). Само така може да се гарантира равенството пред закона и да се осигури справедливост в обществото.

Това разбиране съответства на основния принцип на равенство в правото на ЕС. Европейският съюз като „правов съюз“ е основан на равенството като висша ценност, на която принципът на еднакво третиране (недискриминация) е същностно юридическо проявление. Правната уредба и съдебната практика придават на принципа на равенство роля на един от централните принципи на интеграционния правопорядък. Дял І на ДЕС, озаглавен „Разпоредби относно демократичните принципи“, закрепва на първо място (в чл. 9) зачитането на равенството между гражданите и го урежда като „трансверсален принцип“, който обхваща „всички дейности на Съюза“. Като такъв той е естествено съобразен и в съюзната правна уредба на опазването на околната среда. Хартата на основните права на ЕС потвърди с нова и по-пълна редакция забраната в ЕС на дискриминацията във всички възможни форми, вкл. по отношение на всяка мярка на държава членка, попадаща в обхвата на правото на ЕС (арг. от Разясненията по чл. 21 от Хартата, които уточняват и че чл. 19 ДФЕС предоставя на Съюза компетентност да приема законодателни актове, включително да хармонизира законовите и подзаконовите разпоредби на държавите членки с цел борба с изброените в чл. 19 от Хартата форми на дискриминация). В този смисъл законодателството на ЕС може да обхване действията на органите на държава членка (както и отношенията между правните субекти) във всяка област, попадаща в областите на компетентност на Съюза – а водите са една от тях като част от материята на околната среда. Разясненията към Хартата потвърждават, че разпоредбата на чл. 20 (определяща, че „всички хора са равни пред закона“) съответства на общ принцип на правото, който е закрепен във всички европейски конституции и признат от Съда на ЕС като основен принцип на правото на ЕС (Racke, 283/83, ECLI:EU:C:1984:344; EARL, 15/95, ECLI:EU:C:1997:196, и Karlsson, 292/97, ECLI:EU:C:2000:202). В своя прочит на приложението на принципа на равенство Съдът на ЕС последователно потвърждава разбирането, че „лицата, които се намират в една и съща ситуация, трябва да получат еднакво правно третиране“ (Grzelczyk, C-184/99, ECLI:EU:C:2001:458). Приложението на принципа на равенство в частност по отношение на заплащането на държавни такси няма уредба в правото на ЕС и спрямо тази материя приложимо е общото разбиране за еднакво третиране, което допуска диференциация между групи лица, основана на обективен и предвиден в закона признак, който съответства на легитимни цели и на общия принцип на съответствие между законовите мерки и преследваните цели (пропорционалност) и не противоречи на друго основание на общия принцип на равенство пред закона. Водеща следва да бъде обективната преценка дали правните субекти се намират в една и съща или сходна ситуация, или не.

Еднакви са ситуациите, между съществените характеристики на които няма разлика. Сходни са ситуациите, които не са еднакви, но са съпоставими в съществените си характеристики и между които няма съществени разлики, което изключва случаите на привидна съпоставимост или близост без реална връзка. Преценката за еднаквост или сходство в съществените характеристики или за наличие на съществени разлики не може да бъде направена абстрактно – тя зависи от обективните особености на конкретната материя (в частност икономическа дейност) и се прави за всеки отделен случай с оглед характеристиките му.

Наличието на съществени разлики изисква от законодателя да диференцира правната уредба (Решение № 3 от 27.06.2013 г. по к. д. № 7/2013 г.). Конституционният съд е изяснил в практиката си, че ако за едно и също право или задължение законът предвижда диференциация, това не означава нарушаване на конституционния принцип на равенство пред закона. Без диференциация не биха могли да се отчетат обективните или субективните различия, изискващи нееднаква правна уредба, за да се постигне равенство пред закона. Уредбата на правата и задълженията на гражданите в Конституцията и тяхната детайлна уредба в другите нормативни актове се изграждат на основата на диференцираност, за да се постигне необходимата справедливост чрез равно третиране (Решение № 6 от 27.04.2010 г. по к. д. № 16/2009 г.). Диференциацията позволява в закона в по-голяма степен да се отчете точното и справедливо приложение на равенството, като се вземат предвид съществуващите обективни и субективни различия, изискващи нееднаква правна уредба (Решение № 8 от 30.06.2020 г. по к. д. № 14 от 2019 г.). Затова равенството на гражданите пред закона не изключва правото на законодателя да въведе със закон специфични условия и/или изисквания за упражняване на определена дейност. Ако тези условия са еднакви за всички, които я упражняват, те са равнопоставени, независимо от това, че част от тях не могат фактически да отговорят на тези условия (Решение № 4 от 20.04.2021 г. по к.д. № 1/2021 г.). Затова, ако диференциацията се основава на определен критерий и той се прилага спрямо всички от една група субекти, предвиждането в закона на диференциация за едно и също право или задължение не е нарушение на конституционния принцип на равенство пред закона (Решение № 3 от 27.06.2013 г. по к. д. № 7/2013 г. и Решение № 6 от 27.04.2010 г. по к. д. № 16/2009 г.).

Съдът е подчертавал в практиката си, че заложените в чл. 19, ал. 2 от Конституцията принципи на свободна стопанска инициатива и еднакво третиране (чрез еднакви правни условия за стопанска дейност) закрепват правно, а не икономическо равенство и не са абсолютни, а може да бъдат ограничавани с оглед защитата на други конституционни ценности, както и при наличие на съображения за обществено значими и приоритетни цели (Решение № 6 от 27.04.2010 г. по к. д. № 16/2009 г., Решение № 11 от 18.12.2007 г. по к. д. № 6/2007 г., Решение № 5 от 26.09.2002 г. по к. д. № 5/2002 г., Решение № 6 от 25.02.1997 г. по к. д. № 32/1996 г., Решение № 3 от 13.04.2006 г. по к. д. № 4/2006 г. и др.).

По отношение на стопанските субекти принципът на еднакво третиране има предвид еднакви правни условия за всички стопански и правни субекти, осъществяващи еднакви или сходни дейности в отделен икономически отрасъл, но не непременно еднаквост между всичките многообразни икономически отрасли, нито между различните стопански дейности в рамките на един икономически отрасъл. Гарантиране на еднакви правни условия се дължи на всички стопански оператори, осъществяващи еднакви или сходни дейности в определен отрасъл, но разбира се не и еднакви правни условия за всички многообразни стопански дейности или абстрактно за всички правни субекти. Равенството пред закона не е еднаквост на всички субекти на едно право или задължение. Принципът на равно третиране може да намери приложение по отношение на всички правни субекти само в рамките на определен конкретен вид стопанска дейност. Съдът ясно определя, че при еднакви условия трябва да бъдат поставени субектите, осъществяващи идентична или сходна дейност в даден икономически отрасъл (Решение № 4 от 11.03.2014 г. по к. д. № 12/2013 г.). Член 19, ал. 2 от Конституцията има предвид „еднакви правни условия за всички стопански и правни субекти, осъществяващи еднакви или сходни дейности в определена сфера, но не непременно еднаквост между всичките многообразни стопански сфери“ (Решение № 5 от 26.09.2002 г. по к. д. № 5/2002 г.).

