Удостоверение за търпимост на строежите

– проф. Цветан Сивков, д. н.

Цветан Сивков е професор по административно право и административен процес, доктор на юридическите науки. Завършва СУ, Юридически факултет, специалност „Право“ (1984). Асистент административно право и административен процес в ЮФ на СУ (1986). Старши асистент в Катедрата по държавноправни и административноправни науки (1993). Главен асистент (1996). Доцент по административно право и административен процес в Катедрата по административноправни науки (2003). Професор по административно право и административен процес в същата катедра (2012). Доктор по право (1998). Доктор на юридическите науки (2016). Специализация в Университета в Хамбург, Германия (1993-1994) със защитена магистърска степен по право на същия университет. Заместник-декан на Историко-юридическия факултет (2005-2009) и декан на ЮФ (2009-2019) на ВТУ „Св. св. Кирил и Методий“. Ръководител на Катедрата по административноправни науки на ЮФ на СУ (2018-2025).Секретар по юридическите въпроси на Президента на Република България (2002-2012). Член на Съюза на юристите в България (1981-досега).

Резюме: Статията разглежда правния режим на търпимост на незаконните строежи в България и условията, при които те не подлежат на премахване съгласно Закона за устройство на територията (ЗУТ). Анализирани са четирите режима на търпимост, тяхното историческо развитие и съдебната практика относно критериите за признаване на един строеж като търпим. Особено внимание е отделено на удостоверението за търпимост като индивидуален административен акт, неговото значение и процедурата по издаването му. Авторът подчертава, че търпимият строеж не става законен, а само се ползва със защита срещу премахване при наличие на законово установените предпоставки.

Ключови думи: индивидуален административен акт, незаконни строежи, удостоверение за търпимост

Увод

Още от създаването на Третата българска държава и до наши дни държаните органи и законодателството полагат усилия за ограничаване и премахване на незаконното строителство. Това показва негативното отношение на държавата към това „особено укоримо и поради това нежелателно явление, което сериозно нарушава принципите на закона за строеж на сгради“¹. Това е система от обществени отношения, които застрашават редица направления на нашия живот. Тук се кумулират сериозни ресурси – човешки, технически и финансови, застрашават се стандарти, установени в строителството и екологията.

От една страна, законодателят е обладан от амбицията да изкорени това явление и да накаже тези, които го извършват или допускат. От друга, обаче, по различни съображения, често пъти от предимно политическо и социално естество се търси смекчаване на категоричността в правилата относно премахването на незаконните строежи. Това е въпрос на законодателна политика, на отношение към тази категория важни обществени отношения. Част от мерките спрямо незаконното строителство се характеризират с „половинчатост“².

Израз на тази половинчатост и липса на категоричност е познатият на нашето строително право режим на търпимост на строежи, които нямат строителни книжа, но са били допустими по действащите подробни градоустройствени планове и по правилата и нормативите, действали по време на извършването им или съгласно закона – Закона за устройството на територията (ЗУТ) към 2003 г. Те не подлежат на премахване и забрана за ползване и могат да бъдат предмет на прехвърлителна сделка след представяне на удостоверение от органите, които са овластени да одобряват съответните инвестиционни проекти. С него се удостоверява търпимостта, т. е. допуска се съществуването на строеж, който е незаконен, но по някакви причини държавата не е склонна да предприеме крайни мерки спрямо него и даже проявява известна толерантност като допуска извършване на сделки с него, не се ограничава ползването съгласно предназначението и не се допуска премахване. Това е смисълът и съдържанието на параграф § 16 от Преходните разпоредби (ПР) на ЗУТ, а също и на § 127 от Преходните и заключителни разпоредби (ПЗР) на ЗИДЗУТ³.

Настоящата статия ще представи режимите на търпимост на незаконни строежи, както и фактическите състави на този административноправен институт. В следващите редове ще се спрем и на удостоверението за търпимост. То има определени характеристики и специфики в процедурата, по която се издава. Ще бъде отделено внимание и на съдебната практика по повдигнатите въпроси.

1. Периодизация на режимите на евентуална търпимост на незаконни строежи по ЗУТ

В ЗУТ са уредени четири самостоятелни режима на евентуална търпимост на незаконен строеж, като разграничението се извършва по два критерия:

а) моментът на изграждане на строежа;

б) изискванията към строежа.

