Незаконното строителство и българското административно законодателство (1879–1989)

– проф. д. н. Райна Николова

Райна Николова е професор, доктор на юридическите науки. Преподава административно право, административен процес, правен режим на защита от дискриминация, правен режим на храните, административно право на гражданите, медийно право и др. в Нов български университет. Юрисконсулт и административен директор на Българската национална телевизия (1997-2003). Член на Съвета за електронни медии (2004-2010). Консултант по управление на качеството по стандарт ISO 9001:2008 и юрисконсулт на „ВГБ“ ООД (2011-2015). Главен експертен сътрудник на Комисията по културата и медиите на XLII Народно събрание (2013-2014). Член на Съюза на юристите в България и на Съюза на българските журналисти. Автор на монографии, учебник, учебни помагала, десетки студии и статии в специализирания научен и периодичен печат. Участник и ръководител на международни и национални образователни, научно-изследователски и институционални проекти.

Резюме: Изследването проследява историческото развитие на правната уредба на незаконното строителство в България – от първите нормативни актове след Освобождението до съвременния режим по Закона за устройство на територията. Разглежда се как законодателството постепенно преминава от отделни отраслови правила към по-цялостна концепция, като се откроява значението на Закона за благоустройството на населените места от 1941 г. В периода 1949-1989 г. системата на узаконяване и премахване на незаконни строежи е вътрешно противоречива, защото съчетава декларативно строг репресивен апарат (глоби, конфискация, отнемане в полза на държавата) с паралелно разрастване на изключения, служебни узаконявания и социални амнистии, което разкрива, че реалната ѝ функция е поглъщане на последиците от неспособността на плановата икономика да осигури достатъчно жилища, а не защита на устройствения ред.

Ключови думи: незаконно строителство, режим на търпимост, узаконяване

Увод

Проблемът с изграждането на незаконни строежи, тяхното „узаконяване“ или отстраняване възниква непосредствено след Освобождението и е отразен в българското административно законодателство. Настоящият историко-правен анализ ще проследи няколко периода на развитие и регулация на обществените отношения в областта на благоустройството. Първият от тези исторически етапи обхваща строителството през ХІХ век, включително и в ранната българска държавност (1848–1897 г.), когато се поставят основите на регулираното строителство. Последван е от време на постепенно утвърждаване на санкционния и разрешителния режим относно незаконните строежи (1897–1949 г.). Така той условно може да бъде очертан между годините 1879-1949 г. Социалистическият период (1949-1989 г.) се подразделя на две подфази – 1949–1973 г. и 1973–1989 г., което се дължи на приемането на два основни законови акта – Закон за плановото изграждане на населените места (ЗПИНМ) и Закон за териториално и селищно устройство (ЗТСУ). Темата за незаконното строителство и неговото влияние върху природата и околната среда е особено актуална във връзка със застрояването на огромни, включително и горски, територии през последните пет години край гр. Варна. Но и не само там. Те се свързват с възникването на множество приватизационни и реституционни казуси. Заплахата, имотът да бъде съборен поради своята незаконност, е част от българската действителност и поради това идеята е дълбоко вкоренена в правосъзнанието на българския законодател, позволила му да проявява различна нормотворческа гъвкавост.

1. Нормативна уредба на благоустройството в периода 1879-1949 г. и справяне с незаконното строителство

1.1. Поява на общи градоустройствени норми в българските земи през ХІХ век. В научната литература се посочва, че по време на турското владичество населените места на територията на България не се развиват съобразно приети законови разпоредби или градски планове. Отсъстват категории на застрояването или специални изисквания към сградите (минимални размери на помещенията, строителни материали, конструктивни особености и противопожарни изисквания) или норми за тяхното отстояние в градовете. Липсва изградена канализация и основна инфраструктура¹. Това твърдение е вярно за развитието на обществените отношения до втората половина на ХІХ век, когато е приет първият османски „Правилник за сградите“ (Ebniye Nizamnamesi) от 1848 г., целящ премахването на средновековния хаос в градовете и предотвратяването на мащабните пожари:

1. регулация на уличната мрежа, с която се въвеждат минимални задължителни ширини за главните и второстепенните улици, за да се осигури преминаването на противопожарни каруци;

2. забрана на затворени пространства и тесни тупици, които блокират евакуацията;

3. ограничения за еркерите и издатините, като се лимитира прекомерното изнасяне на вторите етажи (еркери) над улиците, тъй като те улесняват прехвърлянето на огъня от една къща на друга;

4. противопожарни изисквания за материалите, с което се въвеждат сериозни ограничения за строежа на изцяло дървени сгради в гъсто населените градски зони и започва да се насърчава използването на камък и тухли като строителен материал;

5. въвежда се контрол над височината на сградите, като се определят максимални височини на жилищните постройки в зависимост от ширината на улицата, на която се намират, за да се гарантира достъп на светлина и въздух;

6. стимулират се инфраструктурни подобрения, стимулират се условия за организирано полагане на калдъръм и първи стъпки към градското улично осветление;

7. въвежда се институционален надзор, като изпълнението на правилата се поверява на специална Дирекция за императорските сгради (Ebniye-i Hassa Müdürlüğü), която координира разчистването на изгорели зони и правилното им преначертаване и заменя старата еснафска организация на придворните архитекти.

През 1863–1864 г. правилникът е заменен от разширения Turuk ve Ebniye Nizamnamesi („Правилник за пътищата и сградите“), който за разлика от този от 1848 г. се прилага не само в столичния град, но и в цялата империя и съдържа разпоредби за изготвяне на карти, отчуждаване, парцелиране, ширина на улиците и височина на сградите.

1.2. Правила за строене частни здания в градовете на Княжество България (1881-1897 г.). Създаването на нормативна уредба относно строителната дейност в началото на съществуването на Третата българска държава има за цел да благоустрои комплексно българските населени места. Първият такъв нормативен акт са Правила за строене частни здания в градовете на Княжество България².

Строителството се извършва след получаването на разрешение³ („дозволително“) въз основа на подадено заявление и приложени към него документи. Техническите условия предвиждат противопожарни мерки, конструктивна устойчивост на сградите, естетически изисквания към фасадите, прозорците и др. Контролната компетентност е уредена в чл. чл. 69-73. Тя е поверена на градския архитект, правителствения инженер или градския инспектор от Управлението на общите сгради. Надзорните правомощия се изразяват в проверка на място дали:

а) сградата се строи съгласно новия план на града;

б) строежът е съгласно утвърдения за него проект;

в) се спазват правилата;

г) строителният материал е от добро качество.

Когато не се спазва някое от изброените изисквания, правителственият инженер или градският архитект незабавно спира дейността по изграждане. Строителството не може да продължи, докато не се установят от собственика какви са причините, довели до спирането. Независимо от спирането на строежа, виновните се глобяват при първо нарушение с 50 лева, при второ нарушение – с 200 лева, при трето нарушение – с 500 лева и срещу тях се повдига обвинение пред съд, че не изпълняват разпорежданията относно строителството.

1.3. Законът за благоустройството на населените места в Княжество България (ЗБНМКБ)⁴, действал в периода 1898-1941 г., запазва задължението за предварително разрешение за строеж; строителния контрол на местната общинска власт; одобряването на планове и проекти; санкции при нарушения, без да съдържа самостоятелна процедура за административно премахване на незаконно построени сгради.

В редакцията на закона от 1905 г.⁵ се създава нов чл. 51 с узаконяващ (легализиращ) характер. Нормата определя кои водностопански и промишлени съоръжения се считат за законно съществуващи и въвежда две такива категории:

а) построените след 1897 г., които, ако са изградени след влизането в сила на Закона за благоустройството на населените места от 1897 г. и в съответствие с неговите изисквания, се считат за законно съществуващи;

б) съществували преди 1897 г. язовири и воденици не се считат автоматично за незаконни само защото са построени преди приемането на закона, като се признават за законно съществуващи, ако са били или впоследствие бъдат узаконени по реда на закона.

Нормата на чл. 51 от ЗБНМКБ признава законността на вече изградени съоръжения при определени условия; създава възможност за последващо узаконяване на по-старите съоръжения; осигурява приемственост между стария фактически режим и новата законова уредба. Разпоредбата обаче не създава право на строеж, нито разрешава изграждането на нови съоръжения без спазване на закона. Тя урежда единствено правния статус на вече съществуващи обекти. Следователно, ако тази разпоредба се прилага при спор, тя служи като законова презумпция за законност на определени съществуващи язовири, мелници, индустриални предприятия и други подобни съоръжения, когато са изпълнени посочените в нея предпоставки.

Преценката, че горите са особено ценен природен ресурс не предвижда вероятност някой да предприема строителство в такава територия⁶. Въпреки това нормата на чл. 45 от Закона за горите⁷ от 1897 г. предвижда административнонаказателна и имуществена отговорност за незаконно унищожаване на гори и увреждане на горски територии. По-конкретно тя установява няколко вида последици:

Първо, законът създава забрана без разрешение на Министерството на търговията и земеделието да се изкоренява или по друг начин да се унищожава гора, независимо от нейната категория.

Второ, поражда имуществена отговорност – нарушителят е длъжен да заплати стойността на причинените вреди.

Трето, предвижда административно наказание „глоба“⁸:

а) от 20 до 50 лева за декар при незаконно изкореняване или унищожаване на гора;

б) ако е засегната охранителна (защитна) гора, глобата се удвоява;

в) от 5 до 20 лева за декар при разораване или разкопаване на почвата в горите.

Четвърто, създава възстановително задължение нарушителят в срок до три години да залеси отново унищожената площ.

Пето, въвежда института на принудителното изпълнение: ако нарушителят не извърши залесяването в определения срок, държавата го извършва вместо него, но за негова сметка. Установява специално правило за малки площи, когато засегнатата площ е по-малка от един декар, глобата се определя така, сякаш нарушението е извършено върху цял декар.

Правилата стават по-строги със Закона за горите⁹, действал в периода 1904-1910 г., с оглед защита от унищожаване на горски масиви в резултат на възникнал пожар. В чл. 56 се предвижда административно наказание за лице, което без разрешение на районния горски инспектор строи или вече е построило определени обекти (пещи за вар; пещи за дървени въглища; пещи за катран; тухларни; керемидарници; бичкиджийници (дъскорезници); други индустриални съоръжения). Размерът на санкцията е глоба до 300 лева. Освен това разпоредбата въвежда принудителна административна мярка, като независимо от наложената глоба, незаконно изградените постройки се развалят (събарят). Това е възстановителна принудителна административна мярка¹⁰, защото към момента на прилагането ѝ нарушението вече е извършено – постройката съществува. Чрез събарянето ѝ се възстановява законосъобразното състояние, съществувало преди незаконното строителство. Основната законодателна цел (ratio legis¹¹) не е да се предотврати бъдещо нарушение (превенция), нито просто да се прекрати продължаващо действие, а да се премахнат последиците от вече извършеното нарушение, с което се защитава общественият интерес¹². Това става по разпореждане на горската власт по административен ред, т. е. без да е необходимо предварително съдебно решение. Разпоредбата има комплексен характер – едновременно забранителна, защото не позволява строителството без разрешение; санкционна (предвижда глоба) и съдържа принудителна административна мярка – събаряне на незаконните постройки.

В Закона за горите¹³ от 1922 г. се създава чл. 150, с който се предвиждат административнонаказателна отговорност и принудителни административни мерки при незаконно строителство на дървообработващи обекти и други постройки в или в близост до горите. Нормата е комплексна и съдържа:

а) състав на нарушението:

– построяване или поправяне на дъскорезница или друго дървообработващо заведение без писмено разрешение на Министерството на земеделието и държавните имоти в гора или на разстояние под 1000 метра от външните ѝ граници;

– изменение на конструкцията на такова съоръжение без разрешение;

– построяването на каквато и да е постройка без разрешение на лесничея;

б) наказание – глоба от 1 000 до 5 000 лева;

в) принудителни административни мерки – независимо от глобата:

– работата в незаконната постройка се спира незабавно;

– двигателите и входовете се запечатват от органите на горската власт;

– на нарушителя се дава писмен срок до един месец доброволно да премахне постройката и да изнесе материалите си;

г) последици при неизпълнение са следните:

– постройката се премахва принудително от органите на горската власт по административен ред;

– строителните материали се конфискуват.

Императивна правна норма със санкционен характер е и разпоредбата на чл. 154 от същия закон, която предвижда като обект на защита горския фонд и режима на неговото ползване¹⁴ или опазване¹⁵. Обективната страна на нарушението съдържа две хипотези:

Първата хипотеза е извършване на строителство на определен кръг обекти (кошари, саи, мандри, варници, съоръжения за въглища/катран/терпентин, парни воденици и др. подобни) на две възможни места:

– във вътрешността на горите, или

– извън горите, но в 100-метрова буферна зона от тях.

Втора хипотеза е издигане на плетища (огради) в държавни или обществени гори – без териториално ограничение до 100 м, защото се отнася директно до гората.

Общият елемент за двете хипотези е липсата на писмено разрешение от лесничея. Това прави състава формален (на просто извършване) – достатъчно е обективното наличие на постройка без разрешение, без да се изследва настъпила вреда за гората. Санкцията е глоба от 100 до 500 лева. Диапазонът на размера на наказанието предполага преценка за индивидуализация от органа съобразно тежестта на нарушението (вид на постройката, площ, близост до гората и др.). Допълнителна мярка изисква незабавно премахване на постройката по административен ред – горската власт сама разпорежда и извършва събарянето, без да е необходимо съдебно решение – типично за бързи принудителни административни мерки, целящи предотвратяване на трайни вреди за гората, докато трае евентуално обжалване на глобата. Разпоредбата не прави разлика дали постройката е трайна или временна, нито изисква умисъл – достатъчна е обективната липса на разрешение. Буферната зона разширява защитата отвъд формалните граници на гората, което сочи законодателна логика за превенция на косвено засягане (пожарна опасност, инфилтрация на дейности в гората и др.).

Със следващия Закон за горите¹⁶ от 1925 г.¹⁷ строителството на сгради в горските територии е строго лимитирано. Нормата на чл. 122 установява предварителен разрешителен режим. Това се извежда от израза „могат да се строят само след предварително писмено разрешение от горския инспектор“. Означава, че упражняването на определена дейност – строителство на изброените обекти – е поставено в зависимост от издаването на индивидуален административен акт от компетентен административен орган. До издаването на разрешението строителството е правно недопустимо. Предмет на разрешителния режим са две групи строежи:

Първа група – сгради, необходими за стопанисването и експлоатацията на горите (жилища за персонала; сгради за горската стража; проверителни пунктове; складове; обори; плевни; други подобни). Независимо че тези обекти обслужват горското стопанство, законодателят не допуска свободното им изграждане.