Различните стопански дейности се характеризират с вътрешни специфики, които по необходимост изискват прилагането на гъвкав нормативен подход за постигане на целите на правната уредба. Поради това при определени условия някои конституционни норми допускат нюансирано законодателно решение. Според Решение № 5 от 26.09.2002 г. по к. д. № 5/2002 г. „многообразието и спецификата на различните стопански сфери предпоставят потребност от различни правни режими за ефикасно осъществяване на съответстващите им различни дейности“ (така и в Решение № 11 от 10.07.2014 г. по к. д. № 2/2013 г. и Решение № 5 от 26.09.2002 г. по к. д. № 5/2002 г.). „…Конституционното правило на чл. 19, ал. 2, според което законът създава и гарантира на всички граждани и юридически лица еднакви правни условия за стопанска дейност, не е абсолютно. То има предвид еднакви правни условия за всички стопански и правни субекти, осъществяващи еднакви или сходни дейности в определена сфера, но не непременно еднаквост между всичките многообразни стопански сфери. Съображения за целесъобразност, както и наличието на потребност от постигането на обществено приоритетни и значими цели… допускат различия в законодателните решения, без това да противоречи на конституционния принцип по чл. 19, ал. 2. В подобен смисъл са и други решения на Конституционния съд, като например Решение № 9 от 1999 г. по к. д. № 8/99 г. и Решение № 30 от 1998 г. по к. д. № 23/98 г.“ Затова в практиката на Конституционния съд е трайно утвърдено разбирането (обобщено в Решение № 5 от 11.05.2017 г. по к. д. 12/2016 г.), че конституционният принцип на равенство пред закона не е нарушен, когато за едно и също право или задължение законът предвижда диференциация, вкл. чрез специален режим за определена група икономически субекти, ако диференциацията се основава на определен критерий, приложим спрямо всички субекти от една група (Решение № 6 от 27.04.2010 г. по к. д. № 16/2009 г.), и признакът за разграничаване е обективен, прозрачен и недискриминационен. Основният закон не допуска необоснованата диференциация и изисква да се предоставят еднакви гаранции и условия за стопанска дейност за всички субекти в дадена група (Решение № 13 от 31.07.2014 г. по к. д. № 1/2014 г.).

Въпросът за избора на критерий при диференциране на субектите по групи, вкл. за възлагане на субектите на нееднакви задължения, е въпрос за социална, икономическа и политическа целесъобразност, като критерият трябва да е закрепен в закона или да може да бъде изведен от съответната правна уредба и да отчита спецификата на извършваната дейност (Решение № 6 от 27.04.2010 г. по к. д. № 16/2009 г.). Съображения за целесъобразност, както и наличието на потребност от постигане на обществено приоритетни и значими цели допускат различия в законодателните решения, без това да противоречи на конституционния принцип по чл. 19, ал. 2 от Конституцията (Решение № 5 от 26.09.2002 г. по к. д. № 5/2002 г.). Поради това и преценката за обоснованост на диференциращ подход и критериите, на които той се основава, се прави конкретно за всеки отделен случай.

Изложеното позволява да се заключи, че равно третиране се дължи на извършващите икономическа дейност правни субекти, когато осъществяват една и съща или сходна дейност. Това разбиране е приложимо и за законодателното закрепване на задължение за заплащане на такси.

Воден от изложеното разбиране, съдът следва да направи преценка дали в конкретния случай е налице конституционно допустима диференциация на законовата уредба на таксите по Закона за водите. За да се установи дали на всички правни субекти, извършващи свързани с водоползване икономически дейности, се дължи еднакво третиране по отношение на определянето на дължимите такси, е необходимо да се прецени дали тези дейности са еднакви или поне сходни, или са различни.

Законът за водите прилага диференциращ подход в редица случаи, включително и в чл. 194 по отношение на начина на определяне на таксите за правото на използване на водите. Този подход се основава на обособяване на стопанските субекти с оглед различия между осъществяваните от тях дейности. В същото време субектите, осъществяващи една и съща дейност или сходни дейности, се третират еднакво. Вносителят на искането смята, че диференциращият подход по отношение на таксуването на различните икономически дейности, свързани с водоползване, поставя стопанските субекти, осъществяващи изземване на наносни отложения от река Дунав и водохранилищата, в неравностойно положение спрямо останалите ползватели на водите и поради това противоречи на чл. 19, ал. 2 от Конституцията.

Конституционната допустимост на заложена в закон диференциация в частност по отношение на стопански дейности зависи от преценката дали са налице специфични особености на конкретния отрасъл или на осъществяваната стопанска дейност, т. е. на условията, които са присъщи само на този отрасъл или на конкретната стопанска дейност (в този смисъл Решение № 11 от 18.12.2007 г. по к. д. № 6/2007 г.).

За да се реши дали оспорената разпоредба на чл. 194, ал. 4, т. 1 ЗВ нарушава принципа на еднакви правни условия за стопанска дейност (и по-общо принципа на равно третиране), е необходимо да се провери дали отразената в нея диференциация се основава на обективни критерии, или дейността по изземване на наносни отложения, таксувана по реда на чл. 194, ал. 4, т. 1 във връзка с ал. 1, т. 2 ЗВ, може да бъде разглеждана като еднаква или по същество сходна с дейностите по водовземане, таксувана по реда на чл. 194, ал. 2 във връзка с ал. 1, т. 1 ЗВ, в рамките на една и съща стопанска сфера, при което би било налице недопустимо диференцирано третиране на правните субекти, докато при съществени различия в дейността не би могло да се установи нарушаване на правото на еднакви правни условия за стопанска дейност поради хетерогенния им характер.

Член 194 ЗВ урежда общо режима на таксите за правото на използване на водите и диференцирано – начина на определяне на таксите за различните видове водоползване. Алинея 1 определя като подлежащи на таксуване водовземането, ползването на воден обект и замърсяването. Алинея 2 предвижда таксата по ал. 1, т. 1, букви „а“ и „б“ (водовземане от повърхностни или от подземни води) да се определя на базата на отнетия обем вода и съответните норми за водопотребление, определени в наредбата, предвидена в чл. 117а, докато ал. 3 предвижда таксата за водовземане от минерални води да се определя на база разрешения обем вода и температурата на минералната вода. Оспорената разпоредба на чл. 194, ал. 4, т. 1 предвижда таксата по ал. 1, т. 2 (за ползване на воден обект) в случаите по буква „а“ (изземване на наносни отложения от река Дунав и водохранилища) да се определя на базата на разрешен обем на изземване. Този начин на определяне на таксата е различен от предвидения в ал. 2 и аналогичен на предвидения в ал. 3.

Законодателят използва диференциращ подход в цялата уредба на чл. 194 ЗВ и третира различно отделни групи стопански дейности. Той ясно разграничава (и урежда поотделно) дейностите по водовземане (ал. 1, т. 1) и по ползване на воден обект (ал. 1, т. 2), като ги обособява самостоятелно и в отделни групи правни основания, както и замърсяването (т. 3) и концесиите (т. 4). Същевременно за определянето на таксите законодателят третира по различен начин водовземането по ал. 1, т. 1, букви „а“ и „б“ (от повърхностни или от подземни води), водовземането по ал. 1, т. 1, буква „в“ (от минерални води) и изземването на наносни отложения от река Дунав и водохранилища по ал. 1, т. 2, буква „а“, както и нарушаването на непрекъснатостта на река от съоръженията по ал. 4 (във връзка с чл. 156и, ал. 2, т. 4).

Тъй като вече бе установено, че диференциращ подход сам по себе си не е противоконституционен, следва да се провери дали е оправдан от специфики на дейностите. В случая разграничение между различните дейности, свързани с водите, е приложено в целия закон, който отчита различни по характер, цели и средства дейности в областта на водния сектор. Член 39 ЗВ изрично посочва, че „използването на водите и водните обекти включва водовземане и ползване на водния обект“. Член 48, ал. 5 предвижда диференциация по отношение на водоползвателите, които са титуляри на разрешителни за водовземане по чл. 44 за аквакултури и свързаните с тях дейности – те не са задължени да измерват изземваните и използваните води, като ги отчитат въз основа на обема, посочен в издаденото разрешително. Член 50, ал. 4 прилага диференциращ подход по отношение на реда за удовлетворяване на исканията за разрешаване на водовземанията с оглед на обществения интерес, а ал. 5 подчинява промишлените цели на спазването на изискванията за опазване на околната среда, като според чл. 50а разрешителните по чл. 50, ал. 1 се преразглеждат относно съответствието с целите за опазване на околната среда и дори може да се отнемат. Член 58, ал. 1 въвежда изключения от общия разрешителен режим според някои специфики на дейностите. Член 60 предвижда редица диференциации по отношение на заявлението за издаване на разрешително, вкл. в ал. 3 по отношение на искане за издаване на разрешително за водовземане от повърхностни води (за обосновка на заявеното водно количество).

За справедливото и законосъобразно прилагане на закона и на предвидените в него диференциации в допълнителните разпоредби на ЗВ са закрепени повече от сто дефиниции на използваните понятия.