До влизане в сила на Закона за изменение и допълнение на ЗУТ (ЗИДЗУТ) през 2012 г.⁴ режимът на търпимост се урежда в §16 от Преходните разпоредби (ПР) на ЗУТ, който предвижда три самостоятелни хипотези по ал. 1, ал. 2 и ал. 3, според времевия период на изграждане на незаконния строеж. С§ 127, ал. 1 от ПЗР на ЗИДЗУТ се въвежда нов четвърти период, тъй като липсва изрична отмяна на §16, както и преходна разпоредба, която да урежда действието върху заварени случаи и да придава обратно действие на §127, ал. 1 по смисъла на чл. 14 от Закона за нормативните актове (ЗНА). На това основание Върховният административен съд (ВАС) приема в практиката си, че след приемането на § 127, ал. 1 от ПЗР на ЗИДЗУТ започва паралелното действие на правни норми, които уреждат режима на търпимост, с визирани в тях конкретни изисквания, според периода на изграждането на незаконния строеж. Определя се, че § 127, ал. 1 „поглъща“ § 16, поради което представлява материалноправната уредба на търпимите строежи, обхващайки и строежите по § 16, ал. 2 и 3.

Основните етапи по създаването на режими на търпимост могат да бъдат обособени така:

а) първи период, предвиден в § 16, ал. 1 от ПР на ЗУТ: „Строежи, изградени до 7.04.1987 г., за които няма строителни книжа, но са били допустими по действащите подробни градоустройствени планове и по правилата и нормативите, действали по време на извършването им или съгласно този закон, са търпими строежи и не подлежат на премахване и забрана за ползване. Те могат да бъдат предмет на прехвърлителна сделка след представяне на удостоверение от органите, които са овластени да одобряват съответните инвестиционни проекти, че строежите са търпими“;

б) втори период, предвиден в § 16, ал. 2 от ПР на ЗУТ: „Незаконни строежи, започнати в периода 8.04.1987 г. – 30.06.1998 г., но неузаконени до влизането в сила на този закон, не се премахват, ако са били допустими по дей­стващите подробни градоустройствени планове и по правилата и нормативите, действали по време на извършването им или съгласно този закон, и ако са декларирани от собствениците им пред одобряващите органи до 31.12.1998 г.“ (изисква се допустимост по ПУП/норми и деклариране до 31.12.1998 г.⁵);

в) трети период, предвиден в § 16, ал. 3 от ПР на ЗУТ: „Незаконни строежи, започнати след 30.06.1998 г., но неузаконени до обнародването на този закон, не се премахват, ако са били допустими по действащите подробни градоустройствени планове и по правилата и нормативите, действали за посочения период или съгласно този закон, и ако бъдат декларирани от собствениците им пред одобряващите органи в 6-месечен срок от обнародването на този закон“ (строежи до влизане в сила на ЗУТ (2001 г.) при други условия)⁶;

г) четвърти период, предвиден в § 127, ал. 1 от ПЗР на ЗИДЗУТ⁷: „Строежи, изградени до 31.03.2001 г., за които няма строителни книжа, но са били допустими по разпоредбите, които са действали по времето, когато са извършени, или по действащите разпоредби съгласно този закон, са търпими строежи и не подлежат на премахване или забрана за ползване. Те могат да бъдат предмет на прехвърлителна сделка след представяне на удостоверение от органите, които са овластени да одобряват съответните инвестиционни проекти, че строежите са търпими“⁸. Четвъртият период следва периода по § 16, ал. 3 от ПР на ЗУТ и обхваща интервала между обнародването на ЗУТ (2.01.2001 г.) и влизането му в сила (31.03.2001 г.)⁹. Затова § 127, ал. 1 от ПЗР на ЗИДЗУТ не е приложим за строежи, попадащи в хипотезите на § 16, ал. 1-3 от ПР на ЗУТ (който остава в сила)¹⁰. Параграф 127, ал. 1 от ПЗР на ЗИДЗУТ обхваща само строежи извън обхвата¹¹ на § 16, ал. 1-3.

В сравнителен план третият период въвежда по-строго изискване спрямо общите условия на четвъртия период – декларирането в 6-месечен срок¹².