Втора група – обекти, които поради характера си могат да окажат въздействие върху горите (кошари; саи; къшли (егреци); мандри; варови пещи; жижни за въглища; съоръжения за катран или терпентин; парни мелници; други подобни). За тези обекти разрешение се изисква както когато се намират в гората, така и когато са разположени на по-малко от 100 метра от нея.

Компетентен да издаде разрешението е горският инспектор. От гледна точка на административното право това представлява законово определена материална компетентност¹⁸. Правомощието принадлежи изключително на този административен орган и не може да бъде упражнявано от друго лице извън предвидените в закона случаи. Разрешението има облагоприятстващ характер, тъй като предоставя правото да се извърши иначе забранена дейност. От административноправна гледна точка режимът има ясно изразен превантивен характер. Чрез него държавата цели опазване на горите; предотвратяване на пожари; ограничаване на незаконното застрояване; контрол върху стопанската дейност в горските територии; защита на обществения интерес. Особено показателно е включването на варници, въглищарници, катранджийници и други производствени съоръжения, които по естеството си създават висок риск за горските масиви. Нормата определя пространствения обхват на разрешителния режим, а именно:

а) вътрешността на горите;

б) зона до 100 метра извън тях.

Това представлява нормативно установена охранителна зона, в която административният контрол се разширява извън непосредствените граници на горския фонд. Последното изречение предвижда изключение: „Това не се отнася до постройките в чертата на населените места.“ Следователно разрешителният режим не се прилага за строежите, разположени в регулацията на населените места. Това е типично законово изключение от общия административен режим, обусловено от наличието на друг строителен и устройствен контрол.

Формата на административния акт е изрично уредена в закона. Изисква се разрешението да бъде предварително, т. е. издадено преди започване на строителството; писмено, което гарантира доказуемост; официалност; възможност за контрол; възможност за обжалване. Това е форма за действителност на административния акт.

Освен това, в чл. 123 се създава двустепенен разрешителен режим за изграждане на предприятия за преработка на дървесина около горите. Тази кумулация на разрешителните режими („независимо от разрешенията… по други закони“) показва, че нормата защитава специфичен обществен интерес (опазване на горския фонд), различен от този на останалите разрешителни режими (строителни, санитарни), затова не се поглъща от тях. Предмет на регулиране е строителството на дъскорезници; други индустриални съоръжения за преработване на дървени материали; предприятия за преработване на други горски продукти.

Разпоредбата преследва няколко цели:

а) предотвратяване на безконтролното индустриализиране на горските територии;

б) държавен контрол върху използването на горските ресурси;

в) ограничаване на незаконната дърводобивна дейност;

г) съхраняване на горския фонд;

д) съобразяване на промишлената дейност с нуждите на горското стопанство.

Разпоредбата въвежда две защитни зони. Първа зона е тази до 1000 м от границите на гората обхваща вътрешността на горите и територията до 1000 м от външните им граници. В тази зона строителството е допустимо само с писмено разрешение на Министерството на земеделието и държавните имоти – Отделение за горите и лова. Втора зона заема вътрешността на горите и до 100 м от границите им. Това е режим с по-строги ограничения. Освен министерското разрешение, разрешение за строеж може да бъде дадено само на притежателите на съответните гори. Компетентният административен орган е служител на Министерството на земеделието и държавните имоти и по-специално Отделение за горите и лова. Разрешението трябва да бъде писмено. То представлява индивидуален административен акт и не заменя останалите разрешения, изисквани по други закони. Това е класически пример за кумулативен разрешителен режим.

Нормата изрично постановява, че: „Това не се отнася до постройките в чертата на населените места“. Следователно специалният горскоправен режим не се прилага за предприятия, разположени в границите на населено място. Има и ограничение относно лицата. Законът не само определя къде може да се строи, но и кой може да строи. В най-защитената зона (в гората и до 100 м) право да получат разрешение имат единствено притежателите на съответните гори. Следователно, въвежда се ограничение както по място, така и по субект.

Забележката предвижда специални хипотези. Разрешение може да се даде и на села; общини; местни трудови горско-производителни кооперативни сдружения, единствено ако липсват достатъчно дъскорезници; дървесината за обработване надхвърля 300 куб. м годишно; на наемателите, които експлоатират горите, само за обработване на дървесината от наетите сечища и за срока на експлоатационния договор. Следователно законодателят допуска изключения, мотивирани от стопанска необходимост.

Строителството и отварянето на нови горски пътища, железници, мостове, мазии, плазове и др. се забранява (чл. 157, ал. 1). Нарушението е формално. Санкцията е глоба от 200 до 2000 лв. в широка граница (10-кратна разлика между минимум и максимум), позволяваща индивидуализация според тежестта на нарушението. Има кумулативно задължение за обезщетение на причинените повреди – съчетава наказателна (превантивно-репресивна) и гражданскоправна (компенсаторна) функция в една норма, характерно за административнонаказателните разпоредби от този период, при които не е имало ясно разграничение между видовете отговорност в отделни производства. Разпоредбата се характеризира с бланкетност, като препраща имплицитно към разрешителния режим, уреден другаде в закона (чл. 123 – б. а.). Налице е и друг нормотворчески подход – изчерпателност чрез аналогия чрез изразите „и др. такива” и „и пр.“. Той разширяват обхвата на регулация отвъд изрично изброените обекти и от съвременна гледна точка би било проблематичен с оглед на принципа nullum crimen sine lege certa¹⁹ (изискване за точна и предвидима наказателна норма), но е обичайна законодателна техника за времето си. Защитава се обществена ценност, каквато е опазване на организирания достъп до горския фонд и предотвратяване на самоволна, неконтролирана намеса в него.

Друга норма от Закона за горите с двоен административнопринудителен характер (съдържа принудителна административна мярка и административно наказание) е тази на чл. 159. Непосредственият обект на административната регулация са обществените отношения по:

а) опазването на горите;

б) държавния контрол върху използването на горските територии;

в) предотвратяването на пожари, незаконно строителство и увреждане на горския фонд.

Изпълнителното деяние от обективната страна на състава на административното нарушение се изразява в:

– построяване на изброените съоръжения без писмено разрешение на горския инспектор;

– изграждане на плетища в обществени гори без разрешение на лесничея.

Нарушението е формално – за неговата съставомерност не се изисква настъпване на вредни последици; не е необходимо да е засегната гората; не е необходимо да е възникнал пожар или друго увреждане. Достатъчно е изграждането да е извършено без изискуемото административно разрешение.

Предмет на нарушението са сгради; кошари; саи; къшли; мандри; пещи за вар; пещи за въглища; пещи за катран; парни мелници; други подобни обекти). Местоизвършването е нормативно определено: а) във вътрешността на горите или б) извън тях, но на разстояние под 100 метра. Това е обективен елемент от състава, който трябва да бъде доказан.

Вината следва общия принцип на административното наказване и може да бъде умисъл или непредпазливост, ако законът не изключва последната. Практически най-често нарушението ще бъде извършено при пряк умисъл, тъй като строителството представлява съзнателна и целенасочена дейност.

Противоправността се състои в нарушаването на установения разрешителен режим. Разрешението представлява административен акт, който легализира иначе забраненото поведение. Следователно без него строителството е противоправно.

Предвиденото наказание е глоба до 1000 лв. Интерес представлява фактът, че законът определя само максимален размер, без минимален. Това предоставя широка дискреция на административнонаказващия орган при индивидуализацията.

Особено важно е разграничението между наказанието и следващата последица: „постройките се развалят по административен ред“ (принудителна административна мярка). Целта ѝ не е наказване на извършителя, а възстановяване на законността; премахване на незаконното строителство; предотвратяване на бъдещи вреди за горите.

Разпоредбата препраща към „чл. 122“, като съдържанието на забраната се конкретизира чрез друга материалноправна разпоредба, уреждаща разрешителния режим.

Законът въвежда и в чл. 160 административна принуда при нарушение на лесоустройствените правила. Разпоредбата предвижда, че строителството, възстановяването, разширяването или увеличаването на производствения капацитет на дъскорезници и други предприятия за преработка на дървесина без необходимото разрешение представлява нарушение, за което се налага административно наказание – глоба от 1000 до 5000 лева. Наред с наказателната санкция²⁰ законът урежда система от принудителни административни мерки, насочени към пресичане продължаването на вредоносната дейност; незабавното преустановяване и последващото отстраняване на противоправното състояние. Веднага след установяване на нарушението органите на горската власт са длъжни да:

а) спрат²¹ работата по строежа;

б) запечатат двигателите или входните врати до приключване на производството, когато постройката вече е изградена (обезпечителна мярка, която физически възпрепятства ползването на съоръжението до приключване на делото и има чисто охранителен, а не санкционен характер).

Тези действия имат всички белези на принудителна административна мярка, защото:

– прилагат се непосредствено след констатиране на нарушението;

– извършват се независимо от бъдещото наказателно постановление;

– не представляват санкция, а средство за предотвратяване и за преустановяване на по-нататъшното осъществяване на противоправната дейност;

– имат временен характер, тъй като действат до приключване на административнонаказателното производство.

След влизането в сила на наказателното постановление или присъдата законът урежда различни последици според характера на нарушението, с което показва, че принудата не е автоматична, а е обвързана с материалноправна проверка:

а) когато нарушителят е имал право на разрешение, се допуска последващо узаконяване, обусловено от заплащане на наложената глоба, като така принудителната мярка (спирането) отпада, тъй като материалната пречка (липсата на разрешение) вече е санирана;

б) при липса на право на разрешение и случай извън чл. 124, въпросът се препраща към гражданскоправна защита на собственика на гората по чл. 81 и 82 от (ЗИСС) вероятно негаторен или ревандикационен иск, като административната принуда отстъпва място на частноправен способ за защита;

в) при случаи по чл. 124 се прилага класическа схема на принудително изпълнение на незаместимо или заместимо действие: покана за доброволно изпълнение (разваляне на постройката) в едномесечен срок, а при неизпълнение – принудително разваляне по административен ред (пряка принуда, извършена от органа вместо задълженото лице).

Разпоредбата предвижда и конфискация на материалите, останали след административното премахване. По своя характер тази конфискация има смесена природа. От една страна, тя е последица от неизпълнение на административното разпореждане за доброволно премахване. От друга страна, тя изпълнява репресивна функция, тъй като лишава нарушителя от имуществените последици на незаконното строителство. Поради това може да бъде разглеждана като специална имуществена принудителна мярка, която едновременно гарантира ефективността на административното изпълнение и санкционира неизпълнението.

Нормата на чл. 160 от Закона за горите ясно разграничава административното наказание от административната принуда. Административното наказание се изразява единствено в глобата, която реализира административнонаказателната отговорност на нарушителя. Административната принуда се проявява чрез:

а) незабавно спиране на строителството;

б) запечатване на двигателите или входовете;

в) поддържане на забраната до приключване на производството;

г) задължаване за доброволно премахване;

д) административно премахване на незаконната постройка;

е) конфискация на материалите.

Тези мерки не целят наказване сами по себе си, а преустановяване, предотвратяване и отстраняване на противоправното състояние, както и осигуряване изпълнението на закона.

1.4. В Наредбата-закон за защита на родната природа²² се предвиждат някои забрани, като посещението па бранищата, освен за научни цели и то със специално разрешение от Министерството на земеделието и държавните имоти, отделение за горите, лова и рибарството. Същото разрешава построяването на необходимите сгради за природо-изпитателни станции и жилища на персонала по охраната, както и за хранилища на дивеча (чл. 3). В районите на народните паркове, природните паметници и местата с историческо значение се забраняват частни строежи, освен обществени или общодостъпни туристически, скиорски и научни хижи, заслони, станции, при това с разрешение на Министерството на земеделието и държавните имоти, отделение за горите, лова и рибарството (чл. 4).

1.5. С § 12, б. „а“, т. 3 от Правилника за приложение на Наредбата-закон за защита на родната природа²³ се разрешава в районите на народните паркове, природните паметници и природно-историческите места²⁴ „строеж на сгради, необходими за научни изследвания и за персонала по управление охрана на защитените обекти, заслони за хранилища на дивеча и строго обществени (туристически и скиорски) хижи, а в т. 4 – „копаене на камъни и пръст само за строеж на позволени сгради, след което образуваните ями следва да се изравнят“. Според § 14 и § 15 от подзаконовия нормативен акт в районите на бранищата се забранява строителството на сгради – частна собственост, а наличните се отчуждават за обществени цели, с което се дава преимущество на екологичните норми пред тези, свързани със строителната дейност на частни имоти:

„Всички съществуващи сгради в границите на бранищата, ако те са частна собственост, се отчуждават за обществена полза и от тях се запазват само тези, които биха могли да се приспособят, като природно- изпитателни станции, или за жилища на персонал по управлението и охраната. Такива постройки требва да имат ограден стопански район за ползуване. Нови постройки в бранищата могат да се строят само при доказана нужда и с предварително разрешение от Министерството на земеделието и държавните имоти за следните цели: природо-изпитателни станции, сгради за жилища на персонала по охраната, навеси и хранилища за дивеча и др. подобни, и то предимно по окрайнините на резервата. Природо-изпитателните станции требва да са пригодени за научно изследване, проучване и временно пребиваване на естествоизпитателите и на лесовъда-управител на бранището, или лесничея, в чийто район се намира бранището. Допуска се копането само за основите на разрешените сгради, а всички други материали за постройките. се доставят извън границите на бранището.

§ 15. В района на защитените места се забраняват всякакви частни строежи (чл. 4, ал. 2). Разрешава се строежът само на държавни и обществени сгради, предназначени да служат изключително за научни цели, за управление и охрана на местата и за обществени (туристически и скиорски) хижи. Към забранените сгради спадат още и тези, които нямат общодостъпен характер, в смисъла на туристическите хижи, а са приспособени за почивни сгради, санаториуми, курортни жилища, хотели и др. и са частни“.

1.6. Законът за благоустройството на населените места²⁵ (ЗБНМ) от 1941 г. въвежда за деветгодишен период на своето действие два основни административноправни режима на незаконните строежи.