Разрешителният режим по глава четвърта от ЗВ показва ясно разграничение между формите и разновидностите на използването на водите, които се отразяват в правния режим и различните правни изисквания, квалификации, условия и параметри на разрешителните и административните производства по тяхното издаване и изменяне. По отношение на водовземането например поради неговите особености, свързани с опазването на водите и в частност на питейните води, чл. 83 предвижда възможности за ограничаване на правата на водовземане, произтичащи от разрешителното, каквито не са предвидени за ползването на воден обект (в частност чрез изземване на наносни отложения). Вътрешната диференциация в рамките на водоползването е отразена и в целия чл. 12 от тарифата и в частност с оглед на целите (ал. 6).

Този подход на законодателя не може да се разглежда като несъвместимо с Конституцията неравно третиране на еднотипни ситуации/субекти, а като различно третиране на различни дейности/субекти. В частност дейностите по „водовземане“ и по „изземването на наносни отложения от река Дунав и водохранилища“ не могат да бъдат разглеждани нито като еднаква дейност, нито като еднотипни или сходни дейности поради основни и съществени различия: различен предмет на дейност, различни обективни характеристики, вкл. различен натиск върху околната среда.

Разграничението между разглежданите стопански дейности се основава и на различния предмет на всяка от тях: според § 1, ал. 1, т. 7 от допълнителните разпоредби на ЗВ „водовземането“ обхваща всички дейности, свързани с отнемане на води от водните обекти, докато по смисъла на § 1, ал. 1, т. 89 от допълнителните разпоредби на ЗВ изземване на наносни отложения (като водоползване или ползване на воден обект) се отнася именно за дейности по изземване на „динамичен възобновяем запас от твърдия отток, отложен в речното легло по време на пълноводие, с едрина на зърната над 0,1 мм, съставени от неразтворими минерални и скални частици“.

Нормативно закрепено (в чл. 1, ал. 1, т. 89 от ДР на ЗВ) е разграничението, според което наносните отложения не са водна маса, а са твърди частици във водата, намиращи се в плаващо състояние или намиращи се на дъното на реката или водохранилищата, което предполага да се прави разлика между вода (водна маса) и специфична земна маса, намираща се във водата, респ. става дума за различни по вид природни ресурси. По своите свойства наносните отложения не само не са води, но и попадат в категорията на инертните материали. Тяхното изземване в България е разрешено единствено в река Дунав и водохранилища (с изключение на изземване на наносни отложения за осигуряване проводимостта на реките, като в този случай също е приложена съществена диференциация предвид полезността на дейността – и такса не се дължи, чл. 143 ЗВ).

Специфика на дейностите разкрива и начинът на измерване на добития ресурс. При водовземането отнетият обем вода се измерва чрез монтирани измервателни устройства, които отговарят на нормативните изисквания за отчитане на реалното водопотребление (съгласно чл. 194а, ал. 1 ЗВ), докато при изземване на наносни отложения такова изискване за измервателни уреди, както и съответно измерване на отнетите количества в реален обем са практически неприложими, тъй като в рамките на речните легла ситуацията динамично се променя в зависимост от речния отток.

Различия между разглежданите дейности могат да бъдат установени и по екологични съображения. Екологичният аспект на проблема се състои в разликата между природните ресурси – обект на водовземане (отнемане само на водна маса), и природните ресурси – обект на ползването на воден обект (в частност чрез изземване на наносни отложения по р. Дунав и водохранилища), и в различната степен на натиск върху околната среда при тяхното добиване. Заповед № РД-970 от 28.07.2003 г. на министъра на околната среда и водите определя целия Дунавски район за басейново управление за „чувствителна зона“ (такива зони са територии, чувствителни към биогенните елементи съгласно критериите на Директива 91/271/ЕО). Механизмите на управление на водите, предвидени в Рамковата директива за водите и в режима на Плановете за управление на речните басейни, най-общо включват специфичен подход към повърхностните води и водни тела и определяне на натиска върху водните системи и оценката на антропогенното въздействие при анализа на извършваните дейности, вкл. с оценка на хидроморфоложките елементи и условия на повърхностните водни тела, където изземването на наносите се оценява като форма на тежко въздействие и натиск върху водните тела и водните екосистеми. Процесът на добиване на материалите от наносите оказва едно от най-тежките въздействия върху водните тела и водните екосистеми и в този смисъл натиск и върху околната среда като цяло. Затова ЗВ е разпределил дейностите в различни групи с оглед на видовете разрешителни за водоползване. Дейността по изземването на инертни материали от р. Дунав е идентифицирана (и това е потвърдено в становището на министъра на околната среда и водите) като вид въздействие („натиск“) с най-голяма тежест при оценка на морфологичните изменения, при което се получават деформации на речното легло, изменят се очертанията на бреговете, прави се преразпределение на дълбочините, изменя се площта на речната повърхност, изменят се скоростта на течението и разпределението ù. Всичко това причинява въздействие върху биологичните елементи за качество и екологично състояние на повърхностните водни тела и обосновава определянето на таксата с оглед акумулиране на по-големи приходи за опазване на р. Дунав и за дейности за възстановяване на екологичното равновесие в резултат от извършваната стопанска дейност и се насърчава опазването на бреговете на реките и намаляване на използването на природни ресурси за сметка на рециклирани материали, освен в случаите, когато чрез изземването на наносни материали се осигурява проводимостта на реките (дейност, която е определена от чл. 138, ал. 4, т. 5 ЗВ като постоянна за защита от вредното въздействие на водите по смисъла на чл. 137 и е освободена с чл. 58, ал. 1, т. 4 от разрешителния режим при определени условия) и се постигат екологични цели.

Затова да се разглеждат еднакво всички видове водоползване, респ. ползване на водни обекти, без да се отчитат спецификата на потребявания природен ресурс, видът и начинът на ползването му, екологичните последици от ползването му и връзката му с други природни ресурси, не би било екологосъобразно. Подобен подход би означавал (и съответно довел до) нерационално природоползване, нарушаващо не само чл. 15 от Конституцията, но и разпоредби от общото и специалното екологично законодателство (напр. принципите по чл. 3, т. 1 и 7 от Закона за опазване на околната среда). Прилагането на еднакъв критерий за определяне на таксите за отделните видове водоползване (изземване на наносни отложения или отнемане на води от водни повърхности), без да се отчита спецификата на природния ресурс, която предопределя и начина за неговото извършване, вкл. екологичните последици, би противоречало на конституционните принципи и разпоредби относно околната среда и на принципите по чл. 192 ЗВ и по чл. 9 от Директива 2000/60/ЕО. Поради същностните характеристики на водите като общонационален и неделим ресурс възприетото законодателно разрешение таксата за ползване на воден обект за изземване на наносни отложения от река Дунав и водохранилищата да се определя на базата на разрешения обем за изземване, а не на реално събрания обем, защитава интересите на обществото и се гарантират конституционно защитени ценности, като опазването и възпроизводството на околната среда, поддържането и разнообразието на живата природа и разумното използване на природните богатства и ресурсите на страната (чл. 15), осигуряване на здравословна и благоприятна околна среда за гражданите (чл. 55) и едновременно с това се постига баланс със защита на свободната стопанска инициатива (чл. 19 от Конституцията), както и съответствие с правната уредба на ЕС. Подобен подход е приложение на принципа „замърсителят плаща“ с оглед на по-големия натиск върху околната среда. На този принцип се отдава по-голяма тежест при определяне на възстановяването на екологичните разходи по дейността по изземване на наносни отложения предвид спецификата на дейността в сравнение с дейността по водовземане. Това е мярка за постигане на целите за добро състояние на повърхностните водни тела съгласно чл. 4 от Рамковата директива за водите и като мярка по нейния чл. 11, т. 3, буква „б“, както и в съответствие с чл. 143, т. 1 ЗВ (за защита от вредното въздействие на водите се забранява нарушаването на състоянието на леглата, бреговете на реките и крайбрежните заливаеми ивици) са въведени нормативните промени в чл. 118ж, ал. 2 и 3 ЗВ и е създадена забрана за изземване на наносни отложения от водните обекти с изключение на р. Дунав и водохранилищата или за поддържането на проводимостта на речните легла.