2. Незаконните строежи извън и в обхвата на режима на търпимост

Съдебната практика на Върховния административен съд (ВАС) поставя собствеността като условие за търпимост, като приема, че:

– признаването на строеж за търпим в чужд имот би създало принудителна смесена съсобственост (собственик на земята и отделен собственик на сградата), което е в противоречие на установените със Закона за собствеността (ЗС), Закона за общинската собственост (ЗОС), Закона за държавната собственост (ЗДС) и др. придобивни способи върху недвижими имоти¹³;

– собственикът на земята не е длъжен да търпи незаконен строеж, изграден в собствения му имот, след като не е давал съгласие по съответния ред за това¹⁴, включително и ако предмет на търпимост е строеж, който частично попада в имот чужда собственост¹⁵

– строеж в реституиран имот, чужда собственост, без наличието на доказателства за предоставяне на право на ползване преди реституирането му¹⁶;

– изграден строеж в имот – чужда собственост, без да е налице отстъпено право на строеж от собственика на имота, както и без одобрен план за застрояване или застроително решение¹⁷.

Ключово разграничение при преценката е видът собственост – частна или публична общинска собственост. При публичната общинска собственост важи различен, по-строг стандарт, защото върху имот публична собственост не може да се учредява вещно право на строеж в полза на трето лице¹⁸. Строежи в такива имоти се третират като т. нар. правно нетърпими строежи, независимо от изтеклата давност или устройственото им съответствие. Съдебната практика приема, че строеж, макар и съответстващ на строително разрешение, е незаконен по чл. 225, ал. 2, т. 1 от ЗУТ, когато несъответствието на разрешението с плана е дотолкова тежко, че последиците му са правно нетърпими (разрешен строеж в защитена зона или в зона за озеленяване, или в чужд имот – публична собственост например). В още по-голяма степен това важи за публична държавна или общинска собственост: върху улица, площад или друг имот за обществено ползване:

– незаконен строеж, построен в чужд имот – общинска собственост¹⁹;

– отчуждени за държавни нужди имоти²⁰;

– горски²¹ фонд²²;

– земеделски земи с непроменено предназначение²³;

– имоти, отредени за улица²⁴.

Относно частната общинска собственост се прилага общото правило по § 16 от ПР на ЗУТ и § 127 от ПЗР на ЗИДЗУТ и собствеността по принцип не е пречка за търпимост.

Първоначално ВАС приема по-широко съдържание на понятието „строителни правила и нормативи“ по смисъла на § 16, ал. 1 от ПР на ЗУТ, което „включва не само техническите параметри относно местоположението, височината и начина на застрояването на сградата, но и правилата за застрояването на съсобствените имоти. В случая, това правило не е било спазено, поземленият имот и понастоящем е съсобствен и съсобственикът не изразява съгласие сградата да остане търпима в имота. Следва да се отбележи, че статутът на търпимост на постройките, изпълнени в срока по §16, ал. 1 ПР ЗУТ, се създава от самата правна норма, а не удостоверение, с което само се декларира този правен факт“²⁵. В допълнение на това съдът ясно подчертава, че тази разпоредба няма отношение към узаконяването на строежите, тъй като по същността си те са незаконни²⁶.

Съществено значение за развитието на юриспруденцията по този въпрос придобиват мотивите на Върховния касационен съд (ВКС) относно съдържанието на понятието „строителни правила и нормативи“ по смисъла на § 16, ал. 1 от ПР на ЗУТ: „Съответствието с териториалноустройствените норми и правила има отношение единствено към техническата годност на построеното и няма никакво отношение към възможността построеното да нарушава или да пречи на упражняването на права на трети лица“²⁷. Съдът възприема, че съответствието със строителните правила и нормативи има значение единствено за техническата и устройствената допустимост на строежа и за преценката дали той е търпим. То не означава, че строежът не може да нарушава правото на собственост на други лица; не може да представлява неоснователно препятствие по смисъла на чл. 109 от ЗС; не може да бъде предмет на негаторен иск. Съдът ясно разграничава административноправния режим на търпимостта от гражданскоправната защита на вещните права. Един строеж може да бъде търпим по § 16 ПР на ЗУТ, защото отговаря на строителните правила и нормативи, но същевременно да накърнява правата на други собственици и да поражда основание за защита по общия исков ред. Извън обхвата на понятието остават нормативните изисквания за съгласие на собственика, респективно съсобствениците на имота за извършване на строежа. Правното значение на разграничението е от съществено значение за прилагането на режима на търпимост, тъй като означава, че при преценка дали строеж е търпим по § 16, ал. 1 ПР на ЗУТ, релевантни са единствено обективните технически критерии – допустимост по действащия подробен устройствен план (ПУП) и съответствие с действалите строителни правила и норми на застрояване към момента на извършването. Въпросите от облигационно-правен характер (съгласие между съсобственици) са ирелевантни за преценката на търпимостта и не могат да послужат като основание съдът или административният орган да откажат признаване на статут на търпим строеж.