Режимът на недопустимост по чл. 274 от ЗБНМ урежда последиците за строежи, които са извършени:

– без строително разрешение, или

– в нарушение на издаденото строително разрешение, утвърдения архитектурен план или други строителни книжа,

– и които са недопустими по закона и правилниците по приложението му.

При този режим строежът не може да бъде запазен чрез узаконяване. Той трябва да бъде съборен. Самото събаряне се постановява с мотивирана заповед на компетентния орган (кмета, а за индустриални предприятия – областния инженер; за Столичната голяма община – столичния кмет). Със същата заповед се забранява ползването и обитаването на строежа. Следователно при недопустимостта законът приема, че незаконното строителство е несъвместимо с действащия устройствен ред и не може да бъде „поправено“ чрез последващо разрешаване. Пример за такъв режим е когато сграда е построена в нарушение на отстоянията, застроителните линии, предназначението на терена или други императивни строителни правила, тя би могла да се квалифицира като недопустима и да подлежи на премахване.

Режимът на допустимост по чл. 275 от ЗБНМ урежда обратната хипотеза – незаконни строежи, които макар да са извършени без строително разрешение, или при неспазване на строителните книжа, са допустими според закона и подзаконовите правила. При този режим строежът може да бъде узаконен. Узаконяването трябва да стане в 3-месечен срок от съобщаването. Целта е незаконното изпълнение да бъде приведено в съответствие със законовите изисквания. Тук законът прави разграничение между формална незаконност (липса на разрешение или отклонение от книжа) и материална допустимост (строежът по същество отговаря на градоустройствените и строителните правила). Пример за такъв режим е построена пристройка без разрешение, която, обаче, отговаря на изискванията за застрояване, отстояния и предназначение, затова би могла да бъде узаконена.

Общото между двата режима е това, че строежът е незаконен и липсва разрешение за него. Разграничението е в правните последици, които при недопустимост водят до събаряне на обекта (премахване на незаконния строеж), а при допустимост – до неговото узаконяване (запазване на строежа чрез привеждането му в законно състояние). При недопустимостта компетентният орган издава заповед за събаряне, а при допустимостта се издава разрешение за строеж. При режима на недопустимост незаконността е не само процесуална (липса на разрешение), а и материална – строежът противоречи на устройствените правила. При режима на допустимост нарушението е главно в начина на извършване на строежа, но самият строеж би могъл да съществува законно, ако бъде узаконен. Ако не бъде узаконен обектът в срок, преминава към режима на недопустимост по чл. 274 от ЗБНМ.

2. Незаконното строителство и Законът за планово изграждане на населените места и правилникът за неговото приложение

2.1. През 1949 г. е приет Законът за планово изграждане на населените места²⁶ (ЗПИНМ). Той урежда планирането, устройството и застрояването на градовете и селата; изработването и прилагането на градоустройствени и регулационни планове; правилата за строителство и разпределението на териториите; държавния контрол върху устройството на населените места чрез Министерството на комуналното стопанство и благоустройството. Правилникът за приложение на ЗПИНМ (ППЗПИНМ) допълва закона и е приет десет години по-късно²⁷.

Административноправната теория от това време разглежда строителната дейност (управление на строежите) отделно от административноправното регулиране на територията (управление на благоустройството)²⁸.

Към първата категория отношения се включват общото техническо уреждане и ръководство на строежите, организирането чрез административни норми на личните и вещноправни въпроси в строителството, като например строителни общи и технически кадри, строителен инвентар, финансиране на строежите, общ контрол и др. Строителният процес се контролира чрез няколко вида контрол: технически на изпълнителя, инвеститорски (много важен в плановата икономика по това време), авторски надзор от проектантска организация и държавен технически контрол, осъществяван от Министерство на строежите по силата на Конституцията от 1947 г., Комитета за строителство²⁹ и Комитета за архитектура и благоустройство (КАБ) в различни времеви периоди³⁰ (1959-1963 г. и 1977-1981 г.), получил ранг на министерство с различни наименования. Държавният технически контрол по всички архитектурни сгради независимо от тяхното местоположение, предназначение и ведомствена принадлежност (всяко министерство започва да строи жилища за работещите в сектора) се упражнява от КАБ и техническите служби на окръжните народни съвети³¹.

Към втората група обществени отношения принадлежат:

а) създаване на кадастрални градоустройствени, уличнорегулационни, дворищнорегулационни, нивелетни планове;

б) прилагане на градоустройствените, регулационните и нивелетните планове и осъществяване на мероприятията по градоустройствените и регулационните планове;

в) застрояване на населените места въз основа на градоустройствените, регулационните, нивелетните (нивелационни), кварталнозастроителните, уличнофасадните и съответните архитектурни и други строителни планове;

г) осъществяване на общи благоустройствени мероприятия в населените места, като водоснабдяване и канализация, надземно и подземно устройство на улиците и площадите, устройство на зелени и свободни площи, създаване и устройство на масов обществен транспорт и др.

Одобряването на плановете се извършва първоначално, в зависимост от тяхната разновидност, от Министерски съвет, КАБ и изпълнителните комитети на окръжните народни съвети. С изменението на ЗПИНМ³² през 1959 г. компетентността по одобряването на плановете се децентрализира. За улично-регулационните, нивелетни, квартално-застроителните и улично-фасадните планове през 1956 г. се въвежда възможност за обжалване по административен ред пред административна юрисдикция (специална комисия в Министерството на комуналното стопанство, благоустройството и пътищата, председателствата от съдия от Върховния съд)³³, като с промените през 1959 г. обжалването е оставено единствено за квартално-застроителните и улично-фасадните планове пред специална юрисдикция при КАБ. За дворищно-регулационните планове се въвежда обжалване пред надлежния окръжен съд, като предметът на разглеждане са въпроси на законност, разрешени с плана като административен акт, като от съда се иска да се произнесе дали са спазени правилата за установяване на парцелите по размери, лице и др., дали са отредени съобразно изискванията на закона³⁴.

Три разпоредби в първоначалния вариант на ЗПИНМ се занимават с незаконното строителство, като имат различно съдържание и предназначение:

– Не се изплаща обезщетение за незаконни строежи (чл. 44, ал. 2).

– Предвиждат се административни и наказателни санкции (чл. 67).

– Премахване или извършване на необходимите действия за сметка на собственика (чл. 75).

До 1956 г. ЗПИНМ предвижда, че уличнорегулационният план има пряко отчуждително действие, поради което, с влизането му в сила се извършват съответните прехвърляния на собствеността. След това ЗПИНМ приема, че отчуждаването ще се извърши след обезщетяването на собствениците. Разместването на собствеността при влизането в сила на дворищнорегулационния план настъпва с влизането в сила на този административен акт направо³⁵. В чл. 44, ал. 2 от ЗПИНМ се урежда режимът на обезщетяване при отчуждаване на незаконно построени имоти. Режимът на принудително отчуждаване е израз на общия принцип ex injuria jus non oritur (от неправомерно действие не възниква право). Тук отчуждителното производство изпълнява и превантивно-санкционна³⁶ функция, характерна за административния контрол върху строителството: собственикът на незаконен строеж не може да черпи имуществена изгода от отчуждаването именно защото самият строеж е резултат от нарушение на административен (строителен) режим. В административноправната доктрина се приема, че контролът има три основни функции: констатираща (установителна), оценъчна и резултатна (оперативно-разрешаваща). В конкретната хипотеза оперативно-решаващата функция³⁷ на контрола е действието по лишаване от обезщетение на отчужден незаконно построен имот.

Специалният външноведомствен строителен надзор може да се прояви като предварителен с превантивна функция (издаване на разрешения за строеж, одобряване на архитектурни планове, отказ да се изплатят суми и др.); като текущ с цел преустановяване на извършвани нарушения или последващ (спиране на строеж на сграда, части или съоръжения; забрана за заемане на сграда или помещения; разрушаване на незаконен строеж; забрана за упражняване на дейност), като констатира как е била извършена една контролирана дейност³⁸.

В чл. 67 от ЗПИНМ се наблюдава друго законодателно решение. По принцип разпоредбата на чл. 67, ал. 1 предвижда налагането на административното наказание „глоба“ като най-характерно за специализирания външноведомствен надзор правомощие и средство за въздействие спрямо лицата³⁹. Нормата представлява административнонаказателна принуда с вградена ескалационна логика, която при устойчиво неподчинение прехвърля субекта в режим на наказателна отговорност, като хипотезата ù е бланкетно формулирана: „който наруши този закон и указите, правилниците и наредбите по приложението му, както и решенията, заповедите, предписанията“. Самата норма не описва конкретно поведение, а препраща към цял комплекс от други, включително подзаконови актове. Това повдига въпроса за определеността на състава и спазването на принципа за законоустановеност на наказанието – гражданинът трябва от съвкупността от актове да може да предвиди кое поведение е наказуемо, което при толкова широко препращане (закон + укази + правилници + наредби + решения + заповеди + предписания) е практически затруднено.

Друг важен проблем е този за размера на санкцията. Наказанието е построено като стълба на ескалираща принуда, което е характерно средство за постигане на ефективност на административната принуда чрез засилване на въздействието при устойчиво неподчинение, но критерият за преминаване в наказателно поле е количествен (продължителност/повторяемост на едно и също нарушение): „за първи път с глоба от 1 000 лв. до 10 000 лв.; ако същото нарушение се повтори, съответно, продължи – с глоба от 10 000 лв. до 20 000 лв., а ако същото нарушение се потрети, съответно, продължи – с глоба от 20 000 лв. до 50 000 лв. Ако нарушението продължава и след това – виновните се наказват с тъмничен затвор до 1 година“. Следователно административната принуда тук не е достатъчна и е преходен механизъм, който при неефективност автоматично се превръща в наказателна репресия.

Можем да обобщим, че основните недостатъци на разпоредбата са свързани с нарушаването на много съществени принципи на административното право и наказване в рамките на демократичната държава, а именно:

Принципът на пропорционалност в дейността на административните органи в съвременното си приложение, който съдържа няколко основни елемента: 1) правомерна (легитимна) цел, която налага ограничаване на права; 2) определяне на рационална връзка между целта и средствата за нейното достигане; 3) оценка на необходимостта от тяхното прилагане и 4) преимущества от прилагането на мерките за ограничаване на права⁴⁰. В конкретната разпоредба диапазоните на глобите са изключително широки (напр. 1 000-10 000 лв.), което дава голяма оперативна самостоятелност на санкциониращия орган, но създава риск от непредвидимост и неравно третиране на адресатите на нормата. Като се има предвид тоталитарният характер на правната система в България по това време⁴¹ и конституционният постулат, заложен в чл. 10, ал. 3 от Конституцията на Народна република България (НРБ) от 1947 г., че никой не може да упражнява правото на собственост във вреда на обществото, обяснимо принципът е изключен от съдържанието на отчуждителната процедура.

Принципът „Non bis in idem“ според административнонаказателното право е въведен в чл. 4 от Наказателно-процесуалния кодекс⁴² и гласи: „Никой не може да бъде съден повторно за престъпление, по което има влязла в сила присъда …“. Текстът се прилага както за деяния, квалифицирани като престъпления, така и за извършени административни нарушения⁴³. Тази ескалираща система на наказване в чл. 67, ал. 1 от ЗПИНМ означава многократно санкциониране за едно и също продължаващо поведение, което е характерно за т. нар. „продължени нарушения“⁴⁴ в административнонаказателното право, но изисква ясен механизъм за установяване на моментите на „повторение“ и „продължаване“, какъвто в текста липсва.

Принципът на законност (определеност) в научната доктрина се разглежда като точно и строго зачитане на материалноправните и процесуалноправните разпоредби на закона⁴⁵. Бланкетността на диспозицията в съчетание с наказателноправна санкция (лишаване от свобода) е особено спорен – стандартите за яснота на състава при норми, водещи до лишаване от свобода, са по-високи, отколкото при чисто административни глоби.

В чл. 75 се въвежда административна принуда за неизпълнение на градоустройствените задължения, както следва по алинеи:

Първата алинея урежда заместващо (субституиращо) изпълнение, чието предназначение е постигане на фактическия резултат вместо длъжника. Когато задължено лице не изпълни или изпълни лошо задължение за facere (направа, поддържане, премахване на съоръжения/посаждения/работи), органът (общинският народен съвет) сам извършва действието вместо длъжника, за негова сметка. Това е типичен случай на пряко принудително изпълнение чрез заместване (субституция), приложимо при заместими действия, които могат да бъдат извършени еднакво валидно от трето лице/органа, а не само лично от задълженото лице. Допуска се и институтът на заменоизпълнението, което е „средство за лесно и навременно изпълнение на едно задължение“⁴⁶. Заменоизпълнение е действие до което прибягва в указаните от закона случаи административният орган, за да извърши сам или чрез други лица задължение, което по силата на едно разпореждане на власт, е трябвало да извърши гражданинът, но не го е извършил сам в определения срок или се противопоставя да го извърши, разходите за което изпълнение са за сметка на задълженото лице и се събират принудително⁴⁷.

Характерен белег за този институт е субсидиарността – намесата настъпва само след неизпълнение или лошо изпълнение на вече възникнало задължение (административен акт/предписание), т. е. не е първична мярка, а последваща реакция на неизпълнение. Друга особеност на явлението е липсата на изискване за вина, за разлика от административнонаказателната принуда (санкция), тук не се търси вина у собственика; достатъчен е обективният факт на неизпълнение. Целта не е да се накаже, а да се постигне фактическият резултат (изградено или премахнато съоръжение и т. н.). Друга важна особеност на заместването е общественият интерес като основание за прилагането му с изрично изброените цели (градоустройство, здравеопазване, чистота, естетика, сигурност), които легитимират намесата в частната сфера на собственика – класическо основание за упражняване на административна принуда в защита на публичен интерес, а не на индивидуално право.

Втората алинея урежда принудително събиране на разходите и нейната функция е възстановяване на разходите на органа. Направените от органа разходи се събират от собственика по реда за събиране на данъчни и други държавни вземания. Тук се проявява изпълнение за парично вземане, но с характерна за административното право особеност: то се провежда не по общия гражданскоправен ред (чрез съд и изпълнителен лист), а по привилегирован административен ред, при който самият административен акт/констативен документ служи като изпълнително основание. Това е проявление на принципа за самоизпълнимост на административните актове (executio parata) – принцип, който отличава административната принуда от гражданскоправното принудително изпълнение и ускорява защитата на публичния интерес за сметка на процесуалните гаранции на длъжника.