По отношение на таксите по чл. 194 ЗВ изразът „защитава потребителя“ в чл. 19, ал. 2 от Конституцията следва да се тълкува като изискване за осигуряване на благоприятно състояние на околната среда за потребителите на водни услуги при извършването на дейности по водоползване и ползване на водни обекти (в случая – на наносни отложения в р. Дунав и водохранилищата) от титулярите на разрешително, като таксите, които заплащат тези титуляри, следва да отчитат съотношението разходи – ползи за околната среда. В разрешителното, което се издава от компетентния орган, се прогнозира такъв обем ползване на наносни отложения, който би следвало едновременно да отговаря на икономическите интереси на получаващия разрешение и на екологичните интереси на обществото, свързани с разрешаване на допустимото антропогенно въздействие върху околната среда с оглед на недопускане на прекомерно природоползване.

Обективните различия между ползването на воден обект (в частност чрез изземване на наносни отложения) и водовземането (с отнемане на води от водните обекти) обосновават и различия в основата, размера или начина на изчисляване на дължимите държавни такси. Поради това от гледна точка на неговия предмет и материално съдържание ползването на воден обект (в частност чрез изземване на наносни отложения) е дейност, различна от водовземането (дейности, свързани с отнемане на води от водните обекти). В същото време за стопанските субекти, които я осъществяват, не са предвидени различни правни условия при определяне на таксите и няма предпоставки за субективизъм и предоставяне на предимства на едни правни субекти спрямо други.

Изложеното позволява да се заключи, че доколкото разпоредбата на чл. 194 ЗВ не урежда нито една и съща дейност, нито сходни дейности, на субектите, които ги извършват, не се дължи еднакво третиране. Поради това чл. 194, ал. 4, т. 1 ЗВ не противоречи на конституционния принцип на равенство пред закона и на конституционното изискване на чл. 19, ал. 2 от Конституцията законът да създава и гарантира еднакви правни условия за осъществяване на стопанска дейност.

Предвидената с оспорената законодателна разпоредба диференциация не надхвърля пределите на законодателната преценка – тя е в съответствие с легитимната цел на законодателя да се предоставят адекватни гаранции за защитата на околната среда, като се съобразяват екологичните последици от конкретната дейност. В случая всички стопански оператори в обхвата на чл. 194, ал. 4, т. 1 ЗВ са обединени в една и съща група и в оспорената разпоредба не се прави разграничаване между тях по някакъв признак. Различният ред на изчисляване на таксите, предвиден в разпоредбите на чл. 194, е израз на, а не в противоречие с изискването на чл. 19, ал. 2 от Конституцията законът да създава и гарантира еднакви правни условия за осъществяване на стопанска дейност.

Предвид изложеното съдът приема, че с оспорената законодателна норма не само не се нарушава, но се постига ефективно реализиране на принципа законът да гарантира еднакви условия за стопанска дейност на всички икономически активни субекти, прогласен в чл. 19, ал. 2 от Конституцията.

VІ. Конституционна защита на конкуренцията

В искането на тричленния състав на ВАС се релевира и виждане за нарушаване на конституционната защита на лоялната конкуренция, закрепена в чл. 19, ал. 2 от Основния закон, чрез нееднаквото третиране на субектите, осъществяващи дейностите, визирани в чл. 194 ЗВ.

Конституцията на Република България прогласява, че икономиката на Република България се основава на свободната стопанска инициатива (чл. 19, ал. 1) и за целта законът трябва да предотвратява нелоялната конкуренция (чл. 19, ал. 2). Затова е в съответствие с Конституцията закон да налага ограничения или да поставя изисквания към субектите при осъществяване на определена дейност в изпълнение на задължението на държавата за предотвратяване на монополизма, ограничаване на нелоялната конкуренция или защита на потребителя (Решение № 6 от 27 април 2010 г. по к.д. № 16/2009 г.). По законодателен ред трябва да се установи подходящ правен режим, който успешно да може да предотвратява всякаква злоупотреба с монополизма, нелоялната конкуренция и да защитава потребителя (Решение № 5 от 10 юли 2008 г. по к.д. № 2/2008 г.).

Разпоредбата на чл. 194, ал. 4, т. 1 ЗВ възпира или съществено ограничава порочната практика водоползвателите да заявяват по-голямо количество воден ресурс от потребностите си за стопанска дейност, целейки да се ограничи броят на други титуляри на разрешителни за същия воден обект. Чрез изчисляване на таксата на основата на разрешения обем се цели както опазване на ресурса от прекомерно изземване, така и избягване на „резервиране на права“ без реалното им упражняване. Неслучайно чл. 60, ал. 5 ЗВ изисква към искането за издаване на разрешително за изземването на наносни отложения да се приложат и обосновки, изчисления и доказателства за изпълнение на изискванията по чл. 156е, ал. 2 ЗВ.

Начинът на определяне в ЗВ на таксите за ползване на наносни отложения не налага монополизъм и не уврежда правата на потребителите, а доколкото ползването на наносни отложения може да се извършва и по реда на концесионното право като добив на подземни богатства като строителни материали по реда на Закона за подземните богатства, при което плащането е свързано с размера на добития ресурс, разпоредбата на чл. 194, ал. 4, т. 1 от Закона за водите не създава условия за нелоялна конкуренция, доколкото начинът на ползване на наносните материали зависи от стопанския субект.

Изложеното позволява да се заключи, че разпоредбата на чл. 194, ал. 4, т. 1 ЗВ съответства на закрепеното в чл. 19, ал. 2 от Основния закон задължение на държавата да предотвратява нелоялната конкуренция.

В заключение съдът приема, че чл. 194, ал. 4, т. 1 от Закона за водите (обн., ДВ, бр. 67 от 27 юли 1999 г.; посл. изм. и доп., бр. 20 от 11 март 2022 г.) не противоречи на Конституцията.

Въз основа на изложеното и на основание чл. 150, ал. 2 във връзка с чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията Конституционният съд

РЕШИ:

Отхвърля искането на тричленен състав на Върховния административен съд за установяване на противоконституционност на чл. 194, ал. 4, т. 1 от Закона за водите (обн., ДВ, бр. 67 от 27 юли 1999 г.; посл. изм. и доп., бр. 20 от 11 март 2022 г.)“.

Конституционно правосъдие относно достъпа до административно правосъдие

Тълкувателно решение № 2 от 14.02.2023 г. по к. д. № 1 от 2022 г. на КС, обн., ДВ, бр. 17 от 21.02.2023 г.⁷

„Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията на Република България във фазата за решаване на делото по същество.

Делото е образувано на 13.01.2022 г. по искане на пленума на Върховния административен съд (ВАС) за даване на задължително тълкуване на чл. 4, ал. 1, чл. 119, ал. 2, чл. 120, ал. 1 и чл. 125 от Конституцията, във връзка с отговор на въпроса: „Изисква ли принципът на правовата държава, закрепен в чл. 4, ал. 1 от Конституцията, всички спорове за законността на актовете и действията на административните органи да бъдат подведомствени на административните съдилища, включващи Върховния административен съд, предвиден в чл. 119, ал. 1 и чл. 125 от Конституцията, и специализираните административни съдилища, създадени по силата на чл. 119, ал. 2 от Конституцията?“.

В искането е изложено, че „действащата нормативна уредба не е последователна и единна по въпросите за подведомствеността на споровете в административното правораздаване“. Подчертано е, че „основно законодателят е воден от принципа споровете за законността на актовете и действията на административните органи да бъдат подведомствени на Върховния административен съд и създадените със Закона за съдебната власт административни съдилища. Въпреки това в редица случаи законодателят се отклонява от този принцип и селективно изключва определени административноправни спорове от компетентността на специализираните съдилища, като определя тяхното решаване да бъде осъществено от общите съдилища“. В искането са посочени конкретни примери на такова „селективно изключване на специализираните административни съдилища от решаването на спорове за законността на административни актове“: чл. 25, ал. 1 от Закона за търговския регистър и регистъра на юридическите лица с нестопанска цел; чл. 7, ал. 5 и чл. 61, ал. 4 от Закона за адвокатурата; чл. 24, ал. 7 от Закона за патентите и регистрацията на полезните модели; чл. 67, ал. 2 и чл. 120, ал. 2 от Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража; чл. 29, ал. 1 от Закона за особените залози; чл. 36, ал. 3 от Закона за опазване на селскостопанското имущество. Според вносителя във всички посочени случаи е налице „административноправен по своята правна същност спор, който обаче законодателят е предвидил да е подведомствен на общите съдилища въпреки наличието на Върховен административен съд и на специализирани административни съдилища“. „Подобен законодателен подход“ е приложен според вносителя и в чл. 96 от Закона за авторското право и сродните му права, където е предвидено всички спорове, възникващи при прилагане на закона, да ангажират компетентността на общите съдилища, независимо дали по своята правна същност споровете са административноправни, или гражданскоправни.