В съответствие с това ново интерпретиране на института на търпимост на незаконните строежи от висшата съдебна инстанция по гражданскоправни спорове ВАС започва да създава съдебна практика в същия смисъл: „Правилата и нормативите“ по смисъла на §16, ал. 1 от ПР на ЗУТ представляват техническите, строителни такива, а не нормативните, изискващи съгласие на собственика, респ. съсобственика на имота за извършване на строежа“²⁸. Под „строителни правила и нормативи“ се възприема разбирането за техническите, устройствените и строителните изисквания, действащи към момента на изграждането на строежа, които уреждат неговата допустимост от гледна точка на застрояването. Те включват изисквания относно разположението на строежа в имота, отстоянията до границите и съседните имоти, височината, плътността и интензивността на застрояването, конструктивните, санитарно-хигиенните, противопожарните и другите технически показатели, предвидени в действащите към съответния момент строителни нормативни актове. Понятието не обхваща правните предпоставки, свързани с наличието на вещноправно основание за строителството, включително изискването за съгласие на собственика или съсобствениците на имота, нито наличието на строителни книжа или разрешение за строеж. Именно липсата на строителни книжа е една от предпоставките за приложението на § 16, ал. 1 от ПР на ЗУТ, поради което законодателят е предвидил възможност определени незаконни строежи да бъдат признати за търпими, ако отговарят на изискванията за устройствена и техническа допустимост. Следователно при преценката дали един строеж е търпим административният орган и съдът следва да изследват дали към момента на изграждането му той е бил допустим по действащия подробен устройствен план и по приложимите строителни правила и нормативи, а не дали са били изпълнени всички административни или вещноправни предпоставки за неговото извършване.

Друг съществен въпрос е този за статута на строежите, изградени след 31.03.2001 г. (след четвъртия период). Важно е да се отбележи, че строежите, изградени след 31.03.2001 г., изобщо не попадат в режима на търпимост и подлежат на премахване, като понастоящем (след изтичане на сроковете по §184, ал. 2 ПЗР ЗИД ЗУТ²⁹ и §127, ал. 3) няма и възможност за узаконяване на незаконни строежи, независимо от времето на построяването им. Тук ще се опитаме да дадем няколко произволно избрани примера от съдебната практика в подкрепа на законовите изисквания.

Върховният административен съд посочва, че е налице неприложимост на разпоредбите за търпимост, защото строежът е изграден след 2010 г., поради което спрямо него не могат да намерят приложение разпоредбата на § 16, ал. 1 от ПР на ЗУТ (отнасяща се за по-стари строежи, изградени до 7.04.1987 г.), и разпоредбата на § 127 от ПЗР на ЗИД на ЗУТ (отнасяща се за строежи, изградени до 31.03.2001 г.). След като строежът не попада в никоя от хипотезите на „търпим строеж“ по смисъла на посочените параграфи, той се квалифицира като незаконен по чл. 225, ал. 2, т. 2 от ЗУТ (извършен без одобрени строителни книжа и без разрешение за строеж), поради което подлежи на премахване по административен ред³⁰.