Третата алинея предвижда забрана за използване или обитаване, като нейната функция е натиск върху длъжника и/или предотвратяване на опасност. Тази мярка има двойствена правна природа и може да се тълкува по два начина. От една страна, като средство за непряка (косвена) принуда – органът не изпълнява вместо длъжника, а упражнява натиск чрез ограничаване на едно право (ползване/обитаване), докато собственикът сам не изпълни задължението си. От друга страна, забраната изпълнява функцията на превантивно-охранителна мярка (принудителна административна мярка): когато сградата или съоръжението поради неизпълнението представлява опасност (за здравето, сигурността), забраната за обитаване служи за предотвратяване на вредни последици, независимо от волята на собственика да изпълни.

2.2. През 1958 г. ЗПИНМ⁴⁸ е допълнен в чл. 66е (ал. 4-7) с мерки срещу незаконното строителство:

Незаконните строежи се спират, когато:

а) са извършени без строително разрешение;

б) не спазват строителните книжа;

в) нарушават действащите разпоредби.

Незаконните строежи се събарят, ако са извършени без строително разрешение или в нарушение на строителните книжа и същевременно са недопустими според действащите норми.

Опасните строежи се събарят, когато:

а) са изградени с некачествени или неподходящи материали;

б) са изпълнени в нарушение на техническите правила;

в) не могат да бъдат укрепени и представляват опасност.

Забранява се строителството на жилищни сгради извън строителните части на населените места.

Незаконните строежи в неурегулирани терени се събарят, а строителните материали се конфискуват. При повторно или продължаващо нарушение:

а) може да се конфискува и самото място (имотът);

б) в определени градове е било възможно нарушителят да бъде лишен от жителство и изселен.

6. Строителни материали, складирани без разрешение върху неурегулиран терен, също подлежат на конфискация.

Важно е да се отбележи, че разпоредби като конфискацията на имота, лишаването от жителство и изселването са характерни за социалистическото законодателство.

2.3. В чл. 8, ал. 2 от Указ № 308 от 27.08.1960 г. за защита на родната природа (УЗРП)⁴⁹ се въвежда съгласувателен административен режим за строителната дейност в защитени природни обекти: „Всякакво строителство, прокарване на пътища, просеки, линии и пр. върху или през защитени природни обекти се извършва само след вземане на писмено съгласие на Главното управление па горите“.

2.4. С идентично съдържание на чл. 8, ал. 2 от УЗРП е нормата на чл. 29 от Правилника за приложение на Указа за защита на родната природа (ППУЗРП)⁵⁰. В чл. 3 от подзаконовия нормативен акт се прави опит за баланс между благоустройственото и екологичното законодателство: „ (1) При решаване на различните народностопански задачи – построяване на пътища, жп. линии, язовири и заводи, корекции на реки, откриване на кариери, пресушаване на блата и други, министерствата, ведомствата, окръжните народни съвети, предприятията и организациите са длъжни да съчетават интересите на отделните отрасли с разумното използуване на родната природа.

(2) При ползуване на земята да не се допускат действия и провеждат други мероприятия, които могат да предизвикат ерозия, измиване на почвата и влошаване на плодородието ù, а при извършване на строителни работи да се вземат мерки за недопускане на неоправдани разрушения, унищожаване и загрозяване на природните ценности“.

По-нататък в чл. 35, б. „в“ се запазва екологичната норма от законодателството от 1936-1937 г., но се въвежда и едно важно изключение в б. „г“, доколкото една от целите на екологичното законодателство от този период е „развитие на стопанския туризъм“: „С разрешение на Главното управление иа горите, съгласувано с Комисията за защита на родната природа при Българската академия на науките, в районите на защитените природни обекти, без резерватите, се допуска: […]

в) строеж на административно-битови сгради, заслони и хранилища за дивеча и туристически хижи;

г) строеж на хотели и ресторанти, необходими във връзка с развитието на стопанския туризъм у нас, след съгласуване с Комитета по архитектура и благоустройство“.

2.5. През 1963 г. е извършено допълнение на ЗПИНМ⁵¹ и в чл. 44 е добавена нова алинея 3: „За строежите, извършени незаконно до 14 ноември 1958 г. в урегулирани и неурегулирани имоти, при отчуждаването им за мероприятия по плановото изграждане на населените места собствениците се обезщетяват по общите правила. Това не се отнася за незаконно направените второстепенни и временни постройки“. Общият принцип на закона е запазен от предходния ЗБНМ – узаконяване на незаконно направени строежи „ако те са могли да бъдат разрешени съгласно с действуващите по време на извършването им разпоредби“, както и премахването на строежи, които са застрашени от самосрутване или са вредни в санитарно-хигиенно отношение. Диспозицията на правната норма предвижда, че собственикът се обезщетява по общите правила (т. е. както при законен строеж), като се създава правна фикция на „търпимост“ на незаконното строителство. В правната теория се посочва, че целта на установяването на правните фикции е защита на значими обществени интереси⁵². Също в научната доктрина се акцентира върху обстоятелството, че за развитието на позитивното право фикциите по принцип имат преходно значение, макар някои от тях да придобиват значение на последна фаза в развитието на обективното право, изпълнявайки особена роля на „единствено възможни и като единствено най-ефикасни правни средства за разрешение на преплетени комплексни правни отношения“⁵³. Към този исторически момент не е ясно какви са били сложните обществени отношения, наложили създаването на подобна юридическа фигура, която очертава съдържанието на понятието „търпим строеж“⁵⁴.

Второто изречение на разпоредбата включва контра-теза и посочва второстепенните и временните постройки като изрично изключени от обхвата на облекчения режим. За тях диспозицията не се прилага и се установява общият принцип за непризнаване на права върху незаконно строителство. Санкция в класическия смисъл липсва и нормата е предимно оправомощаваща (регулативна). Има характерно за административното право ретроактивно (преходно) действие, като урежда правните последици на факти, възникнали преди влизането ѝ в сила (строежи до 14.11.1958 г.), но самите правни последици (обезщетяване при отчуждаване) настъпват занапред. Това я определя като преходна (транзиторна) норма с обратно действие на юридическия факт, но перспективно действие на правния резултат – допустим и познат похват при уреждане на трайни фактически положения (легализация на status quo), различен от забраненото обратно действие на санкционни норми.

2.6. Първоначално подзаконов нормативен акт в областта на благоустройството се явява Правилникът за планово изграждане на населените места⁵⁵, който съдържа институтите на незаконното строителство и неговото узаконяване, но не и изрично уредена „търпимост“ на незаконни строежи като самостоятелен институт.

а) Забраната за обезщетение се съдържа в разпоредбите на чл. 66 и чл. 86: „Не се дължи обезщетение за незаконно направените строежи. Материалите от същите се предават на собствениците“. Изрично се признава категорията „незаконно направени строежи“ при отчуждаване.

б) Незаконното строителство изрично е уредено в няколко разпоредби:

„Чл. 245. (1) Строежи, извършвани без строително разрешение или при неспазване на строителното разрешение, одобрените планове и другите строителни книжа, или при неспазване на действуващите законни разпоредби, се спират от натоварените с надзор длъжностни лица, които съставят акт за нарушението.

(2) Продължаването на работите се разрешава след отстраняване на причините, които са наложили спирането, и след заплащане на дължимите такси и глоби.

(3) Строежите, извършени без строително разрешение или при неспазване на строителното разрешение, одобрените планове и другите строителни книжа, се събарят, ако са недопустими по действуващите законни разпоредби.

(4) Строежи, извършени с неподходящи или недоброкачествени материали, или извършени противно на техническите изисквания, се събарят“.

Нормата не урежда пряко и изчерпателно процедура по узаконяване, но е изходната, базовата норма, от която възниква необходимостта от такова производство. Тя очертава фактическия състав, при чието проявление административният орган е длъжен да реагира, и именно в рамките на тази реакция законодателят заделя пространство за евентуално узаконяване – чрез израза „отстраняване на причините, които са наложили спирането“ (ал. 2) и чрез критерия за „допустимост“ на строежа (ал. 3). Тя трябва да се разглежда като обвързваща спрямо специалните разпоредби за узаконяване, като определя кога е възможно да се стигне до узаконителна процедура, вместо до принудително премахване. В нормата е вградена триетапна логика на производството:

– Етап 1: констатиране и спиране (ал. 1). Административнонадзорният орган констатира нарушението (липса на разрешение, отклонение от одобрени книжа, нарушение на законови изисквания) и спира строежа с акт. Това е обезпечителна мярка – временна по естество, целяща да предотврати задълбочаване на незаконосъобразното изграждане, докато не се изясни съдбата на строежа.

– Етап 2: диференциация по допустимост (ал. 3). Тук е ключовият момент за узаконяването. Нормативният акт разграничава два възможни изхода:

а) ако строежът е допустим по действащите законни разпоредби (т.е. съответства на материалноправните градоустройствени и технически норми, само формалната процедура по издаване на книжа не е спазена) – не се събаря, а подлежи на узаконяване;

б) ако е недопустим по действащите разпоредби – събаря се безусловно, узаконяване е изключено.

Това означава, че нормата въвежда имплицитен материалноправен критерий за допустимост на узаконяването – формалният порок (липса на разрешение) сам по себе си не е пречка, стига строежът да отговаря на материалните изисквания на градоустройствения и застроителния режим.

– Етап 3: условия за възобновяване на строителството (ал. 2). Разпоредбата на ал. 2 определя кумулативните предпоставки, при които строителството може да продължи (фактически синоним на успешно приключило узаконяване или отстранена нередност):

а) отстраняване на причините за спирането (напр. снабдяване с необходимите книжа, привеждане в съответствие с одобрените планове);

б) заплащане на дължимите такси и глоби (санкционен елемент, който е кумулативно, а не алтернативно условие).

Липсата дори на едно от двете условия не позволява подновяване на строителните работи – което подчертава обвързващия характер на решението на органа: той няма оперативна самостоятелност да разреши продължаване без изпълнени и двете предпоставки.

От гледна точка на узаконяването е съществено да се отбележи, че ал. 4 изключва възможност за узаконяване в хипотезата на некачествено строителство, извършено с неподходящи или недоброкачествени материали, нарушени технически изисквания. Тук законодателят не поставя въпрос за „допустимост по действащите разпоредби“ в градоустройствен смисъл. Събарянето е абсолютно и не се субституира с узаконителна процедура, защото засегнатата ценност (безопасност на строителството) не може да бъде санирана post factum чрез документ, а изисква премахване на вече вложената недоброкачествена конструкция.

Така се очертава важно разграничение:

– формална незаконосъобразност и материална допустимост, които водят до възможност за узаконяване (ал. 2 и ал. 3, per argumentum а contrario);

– материална недопустимост (градоустройствена), водеща до събаряне без възможност за узаконяване (ал. 3);

– техническа/качествена негодност, основание за събаряне, независимо от градоустройствената допустимост, узаконяване изначално изключено (ал. 4).

От текста може да се изведе заключението, че узаконяването по смисъла на тази уредба не е самостоятелно, отделно административно производство с изричен уредба тук, а процесуален резултат от отпадане на пречката за спиране, т.е. то се проявява не като положителен акт „узаконявам строежа“, а негативно, чрез невключване на строежа в хипотезата на ал. 3 (недопустимост) и чрез изпълнение на условията на ал. 2⁵⁶.

От гледна точка на узаконителните производства е важно да се подчертае, че на всеки етап органът действа при обвързана компетентност:

– при установяване на нарушението – длъжен е да спре строежа (не може да прецени по целесъобразност);

– при допустимост по ал. 3 – длъжен е да допусне узаконяване (да не събаря), ако строежът съответства на материалните разпоредби;

– при недопустимост – длъжен е да разпореди събаряне, без право на преценка;

– при некачествено строителство по ал. 4 – длъжен е да разпореди събаряне безусловно.

Тази строга обвързаност е гаранция срещу административен произвол и е типична за принудителните административни мерки, засягащи основни имуществени права на гражданите.

Може да се направи обобщението, че чл. 245, макар и да не съдържа изрично уредена процедура „узаконяване“, функционира като материалноправна предпоставка и нормативен филтър за допустимост на узаконителните производства, като разграничава случаите, при които незаконното строителство подлежи на саниране чрез последващо съответствие с изискванията (узаконяване), от случаите на категорична недопустимост (материална или качествена), при които единствената законна последица е принудителното премахване на строежа.

Процесуалните аспекти на производството по събаряне са уредени в чл. 246-247. Нормата установява алтернативна, но йерархично градирана компетентност⁵⁷:

1. председател на управата на общинския народен съвет (основен, местен орган);

2. председател на управата на по-горен народен съвет (окръжен, регионален териториален орган);

3. министър на комуналното стопанство и благоустройството (централен орган).

Това е характерно за административното право от този период. Типична е вертикалната субординация с право на по-горестоящия орган да действа вместо или наред с по-долустоящия, без да е уредена ясна разграничителна компетентност (напр. по тежест на случая, стойност на строежа и др.). Липсва и изрично уреден механизъм за възлагане (делегиране) на правомощия. Компетентността на трите органа изглежда кумулативна, а не изключителна.

Актът за събаряне е индивидуален административен акт (заповед, издавана по повод на конкретен строеж). Единственото изрично процедурно изискване е актът да бъде „обоснована заповед“, т. е. мотивиран акт. Това е един от малкото елементи на процедурна гаранция, създаден пряко в материалния закон, тъй като общ принцип за мотивиране на административните актове (какъвто по-късно установява чл. 3 от ЗАП) все още не съществува като кодифицирано правило. Затова изискването за мотиви тук има характер на изключение, а не на общ принцип. Втората алинея показва, че със същата заповед (единен акт) могат да се съединят две различни по предмет разпореждания: заповед за събаряне (засягаща самия строеж като вещ); забрана за обитаване/използване (засягаща правото на ползване, включително преди фактическото събаряне). От гледна точка на административния процес това е съединяване на разпореждания в един акт, без да е предвидена отделна процедура за всяко от тях. Това е типично опростяване, характерно за неразвита процесуална уредба.