Пленумът на Върховния административен съд поддържа, че посочените примери обуславят извод, според който относно точния смисъл на разпоредбите на чл. 4, ал. 1, чл. 119, ал. 2, чл. 120, ал. 1 и чл. 125 от Конституцията съществува неяснота, която не позволява да се отговори еднозначно на поставения тълкувателен въпрос, тъй като „конституционните разпоредби не определят ясно и недвусмислено въпроса за подведомствеността на споровете, правомощията на специализираните административни съдилища и обема на тяхната правораздавателна компетентност“. […]

В представените допълнителни съображения пленумът на Върховния административен съд поддържа и доразвива изложените в искането аргументи в подкрепа на тезата, че принципът на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията) изисква всички спорове за законността на актовете и действията на административните органи да бъдат „подведомствени“ на специализираните административни съдилища, създадени по силата на чл. 119, ал. 1 от Конституцията, и на Върховния административен съд, предвиден в чл. 119, ал. 1 и чл. 125 от Конституцията. Посочено е, че създаването на специализираните административни съдилища представлява „конституционно начертана цел пред законодателя“ и има за последица надграждане на понятието „подведомственост“ на административноправните спорове, по силата на което „общите съдилища вече не разполагат с т. нар. „пълнота“ на правосъдната власт“, от която са изключени административните дела, както и административните съдилища нямат правораздавателна власт да се произнасят със сила на пресъдено нещо по граждански дела.

Конституционният съд, след като обсъди доводите и съображенията, изложени в искането и в представените становища и правни мнения, за да се произнесе, съобрази следното:

Преди да пристъпи към разглеждане на искането за тълкуване на Основния закон, Съдът намира, че следва да направи едно терминологично уточнение. Необходимостта от това произтича от формулировката на поставения тълкувателен въпрос, изискващ чрез тълкуване на разпоредбите на чл. 4, ал. 1, чл. 119, ал. 2, чл. 120, ал. 1 и чл. 125 от Конституцията да се изясни дали Основният закон изисква „всички спорове за законността на актовете и действията на административните органи да бъдат подведомствени на административните съдилища, включващи Върховния административен съд, предвиден в чл. 119, ал. 1 и чл. 125 от Конституцията, и специализираните административни съдилища, създадени по силата на чл. 119, ал. 2 от Конституцията“. Терминът „подведомственост“ (както и „подсъдност“) не е конституционен, а е установен в процесуалните закони. Конституционният съд счита, че за нуждите на исканото тълкуване на Основния закон не е необходимо да изяснява дали правораздавателната функция по посочените в искането на пленума на ВАС правни спорове е въпрос на подведомственост или подсъдност, още повече като се има предвид, че задължителното тълкуване на законите по правило е в компетентност на върховните съдилища съгласно чл. 124 и чл. 125, ал. 1 от Конституцията (Тълкувателно решение № 15 от 26.10.2021 г. по к. д. № 6/2021 г.). Съобразно утвърдената практика на Конституционния съд (Тълкувателно решение № 13 от 22.07.1993 г. по к. д. № 13/1993 г., Решение № 1 от 14.01.1999 г. по к. д. № 34/1998 г., Решение № 10 от 15.11.2011 г. по к. д. № 6/2011 г., Тълкувателно решение № 8 от 23.04.2018 г. по к. д. № 13/2017 г. и др.) правните спорове, за които на съдилищата е предоставена правораздавателна власт от закона, определят тяхната „компетентност“ и Съдът намира, че този термин коректно отразява същността на поставения за разрешаване конституционен проблем по настоящото дело.

По съществото на искането за тълкуване на Основния закон Конституционният съд намира следното:

Съдебният контрол за законност върху актовете и действията на административните органи, предвиден в чл. 120 от Конституцията, е съществен белег на правовата държава и проявление на класическата максима, според която правосъдието е основа на държавата (Iustitia fundamentum regnorum est). Този контрол е гаранция, че разпоредбата на чл. 4, ал. 1 от Основния закон, според която Република България е правова държава и се управлява според Конституцията и законите на страната, не е просто декларация, а реално приложим в действителността правен принцип, отразяващ разбирането, че в правовата държава всички – и управляващи, и управлявани, са еднакво подчинени на правото и са равни пред закона (Решение № 12 от 13.10.2016 г. по к. д. № 13/2015 г.). Многократно в практиката си Съдът е подчертавал, че съдебният контрол за законност върху актовете и действията на администрацията, предвиден в чл. 120, ал. 1 от Конституцията, е присъща на правовата държава характеристика, чрез която се проявява нейната правозащитна функция и се осъществява принципът на законността в сферата на държавното управление (Тълкувателно решение № 13 от 22.07.1993 г. по к. д. № 13/1993 г., Тълкувателно решение № 21 от 26.10.1995 г. по к. д. № 18/1995 г., Решение № 5 от 18.04.2003 г. по к. д. № 5/2003 г., Решение № 1 от 1.03.2012 г. по к. д. № 10/2011 г., Решение № 4 от 9.04.2019 г. по к. д. № 15/2018 г. и др.). Както е разяснено в Тълкувателно решение № 21 от 26.10.1995 г. по к. д. № 18/1995 г., чрез съдебния контрол се конкретизира „основният принцип на съдебна защита на правата и законните интереси на гражданите и юридическите лица“, като едновременно с това този контрол „ограничава и възможната злоупотреба с власт от страна на държавните органи“. В Решение № 6 от 27.03.2018 г. по к. д. № 10/2017 г. Конституционният съд е обърнал внимание на значението на осъществяваното от съдилищата правораздаване като проявление на принципа на правовата държава, като е посочил, че правораздавателната функция на съдилищата „разкрива неразривната връзка и с понятието за правова държава, основаващо се на разбирането за отричане на абсолютната власт в държавата, признаване господството на правото, инкорпориращо най-висши цивилизационни ценности, за гаранции и закрила на личната и политическата свобода, чрез разделяне, ограничаване и балансиране при упражняването на държавната власт“. Упражняваният от независим съд контрол за законност на актовете и действията на администрацията е до такава степен определящ за функциониращата правова държава, че да обоснове извода, според който този контрол е „конститутивен елемент на правовата държава“ (Тълкувателно решение № 13 от 22.07.1993 г. по к. д. № 13/1993 г.).

Именно предвид основополагащото за правовата държава значение на съдебния контрол за законност на актовете и действията на администрацията, в практиката си Конституционният съд тълкува стеснително възможността да се изключи съдебното обжалване на административните актове, която допуска чл. 120, ал. 2 in fine от Конституцията (Решение № 7 от 19.06.1995 г. по к. д. № 9/1995 г., Решение № 8 от 12.05.1999 г. по к. д. № 4/1999 г., Решение № 3 от 25.09.2002 г. по к. д. № 11/2002 г.). Изключенията от правилото според Съда могат да се оправдаят единствено със „сериозни и основателни причини“ (Решение № 18 от 14.11.1997 г. по к. д. № 12/1997 г.), респ. със защитата на „особено важни интереси на гражданите и обществото“ (Решение № 5 от 09.05.2006 г. по к. д. № 1/2006 г.) и да се отнасят само за „изрично посочени“, а не „всички административни актове на широк кръг административни органи“ (Решение № 8 от 12.05.1999 г. по к. д. № 4/1999 г.), като това изключване не може да засяга основни конституционни права (Решение № 7 от 19.06.1995 г. по к. д. № 9/1995 г., Решение № 8 от 12.05.1999 г. по к. д. № 4/1999 г., Решение № 5 от 9.05.2006 г. по к. д. № 1/2006 г.). В Тълкувателно решение № 14 от 4.11.2014 г. по к. д. № 12/2014 г. е изведено принципното положение, че „достъпът до съда като самостоятелно основно право“ може да бъде стеснен (включително като по изключение бъде въведена необжалваемост на някои административни актове) „само когато накърнява висш, признат от Конституцията публичен интерес“. Изрично е отбелязано, че във всички случаи ограничението трябва да е съобразено с принципа на съразмерност – да е наложително за защитата на съответния висш интерес, да бъде най-подходящото и възможно най-мекото средство за ефективно постигане на конституционно оправданата цел.