Параграф 16 от ПР на ЗУТ (в редакцията към онзи момент) обхваща строежи, изградени до 7.04.1987 г., за които се изисква несъответствие единствено с одобрените строителни книжа (но не и с действащия устройствен план), както и по-късни изменения, разширяващи обхвата до строежи, извършени до влизането в сила на ЗУТ (2001 г.) при определени условия. Параграф 127 от ПЗР на ЗИД на ЗУТ (изм. ДВ, бр. 82/2012 г.) разширява търпимостта до строежи, изградени до 31.03.2001 г., стига да съответстват на действащите към момента на изграждането им устройствени планове и разрешителни правила, или да са били допустими по действащите тогава нормативи. И двата едновременно прилагани режима на търпимост имат обща логика: колкото по-стар е строежът, толкова по-голяма е презумпцията, че намесата на държавата (премахването) би била несъразмерна на постигнатата с времето стабилност на отношенията. Когато строежът не попада в хипотезите на търпимост по § 16 ЗУТ и § 127 ПЗР на ЗИД на ЗУТ, тъй като е извършен след 2011 г. (извън времевите рамки на тези разпоредби), за съда е безпредметно по-нататъшното изследване дали строежът съответства на устройствения план или на строителните правила към момента на изграждане и тъй като самият темпорален критерий (сore condition) не е изпълнен, преценката спира дотук. Тази времева граница функционира като прагов критерий, понеже не подлежи на компенсиране с други благоприятни обстоятелства (напр. добросъвестност на собственика, качество на строителството, обитаемост). Дори строежът да отговаряше на всички останали изисквания за търпимост, фактът че е извършен през 2015 г. (надстрояването) автоматично го изключва от закрилата на двата института. Именно затова съдът отхвърля и доводите за търпимост много лаконично – след като е установен фактът за изграждане след 2011 г., въпросът е решен по същество и не се налага задълбочен анализ на другите елементи от фактическия състав на търпимостта³¹.

Режимът на търпимост по § 16, ал. 1–3 ПР ЗУТ и § 127, ал. 1 ПЗР ЗИДЗУТ се прилага само за строежи, извършени в определени по-ранни законово фиксирани периоди (тези разпоредби „търпят“ незаконни строежи, построени преди влизането в сила на определени изменения на ЗУТ, при наличие на съответните предпоставки). Тъй като строежът в конкретния случай е реализиран значително по-късно той не попада в нито един от периодите, за които тези норми са относими. Установеният момент на изграждане (2020–2021 г. по свидетелски показания) е извън приложното поле на нормите за търпимост. Следователно строежът не е търпим по смисъла на закона. Липсата на търпимост означава, че строежът остава незаконен по чл. 225, ал. 2, т. 2 ЗУТ (изграден без строителни книжа) и подлежи на премахване. Заповедта за премахване е законосъобразна. Съдът извежда пряка причинно-следствена връзка: по-късната дата на строителство (2020–2021 г.) автоматично изключва възможността за прилагане на легализиращите разпоредби за търпимост, тъй като тези разпоредби имат ясно определени времеви граници на действие, а конкретният строеж е извън тях³².

Съдебната практика приема, че тези норми съдържат четири отделни фактически състава, приложими според периода на извършване на строителството. Като извод може да изразим становище, че режим на търпимост и съответно удостоверение за търпимост се издават при незаконни строежи с определени характеристики, допустими от подробните устройствени планове и извършени в споменатите периоди³³. За да бъде един незаконен строеж търпим, трябва кумулативно да са налице следните предпоставки:

1. Строежът да е незаконен:

а) липсва строително разрешение;

б) липсват одобрени инвестиционни проекти;

в) отклонение от одобрените строителни книжа;

г) налице е друго нарушение на строителното законодателство.

Ако строежът е законен, институтът на търпимостта е неприложим.

2. Строежът да е бил допустим, което се преценява:

а) по действащите към момента на изграждането устройственоправни правила и нормативи, или

б) по действащите към настоящия момент правила, ако законът допуска такава преценка.

Това означава, че строежът:

– не противоречи на предназначението на имота;

– спазва устройствените показатели;

– не нарушава задължителните отстояния и други императивни строителни изисквания.

3. Да не е налице основание за премахването му по специалните разпоредби:

а) чл. 225 ЗУТ – заповед за премахване на строежи от I до III категория, издавана от началника на ДНСК (или упълномощено от него лице).

б) чл. 225а ЗУТ – заповед за премахване на строежи от IV до VI категория, издавана от кмета на общината или упълномощено от него длъжностно лице, въз основа на констативен акт, съставен от служителите по чл. 223, ал. 2 от ЗУТ.