Следващата разпоредба (чл. 247) прави ясно разграничение между частните строежи с детайлно уредена йерархия на обжалване по местонахождение и обществените строежи с препращаща норма (чл. 271), т. е. различен, по-специален режим. Компетентният орган по обжалването зависи от категорията на населеното място:

а) за изрично изброени по-големи градове обжалването е пред министър;

б) други градове – обжалването е пред председател на окръжен народен съвет;

в) села – обжалването е пред председател на околийски народен съвет.

Изпълнението (фактическото събаряне) е възложено на общинския народен съвет, но за сметка на инвеститора. Така е въведен прехвърлящ разноските по принудителното изпълнение върху нарушителя механизъм, а не върху бюджета на органа. Това е ранна форма на принципа „разноските се възлагат на извършителя на незаконното строителство“, познат и в съвременното българско право (чл. 225а от Закона за устройството на територията).

в) Узаконяване на незаконно строителство е уредено в няколко норми:

– „Чл. 248. (1) Строежи, извършени без строително разрешение или при неспазване на строителното разрешение, одобрените планове и други строителни книжа – могат да бъдат узаконени, ако са допустими по действуващите законни разпоредби.

(2) Узаконяването трябва да стане в срок, определен от съответната техническа служба.

(3) Узаконяването се състои в представяне на съответните строителни книжа, плащане на дължимите такси и глоби и извършване на необходимите действия за получаване на строително разрешение.

(4) Ако горните действия не бъдат извършени в определен срок, строежите се събарят по реда на този правилник“.

Текстът разграничава две групи незаконни строежи:

а) подлежащи на узаконяване (построени без разрешение; построени с отклонения от разрешението; допустими по действащите строителни правила);

б) неподлежащи на узаконяване (строежи, които противоречат на действащите законови разпоредби; строежи, за които не е изпълнена процедурата в определения срок).

Нормата не създава автоматично право на узаконяване. Тя установява условна възможност, изразена с формулировката: „…могат да бъдат узаконени…“. Това означава, че узаконяването е допустимо, ако са изпълнени предвидените в закона материалноправни и процесуални предпоставки. Следователно незаконността на строежа не се заличава поради изтичане на време, а единствено чрез специална административна процедура. Най-съществената част от нормата е първото изречение: „…ако са допустими по действуващите законни разпоредби“. Тук законодателят поставя единственото съществено материално условие: строежът трябва да бъде допустим според действащото право към момента на узаконяването, а не непременно към момента на изграждането му. От това следват няколко извода:

– незаконното строителство само по себе си не е пречка за узаконяване;

– решаващо е дали строежът съответства на действащите устройствени и строителни правила;

– ако строежът нарушава тези правила (например попада върху улица, в сервитут, надвишава допустимите показатели и др.), той не може да бъде узаконен.

Следователно законът прави разграничение между формална незаконност (липса на разрешение или отклонение от него) и материална недопустимост (противоречие с устройствените норми). Само първата категория подлежи на узаконяване. „Узаконяването трябва да стане в срок, определен от съответната техническа служба“. Този срок няма отношение към възникването на правото на узаконяване, а до упражняването му. Така техническата служба определя срок за представяне на необходимите документи и при неизпълнение настъпва последицата по последната алинея – премахване на строежа.

Третата алинея определя, че узаконяването представлява съвкупност от административни действия: 1) представяне на строителните книжа; 2) плащане на такси; 3) плащане на глоби; 4) извършване на действия за получаване на строително разрешение. Тази разпоредба показва, че узаконяването е административна процедура, чрез която строежът се въвежда в законов режим. Особено показателно е изискването за получаване на строително разрешение след изграждането на строежа. Това представлява своеобразна легализация с обратно действие относно административния статус на строежа.

Последната алинея предвижда, че премахването не настъпва непосредствено поради незаконното строителство. Последователността е:

1) установяване на незаконния строеж;

2) предоставяне на възможност за узаконяване;

3) определяне на срок;

4) едва при неизпълнение следва събаряне.

Следователно законът поставя узаконяването като предпочитан способ пред премахването, когато строежът е допустим.

Чл. 265 (преходна разпоредба): „Узаконяването на заварени строежи се допуска, ако същите са могли да бъдат разрешени, съгласно действуващите, по време на извършването им, законни разпоредби“. Тук се въвежда принципът, че узаконяване е възможно само ако строежът е бил допустим по правилата, действали към момента на извършването му. Узаконяването изисква кумулативно наличие на няколко материалноправни предпоставки:

– строежът да е търпим или да попада в хипотезите, допускащи узаконяване (не всеки незаконен строеж подлежи на узаконяване – напр. строежи в свлачищни райони, в защитени територии, засягащи трайна забрана, по правило са изключени);

– да е могъл да бъде разрешен съгласно действащите към момента на извършването норми;

– да отговаря на изискванията за безопасност на строежа (конструктивна сигурност) към момента на узаконяването;

– да не засяга права на трети лица без тяхното съгласие.

Тежестта на доказване на предпоставката принадлежи на заявителя. Той трябва да докаже, че е могло да бъде издадено разрешение, а не органът да докаже противното. Това е израз на общия принцип, че отклонението от нормалния ред (незаконно строителство) трябва да се обоснове от лицето, което иска изключението (узаконяването). Преценката дали строежът „е могъл да бъде разрешен“ по принцип е обвързана компетентност, а не оперативна самостоятелност на органа. Той не преценява целесъобразност, а установява обективен факт (съответствие с тогавашните норми). Актът за узаконяване е декларативен, а не конститутивен. Той не създава ново право на строеж, а признава, че към момента на извършването такова право реално е съществувало, макар и неупражнено чрез разрешение. Това го отличава принципно от нова разрешителна процедура, при която актът е конститутивен.

г) Забрана за обитаване или използване на строежи, извършени в нарушение на процедурата (чл. 255) също предвижда административно производство. То се развива по инициатива на компетентния административен орган, когато същият установи, че строежът или инсталацията се обитават или използват без да са приети по установения ред или в нарушение на дадените предписания. Израз е на принципа на служебното начало. Заповедта се издава от началника на съответната техническа служба, който разполага с материална компетентност да наложи забраната. Основанието за започване на производството е

1) обитаване или използване преди извършването на преглед и приемане на строежа;

2) обитаване или използване в противоречие с акта на компетентните служби.

Заповедта цели незабавно прекратяване на незаконното обитаване или използване. Тя е индивидуален административен акт, с който се прилага принудителна административна мярка (превантивна и преустановителна).

Законът предвижда конкретен начин на изпълнение⁵⁸:

а) опразване на строежите и помещенията (мярка на непосредствена принуда⁵⁹);

б) запечатване на строежите и помещенията (мярка за възбрана⁶⁰, но и мярка за ограничаване ползването на вещи⁶¹);

в) запечатване на инсталациите (мярка за спиране на машини, съоръжения и инсталации и други технически средства⁶²).

Разграничителният критерий е в обекта, върху който се въздейства (лице срещу вещ/обект), и в начина на въздействие (пряко физическо принуждаване на лице срещу техническо или фактическо блокиране на достъп или функциониране на вещ/инсталация).

2.7. През 1963 г. е приет Правилникът за приложение на Закона за планово изграждане на населените места (ППЗПИНМ)⁶³, който регламентира общите последици от незаконното строителство; процедура по узаконяване; обезщетения при отчуждаване на незаконни строежи; норми, които въвеждат близък до института на „търпим строеж“; изключения, допускащи ограничено строителство в засегнати имоти; събаряне на застрашени/вредни строежи.

За незаконно направени строежи не се дължи обезщетение при отчуждаване; собственикът е длъжен сам да ги събори, като задържи материалите (§ 84, ал. 2). Допуска се изключение за строежи, направени незаконно до 14 ноември 1958 г. Те се обезщетяват по общите правила при отчуждаване за нуждите на плановото изграждане, както и заварени случаи, в които собствениците не са били обезщетени за земята/правото на строеж и за законните строежи в имота до 7 януари 1963 г. (§84, ал. 3).

а) Общите последици от незаконно строителство са уредени в няколко норми:

Параграф 262 изброява в ал. 1 незаконните строежи. Такъв е строеж, извършен:

– без разрешение за строеж;

– в нарушение на издаденото разрешение;

– в отклонение от одобрените проекти или строителните книжа;

– или в нарушение на действащите нормативни изисквания,

– и не е допустим съгласно действащите разпоредби, той подлежи на събаряне или премахване.

В ал. 2 се определят опасните строежи. Ако строежът е изпълнен с некачествени или неподходящи материали или в нарушение на техническите, противопожарните или санитарно-хигиенните изисквания, той се премахва, ако:

– представлява опасност за живота, здравето или сигурността; и

– не може да бъде укрепен или ремонтиран.

В ал. 3 е дефинирана непосредствената опасност, когато контролните органи могат незабавно да:

– го запечатат;

– го изолират;

– предприемат други неотложни мерки въз основа на констативен акт.

В ал. 4 се предвижда, че отново при непосредствена опасност се прибягва до опразване на строежа по административен ред, ако това е необходимо за защита на хората, без да се чака приключване на други производства.

2.5. През 1965 г. § 263, ал. 2 и 3 на ППЗПИНМ са допълнени⁶⁴. Нормата в цялост урежда административното премахване на незаконни строежи.

Алинея 1 урежда компетентния орган и основание за заповедта. Определя се двустепенна компетентност в зависимост от населеното място:

– за София – председателят на изпълкома на районния народен съвет;

– за останалите населени места – председателят на изпълкома на общинския народен съвет⁶⁵.

Заповедта се издава въз основа на констативен акт, съставен от длъжностни лица с контролни функции. Тоест, установяването на незаконността предхожда самата заповед за събаряне като отделен процесуален етап.

Алинея 2 предвижда паралелна/субсидиарна компетентност (доп. 1965 г.). Въвежда се възможност заповедта да бъде издадена и от по-висшестоящи органи – председателя на окръжния народен съвет или председателя на Държавния комитет по строителство и архитектура (или упълномощени от тях лица). Това на практика създава конкурентна компетентност, като по-високите нива на управление могат да си „изтеглят“ правомощието, вероятно за случаи с обществена значимост или бездействие на местно ниво.

Алинея 3 посочва реда на изпълнение на заповедта. Изпълнението е възложено на службите при общинския народен съвет и е незабавно. Това е типична характеристика на административно принудително изпълнение без отлагателно действие на обжалването. Предвидена е и възможност за заместващо изпълнение чрез задължаване на нарушителя сам да събори строежа за своя сметка в определен срок⁶⁶.

Алинея 4 урежда съдбата на строителните материали при законно урегулирани терени. Регламентира се подробна процедура:

1) материалите се прибират от общината;

2) собственикът има едномесечен срок да ги откупи обратно, като заплати разходите по събаряне и съхранение;

3) при неплащане – общината ги продава, а сумите (след приспадане на разноски) се внасят в Държавната спестовна каса на разположение на правоимащите;

4) при липса на складова база е възможна незабавна продажба;

б) при недостиг на средства от продажбата – разликата се събира по реда за държавни вземания (т. е. чрез принудително изпълнение, аналогично на данъчните задължения).

Алинея 5 регулира строежите в неурегулирани терени. За разлика от предходния режим, тук материалите не се връщат срещу заплащане, а се конфискуват в полза на държавата с решение (не заповед) на изпълкома на съответния народен съвет. Разграничението е показателно за по-строгия режим спрямо строителство извън урегулираната територия на населеното място.

По същество § 264 предвижда, че ако един строеж по принцип е допустим (т. е. не е забранен като вид или местоположение), но:

а) се извършва без необходимото разрешение за строеж;

б) не съответства на издаденото разрешение;

в) не се изпълнява съобразно одобрените проекти;

г) не се спазват строителните книжа или протоколът за определяне на строителната линия и ниво;

д) или се нарушават действащите строителни разпоредби,

компетентните контролни органи са длъжни незабавно да спрат строителството чрез мерки като:

– спиране на строителните работи;

– запечатване;

– изолиране на обекта;

– други необходими действия за преустановяване на нарушението.

Основание за тези действия е констативен акт, съставен от контролните длъжностни лица. Строителството може да бъде възобновено едва след:

а) отстраняване на причините, довели до спирането (например издаване на разрешение, привеждане в съответствие с проекта или отстраняване на нарушенията); и

б) заплащане на дължимите такси и глоби.

Нормата на § 266 предвижда отговорност на технически ръководители, лица по авторски надзор и инвеститорски контрол. Ако допуснат строителни работи да се извършват в нарушение на разпоредбите, разрешението, проектите или протокола за линии и нива, те се отстраняват от строежа и се наказват с глоба до 2000 лв., а ако нарушението се повтори или продължи – с глоба до 4000 лв. Ако нарушението продължава и след това – виновните се наказват с тъмничен затвор до 1 година. Наказват се и изпълнителите и техническите ръководители на строеж, който се извършва в нарушение на действуващите разпоредби или противно на техническите правила и изисквания. Длъжностно лице, което не изпълни или изпълни лошо, неточно или несвоевременно задължения, които му са възложени по този закон и указите, правилниците и наредбите по приложението му, както и с решения, заповеди, предписания и, изобщо, с разпоредби, основани на същите – ако по друг закон не е предвидено по-тежко наказание – се наказва, освен дисциплинарно, още и с глоба от 1 000 до 50 000 лв.

Редът за отстраняване предвижда мотивирана заповед на органа, компетентен да издава наказателни постановления, а именно: председателят на КАБ при Министерския съвет, съответно председателите на изпълнителните комитети на окръжните народни съвети или определени от тях длъжностни лица.

Спирането на строежа е докато не бъдат определени нови правоспособни лица за тези функции. Спиране има и на „предприемачески“ строежи (извършвани от частни лица, колективи или граждански дружества) без съответната организация/контрол, също подлежат на спиране.

Узаконяването на незаконните строежи е уредено в § 265. Строежи без разрешение или в нарушение на разрешението/проектите могат да бъдат узаконени, ако са допустими по действащите разпоредби. Узаконяването се извършва в срок, определен от техническата служба, и се състои в представяне на изискуемите книжа и плащане на дължимите такси и глоби. Ако това не стане в срок, строежът се събаря по общия ред. При налични условия органите по технически контрол могат да изискват служебно узаконяване, като книжата се изработват служебно за сметка на собственика-длъжник (ал. 4).

Нормите, най-близки до съвременното понятие „търпим строеж“, без да имат същото значение, се съдържат в § 289 от Преходните разпоредби:

Алинея 1 предвижда, че узаконяване на заварени строежи се допуска, ако са могли да бъдат разрешени съгласно разпоредбите, действали по време на извършването им.