Контролът за законност на актовете и действията на административните органи, който осъществяват съдилищата по силата на чл. 120, ал. 1 от Конституцията, включва, без да се изчерпва със, държавната функция по осъществяване на административно правораздаване по смисъла на това понятие, вложен в чл. 125, ал. 1 от Конституцията, който възлага на Върховния административен съд да осъществява върховен съдебен надзор за точното и еднакво прилагане на законите в административното правораздаване. Значението на установения в чл. 120, ал. 1 от Основния закон принцип на съдебен контрол за законност на административната дейност като фундамент на административното правораздаване е подчертано в Тълкувателно решение № 8 от 23.04.2018 г. по к. д. № 13/2017 г., в което е обърнато внимание, че „материалното основание за произнасяне от Върховния административен съд по спорове за законността на актовете на Министерския съвет и на министрите не се корени в разпоредбата на чл. 125, ал. 2, а в разпоредбата на чл. 120, ал. 1 от Конституцията“. В правовата държава съдебният контрол върху актовете и действията на административните органи е предназначен да защитава правата и законните интереси на гражданите и юридическите лица, като обезпечи законността в държавното управление, и приложното му поле не се ограничава с обжалването пред съд на административните актове по чл. 120, ал. 2 от Конституцията, тъй като това би обезсмислило общия принцип, заложен в разпоредбата на ал. 1. Именно във връзка с това в Решение № 14 от 9.10.2018 г. по к. д. № 12/2017 г. изрично е посочено, че компетентността на Върховния административен съд да осъществява върховен съдебен надзор в административното правораздаване го овластява „да издава тълкувателни решения по въпроси, свързани с правилното приложение на съответните материални закони с административен характер, включително когато са приложени в процедурата пред наказателен съд“. Следователно според Основния закон осъществяваният от независим съд контрол за законност на административната дейност, предназначен да гарантира правата на частноправните субекти при осъществяване на държавното управление, не се изчерпва с упражняване на пряк съдебен контрол по повод на обжалване на административни актове, т. е. с осъществяване на административно правораздаване по смисъла, вложен в това понятие в чл. 125, ал. 2 от Конституцията. Като замисъл на конституционния законодател той представлява произтичаща от принципа на правовата държава обща компетентност на съдилищата в рамките на публична и състезателна процедура да проверяват законността на актовете, действията и бездействията на административните органи и длъжностните лица, както и да преценяват дали да зачитат правните им последици, когато това е необходимо за осъществяване на правораздаването, като съобразно правораздавателната си компетентност по правния спор защитят правата и законността, накърнени от незаконния акт, действие или бездействие. Именно във връзка с тази присъща на правовата държава функция на правораздаването практиката на съдилищата е обосновала възможността гражданският съд да упражнява т. нар. „косвен съдебен контрол“ по отношение на валидността на административните актове от обуславящо значение за спорното гражданско право още преди това правомощие да бъде изрично закрепено в чл. 17, ал. 2 от Гражданския процесуален кодекс (в сила от 1.03.2008 г.). В същия контекст и в Тълкувателно решение № 14 от 04.11.2014 г. по к. д. № 12/2014 г. Конституционният съд е посочил изрично, че с въвеждането на необжалваемост на определена категория административни актове законодателят не може да изключи възможността засегнатите лица да се позовават пред съда на нищожността на административния акт, като по смисъла на решението се има предвид всяко производство, в което е налице правен интерес от такова инцидентно позоваване с оглед незачитане на правните последици на нищожния акт. Именно в посочения смисъл е направеният от Съда извод, че такава необжалваемост не може да ограничи „възможността за допускане на косвен съдебен контрол, при което съответният административен акт ще породи целените правни последици, но същевременно засегнатите лица ще разполагат с правото в друго съдебно производство, позовавайки се на незаконосъобразността на акта във всичките ѝ аспекти, да поискат да бъдат компенсирани за претърпените неблагоприятни последици“.

Косвен контрол за законност на актове, действия и бездействия на администрацията, който е извън приложното поле на прекия контрол по чл. 120, ал. 2 от Конституцията, съдилищата осъществяват и в производствата по искания за обезщетения за вреди от незаконосъобразни актове, действия и бездействия на административни органи и длъжностни лица (чл. 128, ал. 1, т. 6 АПК), респ. по искания за обезщетения за вреди от принудително изпълнение (чл. 128, ал. 1, т. 7 АПК). Такъв контрол извършва и наказателният съд, когато формирането на извод за осъществяване на предвиден в наказателния закон състав на престъпление изисква преценка за законност на актове, действия или бездействия на административни органи и длъжностни лица (например чл. 123, чл. 134, чл. 219, чл. 282 от Наказателния кодекс и др.). Конституционното основание за този контрол, чрез който се проявява принципът на правовата държава по чл. 4, ал. 1 от Основния закон и се обезпечава едновременно както защитата на конституционните права на гражданите и юридическите лица, така и законността при осъществяване на държавното управление, е именно общата разпоредба на чл. 120, ал. 1 от Конституцията.

В обобщение на изложеното дотук Съдът намира, че косвеният (инцидентен) съдебен контрол по отношение на актовете и действията на административните органи е форма на съдебен контрол за законност по смисъла на чл. 120, ал. 1 от Конституцията, при който съдът, независимо от вида на разглеждания правен спор и приложимия процесуален ред, извършва преценка за законност на административните актове и действия, когато това е необходимо за осъществяване на правораздаването. При упражняване на тази компетентност, според трайната практика на Конституционния съд (Решение № 27 от 15.10.1998 г. по к. д. № 20/1998 г., Решение № 2 от 10.02.2005 г. по к. д. № 9/2004 г., Решение № 14 от 9.10.2018 г. по к. д. № 12/2017 г.), обвързаността на съдилищата от върховния съдебен надзор на ВКС или ВАС е обусловена от приложимия закон, а не от инстанционната компетентност на съответния върховен съд по спора. Независимо дали контролът за законност е пряк по смисъла на чл. 120, ал. 2 от Основния закон (т. е. осъществяван в производство по обжалване на административен акт, в което се реализира административното правораздаване), или се извършва инцидентно, когато това е необходимо за осъществяване на правораздаването по други правни спорове, по същество дължимата от съда преценка за съответствие на административния акт със закона, произтичаща от необходимостта да се осигури законността в правовата държава, е една и съща.

Разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията предвижда, че гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон. По смисъла на Основния закон, за да е налице функциониращо административно правораздаване, е необходимо и достатъчно гражданите и юридическите лица да разполагат с правно призната и гарантирана възможност да потърсят защита пред независим съд срещу засягащите ги актове и действия на административните органи, т. е. да е налице процесуален ред за защита на правата и законните им интереси. Защитата на правото се осъществява по „действащия процесуален ред“ в наказателното, гражданското и административното съдопроизводство (Тълкувателно решение № 10 от 6.10.1994 г. по к. д. № 4/1994 г.).