4. Строежът да е изграден в законоустановения период:

а) §16, ал. 1 ПР ЗУТ – строежи, изградени до 7 април 1987 г.;

б) §16, ал. 2 ПР ЗУТ – незаконни строежи, започнати в периода 8 април 1987 г. – 30 юни 1998 г., неузаконени до влизане в сила на закона, декларирани от собствениците до 31.12.1998 г.;

в) §16, ал. 3 ПР ЗУТ – незаконни строежи, започнати след 30 юни 1998 г., но неузаконени до обнародването на закона, декларирани в 6-месечен срок от обнародването;

г) §127, ал. 1 ПЗР на ЗИДЗУТ (ДВ, бр. 82/2012 г.) – строежи, изградени до 31 март 2001 г. (влизането в сила на ЗУТ), за които няма строителни книжа, но са допустими по разпоредбите, действали по времето на извършването им, или по действащите разпоредби. Според преобладаващото тълкуване тази норма се прилага основно за периода 1.07.1998 г. – 31.03.2001 г., който не е покрит от ал. 1–3 на §16.

Правните последици от прилагането на режима на търпимост относно незаконните строежи са следните:

1. строежът не подлежи на премахване и забрана за ползване;

2. той не се приравнява на законен строеж (не получава статут като при узаконяване), а само придобива статут „неподлежащ на премахване“;

3. може да бъде предмет на разпоредителна сделка, но само след снабдяване с удостоверение за търпимост, издадено от главния архитект на общината;

4. търпимостта е правоизключващо обстоятелство – административният орган е длъжен служебно да я изследва, преди да издаде заповед за премахване на строеж по чл. 225а ЗУТ.

Тъй като срокът за узаконяване по ал. 2–14 на § 127 е изтекъл (26.11.2013 г.), актуалността на въпроса засяга основно:

а) вече стартирали процедури по узаконяване във висящи съдебни производства по оспорване на заповеди, издадени преди 26.11.2012 г., и

б) режима на търпимост по § 127, ал. 1 от ПЗР на ЗИДЗУТ като материалноправно основание за отказ за премахване на строежи от процесния период.

3. Правна същност на удостоверението за търпимост

Удостоверението за търпимост на строежите представлява индивидуален административен акт, който има важна роля в строителното право³⁴. Съобразно теорията това е волеизявление за издаване на документ от значение за признаване на права – в случая правото да не се премахне строежът – чл. 21, ал. 3 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК)³⁵. То се материализира в документ въз основа на взето от компетентния орган решение, т. е. волеизявление. За мен това виждане е под въпрос, защото независимо от термина „удостоверение“ може да се обсъди и възможността това да е декларативен административен акт, защото то декларира възникнало в един минал момент право да не се допуска събаряне на строеж и да се извършват разпоредителни сделки по смисъла на ал. 2 на чл. 21 АПК.

Напоследък то придоби и медийно значение поради незаконното строителство близо до гр. Варна. Какво ни дава основание да го определим като индивидуален административен акт? Той отговаря за определенията, които са дадени в чл. 21 от АПК и на чл. 214 от ЗУТ. Разбира се, в случая има по-голямо значение това, което е дадено в ЗУТ, защото той е специален закон по отношение на АПК. На първо място, удостоверението за търпимост води до защитата на права и интереси на заинтересования. Те се изразяват в това, че строежът не подлежи на премахване, не може да се установи забрана за ползване, характерна за незаконното строителство, и подлежи на прехвърлителна сделка. При наличие на удостоверение за търпимост не може да се издава акт по чл. 214, т. 3 от ЗУТ (актовете за спиране, за забрана на ползването и за премахване на незаконни строежи). Компетентен орган е главният архитект на общината или на района.

С него се декларира съществуването на незаконен строеж, спрямо който не се прилагат правилата за незаконно строителство. Това е възможно, ако строежът съответства или, както казва законът, е бил допустим по действащите гардоустройствени планове по време на извършаването на строителството и съответните правила и нормативи – § 16 от ПР на ЗУТ. В § 127, ал. 1 от ПЗР на ЗИДЗУТ се казва „строежи…, за които няма строителни книжа, но са били допустими по разпоредбите, които са действали по времето, когато са извършени или по действащите разпоредби съгласно този закон“. Тук още веднъж трябва да се напомни за времевите периоди (четири), през които трябва да е било извършено незаконното строителство, за да може то да доведе до възможност за търпимост на строежа и удостоверение за това.