Алинея 2 не позволява строежи (сгради, постройки, преустройства, инсталации и др.), направени незаконно до 14 ноември 1958 г., в урегулирани или неурегулирани терени, не се събарят и премахват, освен при условията и по реда на § 276–279 (строежи, застрашени от самосрутване или вредни санитарно-хигиенно) или § 294 (загрозяващи населеното място второстепенни/временни постройки). Изрично е посочено, че по силата на тази разпоредба строежите не се узаконяват автоматично. Узаконяване е възможно само по реда на ал. 1.

Има изключения, допускащи ограничено строителство в засегнати имоти (не узаконяване, а разрешени временни или ограничени намеси). Те са уредени в няколко разпоредби:

а) по изключение се допуска пристрояване (до 26 кв. м), малък гараж или лека ограда в имоти, засегнати от градоустройствени мероприятия/строителна забрана, при условие, че ако мероприятието бъде осъществено в следващите 5 години, направеното не се заплаща и собственикът го събаря за своя сметка (§ 178);

б) по изключение може да се доизгради жилищна сграда, чието разрешение е загубило сила, ако строежът е стигнал до първата плоча (§ 178а, нова, 1965 г.);

в) при остра жилищна нужда се допуска пристрояване/преустройство/основен ремонт и на незаконно построени до 14.11.1958 г. жилищни сгради; пристроените части не се заплащат при отчуждаване, а разрешаването на ремонта не узаконява самия незаконен строеж (§ 178б, нова, 1965 г.);

г) заварени сгради могат да се преустройват вътрешно и ремонтират без промяна на външния им обем (§ 178в, нова, 1965 г.);

д) аналогично изключение за нова постройка до 30 кв. м в незастроени урегулирани имоти, засегнати от плана (§ 178г, нова, 1965 г.).

Събарянето на застрашени/вредни строежи (различно основание от „незаконност“) се извършва:

а) от специална комисия постановява събаряне на строежи, застрашени от самосрутване или вредни в санитарно-хигиенно отношение, независимо дали са законни (§ 276–279);

б) по същия ред относно заварени второстепенни/временни постройки, които загрозяват населени места, курорти, паметници на културата и др. (§ 294).

2.8. Екологичното административно законодателство от този период (Законът за защита на природата (ЗЗП)⁶⁷ предвижда в чл. 10 по повод на извършваната строителна дейност сред природата „мерки от предпазен и възстановителен характер“:

„(1) На защита и опазване подлежи естественият пейзаж, типичен за отделни райони или отличаващ се с особена красота или представляващ характерна естествена среда.

(2) При планиране, проектиране и изпълнение на строителството се предвиждат мерки за максимално опазване красотите на пейзажите и местностите и за хармонично съчетаване на строежите с околната среда.

(3) Министерството на архитектурата и благоустройството устройство⁶⁸ се грижи за опазване на пейзажите и местностите при строителството, като взема мерки от предпазен и възстановителен характер“.

В чл. 12 се въвежда обща защитна норма при благоустройството по отношение на отделните компоненти на околната среда: „Планиращите органи, ведомствата, предприятията и организациите при разработване на стопанските планове, както и при планирането, проектирането и изпълнението на строителството се задължават:

1. да не допускат да се нарушава единството на природната среда и да се нанасят вреди на едни природни богатства при разработката на други;

2. при ползуване на природни богатства като земи, гори, води, животни, растения и др. да вземат мерки и предвиждат средства за тяхното възстановяване и увеличаване;

3. да не допускат да се намалява площта на горите, обработваемите земи, ливадите и водоемите, ако върху отнетите площи не се създават по-ценни култури;

4. да предвиждат мерки и средства за опазване и възстановяване на природната среда“.

Разрешава се строителството в защитени природни обекти: „Строителството в защитени природни обекти се извършва с писмено съгласие на Министерство на околната среда независимо от разрешенията, които по силата на други закони трябва да бъдат дадени от други ведомства.“ (чл. 27).

2.9. В Правилника за приложение на Закона за защита на природата (ППЗЗП)⁶⁹ се съдържат няколко разпоредби относно строителството извън населените места. Строителството на обекти в природната среда се извършва в съответствие с териториалноустройствени планове (районни, градоустройствени, идейнозастроителни, регулационни, озеленителни и др.), като се спазва изискването да не се допускат разрушения, унищожаване, замърсяване и загрозяване на природата. При отсъствието на такива планове, строителни площадки за обекти в природната среда се определят със съгласие на Държавния комитет за планиране, Комитета по архитектура и благоустройство, Министерството на земеделието и хранителната промишленост, Министерството на горите и горската промишленост, Комитета за опазване на природната среда, Министерството на народното здраве и окръжните народни съвети. Ако се засягат работни земи или пасища, прилагат се разпоредбите на Закона за опазване на обработваемата земя и пасищата. Забранява се възлагането и проектирането на обекти, строителните площадки за които не са определени (чл. 2). Проекти, в които няма разработени мероприятия за опазване и възстановяване на природната среда в процеса на строителството и при експлоатация, не се утвърждават (чл. 4, ал. 1). За стопанисването и ползуването на природните богатства в границите на народните паркове, които обхващат големи територии и се отличават с разнообразие на природата, се издават специални наредби. Строителството на сгради, пътища и др. в тях се урежда с паркоустройствения проект (чл. 18). В чл. 35 отново се дават възможности за строителство на административно-битови сгради, заслони и хранилки за дивеч и туристически хижи или на ресторанти, хотели и други обслужващи помещения за нуждите на вътрешния и международния туризъм в защитените природни обекти (без резерватите) с писменото съгласие на Министерството на околната среда на основание чл. 27 от ЗЗП (отм.)⁷⁰.

3. Незаконното строителство според Закона за териториално и селищно устройство и правилника за неговото приложение

През 1973 г. е приет Законът за териториално и селищно устройство (ЗТСУ)⁷¹. Той урежда устройството и развитието на територията на страната и населените места с цел създаване на благоприятни условия за живеене, труд и отдих на населението. Определя реда за изработване и прилагане на териториалноустройствени и градоустройствени планове, както и правилата за застрояване, благоустрояване и устройство на населените места и извънселищните територии. Освен това той регулира правомощията на държавните и местните органи, както и режима на собствеността, строителството, отчуждаването и обезщетяването във връзка с териториалното и селищното устройство. Съдържа административнонаказателни разпоредби при нарушения на устройственото и строителното законодателство.

Административноправната доктрина отново обособява темата за благоустрояването (градостроителството, сградостроителството, архитектурното оформяне на населеното място, изработване на различни видове градоустройствени планове на селищата, както и редица други комунални дейности, като водоснабдяване и канализация, надземно и подземно устройство на улиците и площадите, устройство на зелени свободни площи) от тази за капиталното строителство (изграждане и поддържане на заводи, фабрики, пътища, съобщителни линии, канали, социално-културни, битови, жилищни и административни сгради и необходимите за тяхното използване съоръжения), като акцентира върху и централизираното начало при извършването на строителството от държавни организации⁷². Контролът в областта на строителството се осъществява от следните органи:

Вътрешноведомствен контрол по чл. 154–156 от ЗТСУ се извършва от:

– изпълнителния комитет или председателя на окръжния народен съвет, който контролира актове на общинските народни съвети⁷³;

– по-горестоящи технически служби контролират по-долустоящите.

Министърът на архитектурата и благоустройството може да спира и отменя незаконосъобразни актове на председатели и щатни членове на изпълнителни комитети, както и на специализирани органи (главни архитекти, инженери и др.). При спор между министъра и окръжен народен съвет решава Министерският съвет

Специализиран външноведомствен контрол се упражнява във връзка с техническите въпроси по териториалното и селищното устройство, строителството и качеството на строителните материали.

Държавен технически контрол по Глава девета от ЗТСУ (чл. 157 и сл.) осъществява:

– Главна инспекция за държавен технически контрол при Министерството на архитектурата и благоустройството (основен орган);

– органи на народните съвети, които упражняват технически контрол по указания на Главната инспекция;

– съдействие при нужда оказват органите Народната милиция.

Специализиран надзор се упражнява от органи по държавния технически надзор на машинни и електрически инсталации (чл. 53–54), съгласувано с Министерството на архитектурата и благоустройството.

Помощни (съвещателни) органи при Министерството на архитектурата и благоустройството (чл. 3) са:

– Върховен съвет за архитектура и благоустройство (съвещателен държавно-обществен орган);

– Главен технико-икономически експертен съвет (произнася се по технико-икономически проекти);

– съвети за архитектура и благоустройство при окръжните и някои градски народни съвети (чл. 4, ал. 2).

Правораздавателен надзор по Глава осма от ЗТСУ се упражнява под следните форми:

а) Съдебен надзор:

– окръжният съд, пред който се обжалват заповеди за отчуждаване (чл. 98, чл. 100), дворищнорегулационни планове, заповеди за поправяне на кадастрален план, архитектурни проекти за общи парцели, откази за разрешение за строеж, заповеди за премахване на негодни/опасни строежи и др. (чл. 138, ал. 1);

– районен/окръжен съд (по подсъдност) относно решения на комисията относно обезщетения (чл. 138, ал. 2).

б) Особена юрисдикция⁷⁴ – Особена комисия при Министерството на архитектурата и благоустройството (чл. 142–144) с председател – член на Върховния съд, и двама специалисти контролира законосъобразността на: кварталнозастроителни и силуетни планове, актове за отчуждения и обезщетения, актове за премахване на строежи, загрозяващи околната среда.

3.1. Законът различава няколко хипотези на третиране на незаконното строителство в зависимост от времето на извършване, вида на нарушението и възможността строежът да се впише в действащите разпоредби⁷⁵.

а) Основен принцип на нормативния акт е, че незаконните строежи подлежат на премахване (чл. 160). Строежи, части от строежи или отделни работи, извършени:

– без разрешение,

– при съществено отклонение от одобрените проекти/сметна документация,

– или в нарушение на действащите разпоредби,

се премахват въз основа на констативен акт, ако не могат да бъдат узаконени. Заповедта за премахване се издава от министъра на архитектурата и благоустройството (или упълномощени длъжностни лица), съответно от председателя на окръжния/общинския народен съвет. Премахването/поправянето става за сметка на нарушителя. По същия ред се премахват и строежи, изпълнени с недоброкачествени/нестандартни материали или в нарушение на технически, противопожарни или санитарно-хигиенни правила, ако застрашават сигурността или здравето на хората.

б) Узаконяване при отклонение от разрешението (чл. 162). Строежи, извършени в отклонение от издаденото разрешение, се узаконяват, ако Главната инспекция за държавен технически контрол установи, че са допустими по действащите разпоредби и застроителните планове. Тези строежи се узаконяват на името на собственика на земята или на лицето с право на строеж, като таксите за разрешаване се събират в троен размер.

в) Строежи без разрешение изобщо, но допустими по плана (чл. 163 и чл. 173). Тук законът прави ключово разграничение:

– Ако строежът е допустим по действащите разпоредби и градоустройствени планове и може да се използва самостоятелно, не се премахва, а се узаконява служебно. Едновременно с узаконяването, строежът (заедно с мястото или със съответната идеална част от него) се отнема в полза на държавата с наказателно постановление (чл. 173, ал. 1).

– Ако строежът е направен върху чужда земя със знанието и без противодействие на собственика, се отнема заедно с мястото. Ако е без знанието на собственика, се отнема само равностойността на строежа от строителя, а отношенията собственик–строител се уреждат по Закона за собствеността.

– При изграждане на строеж в терен, където изобщо не се допуска строителство, се отнема мястото или идеална част от него, съразмерно на обема на незаконното строителство. Изключение се допуска, като тези по-тежки последици (отнемане) не важат за временни, второстепенни или стопански постройки до 30 кв. м, или други леки постройки (чл. 173, ал. 4).

г) Преходен режим за строежи отпреди закона (чл. 180). Строежи, извършени незаконно преди влизането в сила на закона (1 юни 1973 г.), могат да бъдат узаконени служебно (по предложение на инспекцията) или по искане на собственика, ако са допустими по разпоредбите, действали към момента на строежа, или по сегашните разпоредби. За тях не се прилага чл. 173, т. е. не се отнема имотът в полза на държавата, а само се внасят дължимите такси и глоби и се получава разрешение.

д) Строежи, свързани с отчуждени имоти (чл. 79). Отделно правило важи за незаконни строежи, направени след 31 декември 1965 г. в имоти, които впоследствие се отчуждават за държавни/обществени нужди, не се дължи обезщетение при отчуждаването, собственикът е длъжен сам да ги събори. За строежи, извършени от преди тази дата поради остра жилищна нужда, обезщетение се дължи по общите правила.

Следователно може да се направи обобщение, че законът разграничава:

а) строежи, допустими по плана, които се узаконяват служебно, но обикновено с отнемане на имота/мястото в полза на държавата като санкция;

б) строежи, недопустими по плана, които се премахват за сметка на нарушителя;

в) строежи отпреди 1973 г. имат по-благоприятен режим на узаконяване без отнемане.

3.2. През 1977 г. в ЗТСУ се създава §2 от ПР⁷⁶, който въвежда изключение от принципа за събаряне на незаконни строежи. Нормата урежда изключение от общото правило, че незаконните строежи подлежат на премахване. Тя запазва от събаряне определени категории вече построени незаконни жилищни и вилни сгради, при кумулативно наличие на конкретни условия.

Алинея 1 посочва кога не се събарят незаконни строежи и се изброяват пет хипотези, при които построена без разрешение сграда се пощадява от премахване:

1. построена е, за да реши остра жилищна нужда на собственика или децата му;

2. намира се върху земя, която собственикът трайно обработва (лозя, овощни градини и др.);

3. построена е върху държавна земя, раздадена по определени постановления от 60-те/70-те години на ХХ век, ако раздаването е било законно и земята се обработва;

4. вилна сграда се ползва целогодишно като жилище от собственика или децата му;

5. възстановени/преустроени/ремонтирани без разрешение сгради в села, където по закон се третират като вилни имоти.

Алинея 2 въвежда изключение от изключението. Дори да е налице някоя от горните хипотези, защитата не важи, ако сградата грози околната среда с вида или местоположението си, или пречи на застрояването на съседните парцели според плана.

Алинея 3 съдържа процедура по узаконяване. Когато незаконният строеж отговаря на действащите строителни правила и планове и може да се ползва самостоятелно, той се узаконява по установения ред, без да се отнема принудително в полза на общината или държавата (по чл. 173).