Именно защото според Конституцията административното правораздаване (както и правораздаването изобщо) се свързва с нормативно гарантиран достъп до съд, а не с изграждане на определени правораздавателни структури със специална компетентност, в Тълкувателно решение № 13 от 22.07.1993 г. по к. д. № 13/1993 г. Съдът е посочил изрично, че „административното правораздаване в системата на правораздаването в Република България е установено с разпоредбата на чл. 120 от Конституцията и действа от 13 юли 1991 г. като контрол за законност спрямо всички административни актове освен изрично посочените от закона. До изграждане на предвидената в Конституцията нова организация на съдебната власт административното правораздаване по силата на Параграф 9 от преходните и заключителните разпоредби ще се осъществява от съдилищата на заварената съдебна система“. В този смисъл конституционният критерий за наличието на административно правораздаване е функционален и произтича от Основния закон, а не е организационен, т.е. обусловен от създаване на структури, които са различни от изброените в Конституцията правораздавателни органи.

Според чл. 119 от Конституцията правораздавателната функция на държавата се осъществява от съдилищата. В практиката на Конституционния съд е утвърдено разбирането, че принципът на правовата държава изисква „последната и решаващата дума относно спазването на правата и законните интереси на гражданите и на юридическите лица и разрешаването на правни спорове да принадлежи на съда“ (Решение № 6 от 11.11.2008 г. по к. д. № 5/2008 г., Решение № 1 от 1.03.2012 г. по к. д. № 10/2011 г. и Тълкувателно решение № 14 от 4.11.2014 г. по к. д. № 12/2014 г.). В Решение № 6 от 27.03.2018 г. по к. д. № 10/2017 г. е изведено, че „съдът се явява гарант за защита на основните права, свободи и законни интереси на правните субекти, както и за законосъобразното осъществяване на публичната власт от институциите и техните администрации“.

Според Решение № 6 от 11.11.2008 г. по к. д. № 5/2008 г., за да се изпълни конституционното изискване, според което правораздаването „като дейност по разрешаването на правни спорове от независим орган в рамките на едно състезателно производство“ се осъществява от съдилищата, е достатъчно окончателното разрешаване на спора да бъде предоставено на някое от посочените в чл. 119, ал. 1 от Конституцията съдилища. Обобщено е, че „щом решаването на правен спор може да стигне до съд, значи изискванията на правовата държава са спазени“. Акцентирано е, че разпоредбата на чл. 119, ал. 1 от Конституцията „просто изрежда различни съдилища, както общи, така и специализирани, без да ги обособява в определена система“ и „идеята следователно е правораздаването, като дейност по разрешаването на правни спорове от независим орган в рамките на едно състезателно производство, не да се схваща като проблем на система от общи и система от специализирани съдилища, не неговото осъществяване да се ограничи в точно определена система от съдебни инстанции, а да се гарантира окончателното произнасяне по правния спор да бъде от съд както в организационен, така и във функционален смисъл“. Именно в посочения смисъл в Решение № 5 от 19.04.2019 г. по к. д. № 12/2018 г. е отбелязано, че за да се реализира конституционното право на защита на гражданите срещу засягащите ги административни актове, „въпросът, отнесен от правния субект пред съд, следва да получи разрешение от него“.

Изброяването в чл. 119, ал. 1 от Конституцията на съдилищата, които осъществяват правораздаването (както общи, така и специализирани, каквито са ВАС и военните съдилища), разглеждано заедно с предоставената в ал. 2 възможност на законодателя по своя преценка да създава и други специализирани съдилища, ясно показва, че според конституционния законодател посочените в ал. 1 съдилища осигуряват конституционния стандарт за осъществяване на правораздаването, включително при упражняване на контрол за законност върху актовете и действията на администрацията, който съгласно чл. 120, ал. 1 от Конституцията се осъществява именно от „съдилищата“ (тъкмо в този смисъл според Тълкувателно решение № 5 от 7.07.1994 г. по к. д. № 3/1994 г. изброяването на видовете съдилища в чл. 119, ал. 1 от Конституцията е замислено „по принцип като изчерпателно“). Следователно създаването на специализирани съдилища, на които да се възложи административното правораздаване (както и на каквито и да са други специализирани съдилища по смисъла на чл. 119, ал. 2 от Основния закон извън конституционно установените в ал. 1), само се допуска, но не се предопределя от Конституцията. Във връзка с това според Решение № 10 от 15.11.2011 г. по к. д. № 6/2011 г., преценката дали и какви структурни специализирани звена ще се създават в съдебната система, е от изключителната компетентност на законодателя и е въпрос на законодателна целесъобразност. Както вече беше посочено, административното правораздаване като държавна дейност от обуславящо значение за функционирането на правовата държава произтича от самата Конституция, а не от наличието на специализирани правораздавателни структури, създаването на които е обусловено от преценката на законодателя. Именно по тази причина в практиката си Съдът вече е имал повод да отбележи при извършено казуално тълкуване, че според Основния закон административното правораздаване не е „монопол“ на специализираните административни съдилища. Точно в този смисъл в цитираното по-горе Решение № 14 от 9.10.2018 г. по к. д. № 12/2017 г. изрично е прието, че Върховният административен съд е компетентен да упражнява върховен съдебен надзор чрез издаване на тълкувателни решения по въпроси, свързани с правилното приложение на „съответните материални закони с административен характер“, включително когато намират приложение в производство, което не се развива пред административен съд.

Няма съмнение, че административните съдилища, създадени на основание § 3, ал. 1 и § 120 от преходните и заключителните разпоредби на АПК, на които съгласно чл. 128, ал. 1 АПК е възложено като общо правило разглеждането на правните спорове, възникнали между страните в административното правоотношение, представляват специализирани съдилища по чл. 119, ал. 2 от Конституцията за осъществяване на административно правораздаване по смисъла на чл. 125, ал. 2 във връзка с чл. 120, ал. 2 от Конституцията, чието съществуване е обусловено от преценката на законодателния орган (за разлика от Върховния административен съд, който също е специализиран в административното правораздаване, но е предвиден на конституционно ниво). Същевременно съществуването на създадена със закон система от специализирани съдилища в областта на административното правораздаване не обвързва законодателя да им възложи разглеждането на всички правни спорове, попадащи в тази категория, и в частност тези в приложното поле на чл. 120, ал. 2 от Основния закон, за които именно се отнася тълкувателният въпрос. Щом парламентът има свобода на преценка дали изобщо да създаде специализирани съдилища, каквито са административните съдилища, на още по-силно основание той преценява как да уреди тяхната предметна компетентност чрез определяне на правните спорове, по отношение на които им възлага правораздавателна власт.

Съдът приема, че изискването на Основния закон е контролът за законност на актовете и действията на административните органи да се осъществява от „съдилищата“ по чл. 119 от Конституцията, като неговата ал. 2 допуска, но в никакъв случай не изисква създаване и на други специализирани съдилища освен изрично установените в ал. 1 на същата конституционна разпоредба, и тяхната предметна компетентност не е конституционно зададена. Същевременно, както беше аргументирано по-горе, по смисъла на Конституцията разглеждането на жалби на гражданите срещу засягащите ги административни актове не е единствена форма на съдебен контрол върху актовете и действията на администрацията – съгласно чл. 120, ал. 1 от Конституцията този контрол се осъществява от всеки съд като проявление на изискването за законност в правовата държава, включително и най-вече (но не само) в производството по обжалване на административни актове пред съд. След като Основният закон възлага на съдилищата изобщо контрола за законност по отношение на актовете и действията на администрацията, очевидно от конституционната уредба не може да се изведе аргумент за изключителна компетентност в която и да е област на правораздаването (и в частност на административното правораздаване) на съдилища, установени не в Конституцията, а в закон, чието приемане и съдържание е предоставено на преценката на законодателя. Единствената категория административни актове, по отношение на които Основният закон определя задължителна компетентност на определен правораздавателен орган при тяхното съдебно обжалване, са посочените в чл. 125, ал. 2 от Конституцията, като според даденото задължително тълкуване на разпоредбата с Тълкувателно решение № 8 от 23.04.2018 г. по к. д. № 13/2017 г. Върховният административен съд е задължен да се произнася като първа инстанция по спорове за законността на административните актове, издадени от Министерския съвет и от министрите при упражняване на конституционно възложените им функции и правомощия по ръководството и осъществяването на държавното управление. В същото решение изрично е разяснено, че „извън задължителния обхват на тълкуваната конституционна норма [бел. – чл. 125, ал. 2 от Конституцията], който включва актовете, издавани при упражняване на конституционно установени властови правомощия, законодателят има правото да определя друга подсъдност за възникнали правни спорове“. В този смисъл ВАС представлява специализиран съд с конституционно установена задължителна инстанционна компетентност. Специализирана е и надзорната му функция – ако според чл. 124 от Конституцията ВКС осъществява надзор за точното и еднакво прилагане на законите от „всички съдилища“, разпоредбата на чл. 125, ал. 1 от Конституцията предвижда съответна компетентност на ВАС само за „законите в административното правораздаване“. Съдът намира за необходимо да отбележи, че несъвместимо с разума на Основния закон би било да се приеме, че прогласявайки принципа на правовата държава и свързания с него принцип на разделение на властите като фундамент на конституционния правен ред, конституционният законодател предвижда или допуска създаване на държавни структури, обхватът на чиято компетентност да поражда риск от нарушаване на кохерентността на правната система като основополагащ признак за върховенството на правото в правовата държава. Такъв риск може да възникне при изграждане на специализирани правораздавателни структури и същият естествено би бил задълбочен при прогресиращо разширяване на тяхната компетентност, а пълноценната защита на конституционните права на гражданите и осигуряването на конституционния правопорядък изискват правораздаването да се осъществява при съгласуваност, единство и взаимодействие на правилата за поведение в различните области на правното регулиране въз основа на общите принципи на правото, като тази необходимост от най-висш порядък не може да бъде измествана от съображения единствено за специализация и експертност в дадена област.