4. Характеристика на административното производство по издаване на удостоверение за търпимост

4.1. Издаването на удостоверение за търпимост е безспорно административно производство. Решаващ орган е главният архитект на общината или района. Страна в производството е собственикът на строежа или този, който има право да строи в чужд имот на някакво основание. Тя става такава от момента на подаване на искането (арг. чл. 27 от АПК). От този момент и възможните заинтересовани граждани и организации придобиват подобно процесуално качество. Това следва от общата хипотеза на чл. 15, ал. 1 от АПК. В това производство се предявяват техни права и интереси. Необходимо е да се напомни, че измененията в АПК от 2025 г.³⁶ предвиждат особености при подаването на електронни документи (чл. 30, ал. 4) и при участието на страните в производството (чл. 34), които влязоха в сила преди няколко дни – 1.07.2026г. Това е крачка напред в електронизацията на административния процес в производството по издаване на административни актове. С нея се създават условия за по-лесен достъп на гражданите и техните организации до работата на администрацията.

Такова удостоверение за търпимост не е необходимо за преместваеми обекти, при рекламни елементи от градската среда и спирки на публичния транспорт. Не се налага издаване на такова при извършване на някои ремонтни дейности, боядисване, ремонт на покрив и др.

Не е допустимо да се издаде удостоверение за търпимост и е недопустимо такъв строеж да се надстроява, да се пристроява, да се реконструира, а също и да се променя предназначението му. Това е така, защото по същество такъв строеж е незаконен, той просто се ползва с определени привилегии, установени от законодателя.

4.2. Производството започва по искане на страната, която има интерес. С него тя заявява желанието си да ù бъде издадено удостоверение за търпимост на определен строеж. Тук трябва да се предостави цялата идентифицираща информация – строеж, поземлен имот със съответния статут, местност и др.³⁷ По принцип искането е в свободна форма. В общинските администрации е създадена готова бланка, но това не означава абсолютно изискване, което препятства приемането му.

Към него се прилагат документи, които има доказателствено значение – документ за собственост, нотариално заверено съгласие на другите съсобственици, документи, удостоверяващи периода на строителство – някой от четирите периода, геодезическо заснемане, съгласие от съседите, ако има проблем с отстоянията, скица на имота и др.

4.3. Представеното искане и приложенията към него се разглеждат от компетентния орган. Той прави проверки. Може да поиска и допълнителни доказателства. Някои факти се установяват с декларации. Допустими са всички доказателствени средства, предвидени в АПК. Възможно е органът да поиска допълнително, контролно заснемане. В това производство се определят такси.

Компетентният орган трябва да прецени дали става дума за строеж по смисъла на ЗУТ (§ 5, т. 38 от ДР ЗУТ). Това означава правилна квалификация на строежа и съответствието с установените в ЗУТ легални понятия³⁸. Необходимо е да се прецени дали подалият искане е заинтересовано лице и дали строежът е незаконен. В това производство има две основни елемента – дали строежът е извършен до 31.03.202001 г. Става дума за четирите, изброени вече периода.

След това е необходимо да се прецени съответствието със строителните правила и норми, действащи към претендирания момент за признаване на търпимост – височина, отстояния, местоположение, конструкция и др.

Декларирането, за което се говори в ал. 2 и ал. 3 на § 16 от ПР на ЗУТ означава обвяване пред общината, не пред други органи или за други цели, напр. данъчни. Такова изискване няма по § 127, ал. 1 ПЗР на ЗИДЗУТ.

След запознаване с представените документи органът може да издаде удостоверение за търпимост или да откаже. Само отказът подлежи на съдебен надзор, защото с него се отказва удовлетворяването на права и интереси на заинтересованото лице. За него не би могло да има съмнение, че е индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 от АПК с всичките последствия от това³⁹. Удостоверението за търпимост не прави строежът законен и той не се ползва с характеристиките на такъв.

Производството по оспорване на удостоверение за търпимост е двуинстанционно. Най-честите въпроси, които подлежат на разглеждане от съдилищата са относно периода на извършване и доказателствата за него, съществуването на строителни книжа. Периодът може да се установява и с гласни доказателствени средства. Задължително се изследва въпросът за търпимостта и за периодите, посочени в ЗУТ⁴⁰.

Заключение

С тази статия се постарах да обърна внимание на един от важните въпроси в областта на устройството на територията. Вероятно казусът с незаконните строежи до Варна ще наложи преосмисляне на института на търпимостта на строежите и нейното удостоверяване. Сигурно ще се търсят възможности за усъвършенстване на законодателството.