Алинея 4 създава по-строг режим за заграбена земя. Когато сградата е построена незаконно върху земя, заграбена от общини, държава или юридически лица, тя не се ползва от защитата да не се събори и подлежи на премахване или на отнемане в полза на държавата/общината по чл. 173.

Изводът е, че действа общо правило, според което незаконните строежи подлежат на премахване. Изключението, което нормата въвежда, е че не всички незаконно построени сгради се събарят. Законодателят е преценил, че в някои случаи тези сгради трябва да останат, въпреки че са изградени без необходимите строителни книжа. Нормата защитава от премахване определени жилищни и вилни сгради, когато са налице определени социални и фактически предпоставки, като например:

– строежът е задоволявал остра жилищна нужда – т. е. сградата е била изградена, защото собствениците не са имали друго жилище или са се намирали в сериозна жилищна криза при разместване на собствеността в началото на тоталитарния политически режим;

– земята е ползвана дългогодишно и лицето трайно и добросъвестно е използвало имота в продължение на години;

– строежът е изграден върху редовно предоставен от държавата имот – например държавата е предоставила парцела по установения тогава ред (с ПМС), макар впоследствие да не са били оформени всички строителни документи.

Нормата не узаконява строежите, а ги освобождава от най-тежката последица – премахването. Това означава, че сградата може да остане съществуваща, въпреки че формално е незаконен строеж. Следователно тя представлява специално изключение от общия режим на незаконното строителство, основано на принципите на социалната справедливост, правната сигурност и защитата на оправданите очаквания на гражданите. Законодателят е отчел, че през определени исторически периоди са били изграждани множество жилища при специфични обществени условия, когато:

– държавата е насърчавала или е търпяла подобно строителство;

– гражданите са задоволявали основната си жилищна потребност;

– разрушаването след много години би довело до несъразмерно тежки социални последици.

Затова нормата балансира между изискването за спазване на строителното законодателство и защитата на хората, които при определени условия са изградили и дълго време са обитавали такива сгради. Това е първото нормативно регулиране от 1881 г., с което държавата започва да се отклонява от постулата, че незаконното строителство подлежи на премахване.

3.3. През 1973 г. е приет Правилникът за прилагане на Закона за териториално и селищно устройство (ППЗТСУ)⁷⁷. Той определя органите по териториалното и селищното устройство (Министерство на архитектурата и благоустройството, съвети за архитектура и благоустройство, народни съвети) и техните правомощия, както и реда за създаване, съгласуване, одобряване и изменение на териториалноустройствени и градоустройствени планове от всички степени. Освен това регламентира конкретни правила за застрояване на населените места (кадастрални и регулационни планове, размери на парцели, благоустрояване, опазване на околната среда), издаването на разрешения за строеж и контрола върху строителството. Накрая правилникът урежда въпросите по отчуждаване на имоти и обезщетяване на собствениците, съставянето на актове за собственост и функционирането на „Уравнителния фонд“ при народните съвети за изравняване на цените на жилищата.

Правилникът урежда проблема с незаконното строителство и неговото узаконяване в няколко аспекта. Правилникът въвежда общи забрани за отклонения от одобрените строителни книжа (чл. 301-302), създава временни изключения по давностен принцип за строежи от определени исторически периоди (чл. 252, чл. 303), предвижда процедура по узаконяване (чл. 302), както и последиците за незаконно строителство при отчуждаване (чл. 252).

а) Премахването на незаконни строежи (чл. 301) е основният режим. Съгласно чл. 301, ал. 1, строежи или части от строежи, извършени без разрешение или при съществено отклонение от утвърдените проекти, сметни документации, разрешението за строеж или действащите разпоредби, се премахват въз основа на констативен акт – заповед на министъра на архитектурата и благоустройството (или упълномощени от него лица) или на председателя на съответния народен съвет, когато не могат да бъдат узаконени.

Алинея 2 дава легална дефиниция на „съществено отклонение“: такова, което нарушава технически, технологични, санитарно-хигиенни, противопожарни или архитектурно-градоустройствени изисквания, или установените строителни правила, норми, нормативи и застроителни планове.

Алинея 3 предвижда обратното. Министърът издава наредба за несъществените отклонения (в разположение, конструкции, инсталации, довършителни работи), които не засягат здравината, сигурността, естетиката или хигиената на строежа. Тоест дихотомията „съществено/несъществено отклонение“ е ключовият критерий, определящ дали изобщо се стига до процедура по премахване.

б) Процедура по узаконяване (чл. 302). Строежи, извършени в отклонение от разрешението, проектите или другите книжа, се узаконяват, ако Главната инспекция за държавен технически контрол установи, че са допустими по действащите разпоредби и застроителните планове, т. е. узаконяването е обвързано с материалноправно съответствие, а не е автоматично право.

Процедурата включва:

– заснемане на извършения строеж;

– утвърждаване (одобряване) на проект за него;

– издаване на акт за узаконяване от органите по държавен технически контрол;

– строежът се узаконява на името на собственика на земята, съответно на лицето с право на строеж.

Нарушителят е длъжен да представи необходимите документи (вкл. доказателство за платени такси и глоби); тъй като при бездействие органите могат служебно да възложат изработването на книжата, като разноските се събират от нарушителя по реда на чл. 186, ал. 2 от закона (принудително събиране).

в) Давностен (амнистиращ) режим за строежи от определени периоди (чл. 303). За тази възможност правилникът въвежда типична за периода „амнистия“ на основание социална нужда, обвързана с точни дати:

– До 14.11.1958 г. – строежи, изградени незаконно в урегулирани или неурегулирани терени (включително върху държавна земя), не се премахват, без ограничение до причината за незаконността.

– 15.11.1958 г. – 31.12.1965 г. – незаконни строежи върху държавна земя не се премахват, но само доколкото са били направени за задоволяване на остра жилищна нужда, и то докато тази нужда е налице и така е въведена условна, а не безусловна закрила.

Строежите по горните две хипотези обаче не се узаконяват автоматично. Узаконяване е възможно само при условията на чл. 180, ал. 1 и 2 от ЗТСУ. Могат все пак да бъдат премахнати при условията на чл. 44, 166 и 167 от ЗТСУ, т. е. давностната закрила не е абсолютна и отстъпва пред определени по-висши основания (напр. нови мероприятия по устройствен план).

г) Обезщетяване при отчуждаване на незаконни строежи по чл. 252. Тази норма е показателна за логиката на цялата система. Степента на „легализация“ на строежа определя правото на обезщетение при последващо отчуждаване. Построените до 14.11.1958 г. при отчуждаването се обезщетяват по общите правила (с изкл. на второстепенни/временни постройки). Построените в периода 15.11.1958-31.12.1965 г. при остра жилищна нужда се обезщетяват по общите правила при отчуждаване. Други строежи, извършени в периода 14.11.1958-31.12.1965 г. не се обезщетяват при отчуждаването. За всички други строежи след 31.12.1965 г. не се дължи обезщетение при отчуждаването. За тях дори има задължение за доброволно събаряне за сметка на собственика, освен ако не подлежат на отнемане в полза на държавата.

д) Отклонения при кварталнозастроителни планове във връзка с узаконяване (чл. 102). Отклонения от строителните правила, норми и нормативи по чл. 99, 100 и 101 във връзка с узаконяване на незаконно направени строежи се допускат единствено с разрешение на министъра на архитектурата и благоустройството или оправомощени от него органи. Това е допълнителен, по-висок праг на компетентност спрямо обичайните отклонения, което показва, че узаконяването на незаконно строителство е третирано като по-чувствителна материя.

Правната конструкция на ППЗТСУ не разглежда незаконното строителство еднородно, а прави разлика в три разграничителни критерия:

1) времеви период на извършване спрямо ключови гранични дати (14.11.1958 г. и 31.12.1965 г.);

2) мотив за строителството (остра жилищна нужда срещу друга причина) и

3) материалноправно съответствие на строежа с плана към момента на преценката. Комбинацията от тези критерии определя дали строежът подлежи на премахване, на узаконяване, или единствено на „толериране“ без обезщетение при бъдещо засягане.

В идеологически контекст избраните дати не са случайни. По всяка вероятност 1958 г. бележи начало на период на засилена вътрешна миграция и жилищен недоимък след колективизацията⁷⁸, а 1965 г. е приблизителен край на толерирания период по политическо решение. Това е типичен за плановата икономика механизъм за обособяване на амнистия с ясна гранична дата, след която всяко строителство извън разрешителния режим се третира максимално строго с пълно премахване без обезщетение.

Въвежда се централизация на преценката. Ключово е, че самото узаконяване не е автоматично следствие от давностния „имунитет“ по чл. 303. То изисква отделна преценка от Главната инспекция за държавен технически контрол за съответствие с действащите планове (чл. 302), а отклоненията при узаконяване изискват намесата на самия министър (чл. 102). Това отразява общата черта на цялата уредба в правилника, а именно: силна йерархична централизация на всяко решение с правни последици, без оставяне на местна дискреция по въпроси, засягащи собствеността или градоустройствения ред.

Въпросът за тежестта на доказване в административното производство и разноски също не е маловажен. Показателно е разпределението на тежестта – нарушителят понася разноските по узаконяване (включително служебно възлагане при бездействие) и по принудително събаряне (чл. 301, ал. 1 и чл. 310, ал. 3), докато при „толерираните“ строежи (по чл. 303) държавата не поема положителна грижа за узаконяване, а само се въздържа от премахване, като създава фактическо положение без правна сигурност за собственика, тъй като узаконяване пак трябва да бъде поискано и получено отделно.

Заключение

През първия исторически период (1879-1949 г.) се отбелязва ясна еволюция на идеята за административноправно регулиране на незаконното строителство, която преминава от фрагментирани отраслови режими (благоустройствено, горско и природозащитно законодателство) до опит за концептуално обобщение със Закона за благоустройството на населените места (ЗБНМ) от 1941 г. Още турските правилници от 1848 г. и 1863-1864 г. въвеждат идеята, че строителството трябва да бъде предварително разрешено и съобразено с обществен интерес (пожарна безопасност, здравословни условия). Тази логика се пренася и доразвива в българското законодателство след Освобождението, което показва приемственост, а не рязък институционален разрив. Постепенно се установява усложняване на административнопринудителния инструментариум. Горското законодателство (особено законите от 1922 г. и 1925 г.) достига впечатляваща за времето си степен на детайлизация, като разграничава ясно административно наказание (глоба) от принудителна административна мярка (спиране, запечатване, събаряне, конфискация). То въвежда буферни зони, кумулативни разрешителни режими и процедура за доброволно изпълнение преди принудителното събаряне, което е показател за нарастващ административен капацитет на държавата. Прави впечатление и постепенната промяна в законодателната философия. Докато първоначално държавата защитава предимно обществения ред и противопожарната безопасност, впоследствие центърът на правната защита се измества към опазването на природните ресурси, горския фонд и обществения интерес. Именно тази промяна обяснява защо най-строгите режими относно незаконното строителство се съдържат не в благоустройственото, а в специалното горско законодателство. Истински концептуален пробив настъпва със ЗБНМ от 1941 г., който извършва разграничение между режима на недопустимост по чл. 274 (строеж, който материално противоречи на устройствените правила и подлежи на събаряне) и режима на допустимост по чл. 275 (строеж, който е само формално незаконен, но може да се узакони), и така предприема сериозна юридическа крачка напред.

Отбелязаната еволюция, обаче, не е линейна и разкрива някои системни слабости. Липсва единна кодификация в продължение на над 60 години. Между 1879 г. и 1941 г. регулирането на незаконното строителство е разпръснато основно в три отделни отраслови режима: благоустройствен (ЗБНМКБ), горски (закони за горите от 1897 г., 1904 г., 1922 г., 1925 г.), природозащитен (Наредба-закон за защита на родната природа). Законът за благоустройството на населените места в Княжество България (1897–1941 г.) не съдържа самостоятелна процедура за административно премахване на незаконни строежи, което е сериозна празнота за близо половин век действие на основния закон в тази сфера на обществения живот. Краткият хоризонт на действие на най-зрялата нормативна благоустройствена уредба от 1941 г. с разграничението недопустимост или допустимост на строежа до национализацията на строителната дейност след 1944-1949 г. не позволява да се развие в пълнота законодателството и да се създадат добри административни практики в областта на строителството в България.

Разгледан в исторически план, режимът на узаконяване от периода на плановата икономика (1949-1989 г.) показва вътрешна противоречивост, която трудно може да се обясни само с правно-технически съображения. В ЗПИНМ, ППЗПИНМ, ЗТСУ, ППЗТСУ се изгражда стройна доктринална конструкция: разграничение между формална незаконност (липса на разрешение) и материална недопустимост (противоречие с плана), при която само първата подлежи на саниране чрез узаконяване. Тази конструкция изглежда логически последователна и е продължение на създадената през 1941 г. Проблемът е, че реалният двигател на разширяването на узаконителните режими не е тази идеология, а значителният обществен натиск от неконтролируема урбанизация, жилищна криза след колективизацията в големите населени места, масова бедност и мудно действие на държавната и общинска администрация при одобрението. Законодателят не отговаря с индивидуализирана преценка за всеки случай, а с колективни давностни амнистии, обвързани с фиксирани календарни дати (14.11.1958 г., 31.12.1965 г.). Разширяването на узаконителните способи (служебно узаконяване по чл. 163 и чл. 180 ЗТСУ, служебно възлагане на книжа за сметка на собственика по § 265, ал. 4 от ППЗПИНМ) изглежда по-скоро като административен инструмент за „изчистване“ на системен хаос при усиленото строителство, извършвано от предприятия, кооперации и държавни ведомства. Мащабността на строителството подкопава декларативния характер на реда. Показателен е и контрастът между строгостта на репресивния апарат (глоби до 50 000 лв., наказателна отговорност до 1 година затвор при продължаващо нарушение, а по допълнението на ЗПИНМ от 1958 г. – конфискация на имота и дори лишаване от жителство и изселване) и паралелното разрастване на легализационни процедури, изключения (§ 178а-§178г от ППЗПИНМ) и социални амнистии (§ 2 от ПР на ЗТСУ, 1977 г.). Тази двойственост е характерна за система, в която санкцията служи за демонстративно сплашване и селективен контрол, докато легализацията служи за поглъщане на последиците от собствената неспособност на плановата икономика да осигури жилищен фонд в темповете, с които реално расте населението на градовете. Бланкетните състави, като чл. 67 ЗПИНМ, препращащ към „закона, указите, правилниците, наредбите, решенията, заповедите, предписанията“, широките санкционни диапазони и липсата на ясни критерии за „допустимост по действащите разпоредби“ поставят гражданина в положение да не може предварително да прецени дали строежът му подлежи на узаконяване или на събаряне. Разширяването на легализационните основания в тази среда не укрепва правната сигурност. То добавя нов слой дискреция в система, която вече страда от неопределеност, при това дискреция, упражнявана от органи с йерархично припокриваща се и неясно разграничена компетентност (типичен пример е § 263, ал. 1-2 от ППЗПИНМ, доп. 1965 г., с паралелна компетентност на местни и централни органи – „председателя на изпълнителния комитет на окръжния народен съвет или на председателя на Държавния комитет по строителство и архитектура или натоварени от тях длъжностни лица“).