Като се има предвид изложеното, Конституционният съд приема, че от Основния закон не произтича изискване всички спорове за законността на актовете и действията на административните органи да бъдат възлагани на създадените по силата на чл. 119, ал. 2 от Конституцията специализирани административни съдилища.

Съдът обръща внимание, че принципът на правовата държава изисква условията и редът, при които гражданите упражняват конституционното си право на защита срещу незаконните актове и действия на администрацията, да бъдат уредени от законодателя по начин, който да гарантира последователност и предвидимост на уредбата. В практиката си Конституционният съд многократно е имал възможност да подчертае, че правната сигурност и стабилност са характеристики на правовата държава, която изисква трайно и последователно законодателно регулиране на обществените отношения (Решение № 1 от 27.01.2005 г. по к. д. № 8/2004 г., Решение № 7 от 16.06.2005 г. по к. д. № 1/2005 г., Решение № 3 от 8.07.2008 г. по к. д. № 3/2008 г., Решение № 3 от 23.02.2017 г. по к. д. № 11/2016 г. и др.). В Решение № 10 от 13.09.2012 г. по к. д. № 15/2011 г. Съдът е посочил, че „предвидимостта на правното регулиране е признак на правната сигурност, а оттук – и на самата правова държава“.

Във връзка с това следва да се има предвид, че според утвърдената практика на Съда всяко установявано от законодателя изключение от съдържащото се в закона общо правило трябва да се основава на „сериозни и основателни причини“ (Решение № 18 от 14.11.1997 г. по к. д. № 12/1997 г., Решение № 3 от 6.04.2014 г. по к. д. № 10/2013 г.,), като изключението следва да е ясно и точно формулирано и основаващо се на ясен и точен критерий, който да обуслови нуждата от изключението (Решение № 12 от 28.11.2013 г. по к. д. № 9/2013 г.). Същевременно принципът на правовата държава не позволява тези изключения да се извършват чрез „внезапни, неочаквани и непропорционални на конституционните стандарти законодателни промени“ (Решение № 8 от 27.06.2017 г. по к. д. № 1/2017 г.). Както е прието в Решение № 3 от 6.03.2014 г. по к. д. № 10/2013 г., „принципно положение, съобразено с чл. 4, ал. 1 от Конституцията, е, че всяко изключение, което законодателният орган установява, следва да се тълкува и прилага ограничително, т. е. изключенията следва да бъдат въвеждани само тогава, когато общата уредба не удовлетворява потребността от въвеждане на диференциран подход при регулирането на конкретна група обществени отношения при наличието на сериозни и основателни причини за това. В тази насока е достатъчно да се припомни, че законодателната целесъобразност може и следва да се упражнява само в конституционно установените граници, както е приел Конституционният съд с Решение № 18 от 1997 г. по к. д. № 12 от 1997 г. (вж. и Решение № 7 от 1995 г. по к. д. № 9 от 1995 г.). Обратното виждане означава единствено нормотворчески произвол, при който би се оказало, че развивайки своята законодателна дейност, Народното събрание не е обвързано от конституционните принципи и ценности“. Посочените принципни разрешения на общо основание следва да намерят приложение и по отношение на установяваните от законодателя изключения от общото правило относно компетентността на специализираните административни съдилища (доколкото такива съществуват) да разглеждат правните спорове между страните в административните правоотношения.

Като се има предвид, че съобразно изложеното по-горе Основният закон допуска, но не изисква създаване на специализирани съдилища, осъществяващи административното правораздаване, а урежда единствено инстанционната и надзорна компетентност на Върховния административен съд като специализиран съд в тази област на правораздаването (и в този смисъл на конституционно ниво не е установена система от административни съдилища, част от която да е ВАС, както се поддържа в искането), Съдът намира, че за отговора на тълкувателния въпрос не е необходимо да се разглежда конституционната компетентност на ВАС. Разпоредбата на чл. 125 от Конституцията относно компетентността на ВАС е формулирана ясно и нейното съдържание и значение са тълкувани многократно и безпротиворечиво в практиката на Конституционния съд (Решение № 27 от 15.10.1998 г. по к. д. № 20/1998 г., Тълкувателно решение № 2 от 10.02.2005 г. по к. д. № 9/2004 г. Решение № 14 от 9.10.2018 г. по к. д. № 12/2017 г., Тълкувателно решение № 8 от 23.04.2018 г. по к. д. № 13/2017 г.).

Предвид изложеното и на основание чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията Конституционният съд

Р Е Ш И:

Принципът на правовата държава, закрепен в чл. 4, ал. 1 от Конституцията, не изисква всички спорове за законност на актовете и действията на административните органи да бъдат разглеждани от специализираните административни съдилища, създадени на основание чл. 119, ал. 2 от Конституцията“.

Решение № 6 от 11.11.2008 г. по к. д. № 5 от 2008 г. на КС, обн., ДВ, бр. 100 от 21.11.2008 г.⁸

„[…] Това решение продължава да се придържа към наложилата се практика на Конституционния съд относно тълкуването на чл. 119 от Конституцията в смисъл, че съдът е този орган, който е компетентен да разреши конкретен правен спор, но със същественото уточнение, че доколкото осъществяването на правораздаването означава окончателно разрешаване на правния спор, то изискването на тази разпоредба ще се удовлетвори, щом законът допуска произнасяне и от друг несъдебен орган, но така, че окончателното решение ще може, ако заинтересованите страни пожелаят, по пътя на обжалването в качеството му на редовен способ за защита, да бъде взето от съд. Щом решаването на правен спор може да стигне до съд, значи изискванията на правовата държава са спазени. Пътят към съда трябва винаги да е отворен – това положение е основно право и „завършващата тухла“ в сградата на правовата държава. Основно нейно изискване е всяко изпълнително-разпоредително действие поначало да подлежи на съдебен контрол. По този начин правовата държава като принцип на Конституцията откроява своя главен структурен признак – последната и решаващата дума относно спазването на правата и законните интереси на гражданите и на юридическите лица и разрешаването на правни спорове трябва да принадлежи на съда. По този начин се осигурява и пълноценното реализиране на правото на защита, предвидено в чл. 56 и чл. 120, ал. 2 от Конституцията. Страните в производството по възлагане на обществени поръчки получават достъп до процес, който се гарантира от обжалването на акта на КЗК като несъдебен орган с правораздавателна компетентност пред съд – ВАС. В резултат на процедурата, уредена в ЗОП, окончателният юрисдикционен акт се постановява от съдебен орган по чл. 119, ал. 1 от Конституцията, специализиран да разрешава правни спорове. Така предвидената в закона специализация и диференциация на съдебните органи от органите на държавната администрация гарантира защитата на правата и законните интереси на гражданите и юридическите лица, страни в производството по възлагане на обществени поръчки.“