БИБЛИОГРАФИЯ / REFERENCES

Илова, Ст. Административни производства по издаване и оспорване на индивидуалните административни актове по ЗУТ в контескста на новия Административнопроцесуален кодекс. – В: Актуални въпроси на устройството на територията и строителството, приложен коментар, нормативни актове. (Ковачев, С., Вл. Петров, Валентина Бакалова, Борислава Кишкилова, Виолета Ангелиева, Г. Даракчиев, Стоянка Илова). София: Труд и право, 2007. // Ilova, St. Administrativni proizvodstva po izdavane i osporvane na individualnite administrativni aktove po ZUT v kontesksta na novia Administrativnoprotsesualen kodeks. – V: Aktualni vaprosi na ustroystvoto na teritoriyata i stroitelstvoto, prilozhen komentar, normativni aktove. (Kovachev, S., Vl. Petrov, Valentina Bakalova, Borislava Kishkilova, Violeta Angelieva, G. Darakchiev, Stoyanka Ilova). Sofia: Trud i pravo, 2007.

Кемалова, Ст. Ръководство на административния съдия – обща и специална част, книга 1 (колектив: Ананиева-Сръндева, А.; В. Павлова; Г. Солакова; Д. Петрова; К. Хараланова; Л. Мотова-Любомирова; П. Якимова-Илиева; Р. Папазова-Димитрова; Ст. Кемалова; Т. Жилова; Ю. Раева; З. Илиева-Петкова). София: Национален институт на правосъдието, 2022. // Kemalova, St. Rakovodstvo na administrativnia sadia – obshta i spetsialna chast, kniga 1 (kolektiv: Ananieva-Srandeva, A.; V. Pavlova; G. Solakova; D. Petrova; K. Haralanova; L. Motova-Lyubomirova; P. Yakimova-Ilieva; R. Papazova-Dimitrova; St. Kemalova; T. Zhilova; Yu. Raeva; Z. Ilieva-Petkova). Sofia: Natsionalen institut na pravosadieto, 2022.

Ковачев, С. и колектив (Б. Кишкилова, Б.; Ст. Илова; П. Димитров; Б. Милчев; М. Гечева). Процедури и приложни документи по устройството на територията и строителството. София: Труд и право, 2004. // Kovachev, S. & kolektiv (B. Kishkilova, B.; St. Ilova; P. Dimitrov; B. Milchev; M. Gecheva). Protseduri i prilozhni dokumenti po ustroystvoto na teritoriyata i stroitelstvoto. Sofia: Trud i pravo, 2004.

Личева, М. Възстановяването на гори и земи от горския фонд – историко-правен анализ и изводи. – De Jure, 2018, № 2, с. 227-233. // Licheva, M. Vazstanovyavaneto na gori i zemi ot gorskia fond – istoriko-praven analiz i izvodi. – De Jure, 2018, № 2, pp. 227-233.

Личева, М. Органи по управление на горите. – De Jure, 2019, № 1, с. 62-68. // Licheva, M. Organi po upravlenie na gorite. – De Jure, 2019, № 1, pp. 62-68.

Петров, Вл. Устройство на територията, София: Сиби, 2004. // Petrov, Vl. Ustroystvo na teritoriyata, Sofia: Sibi, 2004.

Солакова, Г. Незаконно строителство – нормативна уредба, същност, последици. Удостоверение за търпимост на незаконен строеж. – Дигитална библиотека, онлайн, 25.01.2023, Асоциация на българските административни съдии. // Solakova, G. Nezakonno stroitelstvo – normativna uredba, sashtnost, posleditsi. Udostoverenie za tarpimost na nezakonen stroezh. – Digitalna biblioteka, online, 25.01.2023, Asotsiatsia na balgarskite administrativni sadii.

Certificate of Admission Construction

– Prof. Tsvetan Sivkov, Dr. Habil.

ABSTRACT: This article examines the legal regime governing the admission of illegal constructions in Bulgaria and the conditions under which they are not subject to demolition pursuant to the Spatial Development Act (SDA). It analyzes the four regimes of admission, their historical development, and case law regarding the criteria for recognizing a construction as admissible. Particular attention is paid to the certificate of construction’s admission as an individual administrative act, its significance, and the procedure for its issuance. The author emphasizes that an admissible construction does not become lawful, but merely enjoys protection against demolition when the legally established conditions are met.

Keywords: certificate of construction’s admission, illegal construction, individual administrative act