Направеното изложение може да се обвърже със съвременните измерения на третирането на незаконните строежи, ключов момент, в който заема § 16, ал. 1 от Преходните разпоредби на Закона за устройство на територията (ЗУТ), въвеждащ т. нар. режим на търпимост към строежи, изградени до 7 април 1987 г., за които няма строителни книжа, но са били допустими по плановете и нормите, действали по времето на извършването им (или по сега действащия ЗУТ). Тези строежи не подлежат на премахване и забрана за ползване, без изобщо да е нужна процедура по „узаконяване“ в тесен смисъл. Достатъчно е удостоверение от компетентния орган (главния архитект на общината), че строежът е търпим, за да може той да бъде предмет на сделка. Като добавим към това и проведените след 1991 г. реституция на недвижими имоти и приватизация на курортни комплекси, разместили частната, общинска и държавна собственост; но също и заниженият административен контрол върху строителството поради недостатъчен административен капацитет на публичната администрация, то лесно можем да си обясним факта защо незаконното строителство е такова трайно явление в съвременна България. За разлика от близкото минало, когато е било дело на бедни български граждани, в модерността се реализира от свръхбогати бизнесмени. То има своите исторически корени от 50-те, 60-те и 70-те години на ХХ век, но днес се свързва и с явно незачитане на принципа на правовата държава, генерална непоследователност в държавното и общинско благоустройствено управление и склонност към допускането на административни практики, които не са в обществен природозащитен интерес.

БИБЛИОГРАФИЯ / REFERENCES

Бакалова, В. Правен статут на търпимите строежи. – Висш адвокатски съвет, 2018, с. 1-17. // Bakalova, V. Praven statut na tarpimite stroezhi. – Vissh advokatski savet, 2018, pp. 1-17.

Вълчев, Д. Лекции по обща теория на правото (част 2). София: Сиела, 2019. // Valchev, D. Lektsii po obshta teoria na pravoto (chast 2). Sofia: Siela, 2019.

Ганев, В. Учебник по обща теория на правото, част първа, 2-ро доп. издание (фототипно издание, 1944). София: ДФ „7М ГРАФИК“, 1990. // Ganev, V. Uchebnik po obshta teoria na pravoto, chast parva, 2-ro dop. izdanie (fototipno izdanie, 1944). Sofia: DF „7M GRAFIK“, 1990.

Ганев, В. Учебник по обща теория на правото, част втора, 3-то доп. издание (фототипно издание, 1944). София: ДФ „7М ГРАФИК“, 1990. // Ganev, V. Uchebnik po obshta teoria na pravoto, chast vtora, 3-to dop. izdanie (fototipno izdanie, 1944). Sofia: DF „7M GRAFIK“, 1990.

Георгиева, Л. Принципът „Nullum crimen, nulla poena sine lege“ от Древен Рим до днес. – Ius Romanum, 2024, № 1, с. 392-405. // Georgieva, L. Printsipat „Nullum crimen, nulla poena sine lege“ ot Dreven Rim do dnes. – Ius Romanum, 2024, № 1, pp. 392-405.

Груев, М. Преорани слогове. Колективизация и социална промяна в Българския северозапад (40-те – 50-те години на XX век). София: Сиела, 2009. // Gruev, M. Preorani slogove. Kolektivizatsia i sotsialna promyana v Balgarskia severozapad (40-te – 50-te godini na XX vek). Sofia: Siela, 2009.

Дерменджиев, Ив. Административни нарушения и наказания. – В: Административно право. София: УИ „Св. Климент Охридски“, 2005, с. 466-633. // Dermendzhiev, Iv. Administrativni narushenia i nakazania. – V: Administrativno pravo. Sofia: UI „Sv. Kliment Ohridski“, 2005, pp. 466-633.

Доцова, М. Контрол за законосъобразност на градоустройствените решения на общинските съвети. – В: Сборник с доклади от национална конференция на докторантите в областта на правните науки. София: Институт за държавата и правото – Българска академия на науките, 2017 (1), с. 59-65. // Dotsova, M. Kontrol za zakonosaobraznost na gradoustroystvenite reshenia na obshtinskite saveti. – V: Sbornik s dokladi ot natsionalna konferentsia na doktorantite v oblastta na pravnite nauki. Sofia: Institut za darzhavata i pravoto – Balgarska akademia na naukite, 2017 (1), pp. 59-65.

Зиновиева, Д. Лицензионни административни актове. София: Сиела, 1998. // Zinovieva, D. Litsenzionni administrativni aktove. Sofia: Siela, 1998.

Зиновиева, Д. Компетентност на административните органи (2-ро актуализирано издание). София: Сиела, 2018. // Zinovieva, D. Kompetentnost na administrativnite organi (2-ro aktualizirano izdanie). Sofia: Siela, 2018.

Илиева, М. Административноправно положение на изпълнителните комитети на общинските народни съвети в периода 1947-1990 г.– Юридическо списание на НБУ, 2026, № 1, с. 64-74. // Ilieva, M. Administrativnopravno polozhenie na izpalnitelnite komiteti na obshtinskite narodni saveti v perioda 1947-1990 g.– Yuridichesko spisanie na NBU, 2026, № 1, pp. 64-74.

Костадинов, Г., Ив. Дерменджиев, Ал. Воденичаров. Административно право – специална част. София: Наука и изкуство, 1973. // Kostadinov, G., Iv. Dermendzhiev, Al. Vodenicharov. Administrativno pravo – spetsialna chast. Sofia: Nauka i izkustvo, 1973.

Костов, Д. Важна функция на управлението. – Правна мисъл, 1984, № 3, с. 95-98. // Kostov, D. Vazhna funktsia na upravlenieto. – Pravna misal, 1984, № 3, pp. 95-98.

Костов, Д. Административният контрол – същност и проблеми. – Държава и право, 1988, № 5, с. 3-11. // Kostov, D. Administrativniyat kontrol – sashtnost i problemi. – Darzhava i pravo, 1988, № 5, pp. 3-11.

Кузманова, Н. Участието в престъпно сдружение и продълженото престъпление. – Ius Romanum, 2023, № 1, с. 209-228. // Kuzmanova, N. Uchastieto v prestapno sdruzhenie i prodalzhenoto prestaplenie. – Ius Romanum, 2023, № 1, pp. 209-228.

Лазаров, К. Принудителни административни мерки. София: Наука и изкуство, 1981. // Lazarov, K. Prinuditelni administrativni merki. Sofia: Nauka i izkustvo, 1981.

Личева, М. Историческо развитие на правния режим на горите след Освобождението. – Алтернатива за правни и икономически изследвания, онлайн. // Licheva, M. Istorichesko razvitie na pravnia rezhim na gorite sled Osvobozhdenieto. – Alternativa za pravni i ikonomicheski izsledvania, online.

Личева, М. Относно някои проблеми в действащия Закон за горите. – De Jure, 2018, № 1, с. 50-55. // Licheva, M. Otnosno nyakoi problemi v deystvashtia Zakon za gorite. – De Jure, 2018, № 1, pp. 50-55.

Личева, М. Възстановяването на гори и земи от горския фонд – историко-правен анализ и изводи. – De Jure, 2018, № 2, с. 227-233. // Licheva, M. Vazstanovyavaneto na gori i zemi ot gorskia fond – istoriko-praven analiz i izvodi. – De Jure, 2018, № 2, pp. 227-233.

Личева, М. Административното наказване съгласно горското законодателство в България. – В: 50 години Закон за административните нарушения и наказания – история, традиции, бъдеще. София: УИ „Св. Климент Охридски“, 2020, с. 433-443. // Licheva, M. Administrativnoto nakazvane saglasno gorskoto zakonodatelstvo v Bulgaria. – V: 50 godini Zakon za administrativnite narushenia i nakazania – istoria, traditsii, badeshte. Sofia: UI „Sv. Kliment Ohridski“, 2020, pp. 433-443.

Михайлова, Е. Тоталитарната държава и право в България (1944-1989). София: Нов български университет, 2016. // Mihaylova, E. Totalitarnata darzhava i pravo v Bulgaria (1944-1989). Sofia: Nov balgarski universitet, 2016.

Михайлова, М. Цел и право. – Годишник на Софийския университет, Юридически факултет (том 67, 1976), 1977, кн. № 1, с. 5-27. // Mihaylova, M. Tsel i pravo. – Godishnik na Sofiyskia universitet, Yuridicheski fakultet (tom 67, 1976), 1977, kn. № 1, pp. 5-27.

Николаев, Ив. Допустими строежи върху чужди имоти и правото на собственост. – Труд и право, 2022, № 2, с. 60-71. // Nikolaev, Iv. Dopustimi stroezhi varhu chuzhdi imoti i pravoto na sobstvenost. – Trud i pravo, 2022, № 2, pp. 60-71.

Николова, Р. Административноправно регулиране на криптоактивите. – Административно правораздаване, 2026, № 3, с. 34-72. // Nikolova, R. Administrativnopravno regulirane na kriptoaktivite. – Administrativno pravorazdavane, 2026, № 3, pp. 34-72.

Сивков, Цв. Интересът в областта на административното наказване. – В: 50 години Закон за административните нарушения и наказания – история, традиции, бъдеще. София: УИ „Св. Климент Охридски“, 2020, с. 23-33. // Sivkov, Tsv. Interesat v oblastta na administrativnoto nakazvane. – V: 50 godini Zakon za administrativnite narushenia i nakazania – istoria, traditsii, badeshte. Sofia: UI „Sv. Kliment Ohridski“, 2020, pp. 23-33.

Сивков, Цв. Тестът за пропорционалност – съдържание последователност на преценката за съразмерност. – De Jure, 2024, № 2, с. 215-220. // Sivkov, Tsv. Testat za proportsionalnost – sadarzhanie posledovatelnost na pretsenkata za sarazmernost. – De Jure, 2024, № 2, pp. 215-220.

Стайнов, П. Изпълнението на административните актове (принуждения и наказания). София: Придворна печатница, 1936. // Staynov, P. Izpalnenieto na administrativnite aktove (prinuzhdenia i nakazania). Sofia: Pridvorna pechatnitsa, 1936.

Стайнов, П. Ръководство по горско законодателство. София: Наука и изкуство, 1951. // Staynov, P. Rakovodstvo po gorsko zakonodatelstvo. Sofia: Nauka i izkustvo, 1951.

Стайнов, П. Особените юрисдикции в областта на администрацията. София: БАН, 1956. // Staynov, P. Osobenite yurisdiktsii v oblastta na administratsiyata. Sofia: BAN, 1956.

Стайнов, П., А. Ангелов. Административно право на Народна република България – обща част. София: ДИ „Наука и изкуство“, 1957. // Staynov, P., A. Angelov. Administrativno pravo na Narodna republika Bulgaria – obshta chast. Sofia: DI „Nauka i izkustvo“, 1957.

Стайнов, П., А. Ангелов. Административно право на Народна република България – специална част. София: Наука и изкуство, 1960. // Staynov, P., A. Angelov. Administrativno pravo na Narodna republika Bulgaria – spetsialna chast. Sofia: Nauka i izkustvo, 1960.

Стайнов, П., А. Ангелов, Д. Хаджидимитров, В. Христофоров. Административно право – специална част. София: Наука и изкуство, 1949. // Staynov, P., A. Angelov, D. Hadzhidimitrov, V. Hristoforov. Administrativno pravo – spetsialna chast. Sofia: Nauka i izkustvo, 1949.

Ценов, Г. Възникване на строителните правила в Третата българска държава. – Годишник на Университета по архитектура, строителство и геодезия, том 54, 2021, № 2, с. 347-356. // Tsenov, G. Vaznikvane na stroitelnite pravila v Tretata balgarska darzhava. – Godishnik na Universiteta po arhitektura, stroitelstvo i geodezia, tom 54, 2021, № 2, pp. 347-356.

Чакърова-Димитрова, И. Възникване на „non bis in idem”. „Non bis in idem” – принцип, право и задължение. – De Jure, 2014, № 1, с. 53-62. // Chakarova-Dimitrova, I. Vaznikvane na „non bis in idem”. „Non bis in idem” – printsip, pravo i zadalzhenie. – De Jure, 2014, № 1, pp. 53-62.

Чифчиева, М. Принудителни административни мерки. София: Сиби, 2022. // Chifchieva, M. Prinuditelni administrativni merki. Sofia: Sibi, 2022.

Янкулова, С. Администартивни юрисдикции. София: Монт ООД, 2021. // Yankulova, S. Administartivni yurisdiktsii. Sofia: Mont OOD, 2021.

The Illegal Construction and Bulgarian Administrative Legislation (1879-1989)

– Prof. Raina Nikolova, Dr. Habil.

ABSTRACT: This study traces the historical development of the legal framework governing unauthorised construction in Bulgaria – from the first legislative acts following the Liberation to the current regime under the Spatial Planning Act. It examines how legislation gradually shifted from sector-specific rules to a more comprehensive framework, highlighting the significance of the 1941 Act on the Improvement of Settlements. During the period 1949–1989, the system for regularising and demolishing unauthorised buildings was internally contradictory, as it combined a nominally strict repressive apparatus (fines, confiscation, expropriation in favour of the state) with a parallel proliferation of exemptions, administrative regularisations and social legislation amnesties, which reveals that its actual function was to absorb the consequences of the planned economy’s inability to provide sufficient housing, rather than to protect the planning order.

Keywords: admission policy, illegal construction, legalization