Издаване и оспорване на административни актове с неизяснен правен статут в здравеопазването

Резюме: Статията анализира правния характер на административни актове в сферата на здравеопазването, чиито характеристики се намират между нормативни актове, общи административни актове и актове на т. нар. „меко право“. Изследва се приложението на процедурите по Закона за нормативните актове, особено относно оценката на въздействието и обществените консултации при изработване на подзаконови актове. Авторът разглежда и ролята на Върховния административен съд при определянето на правната природа на такива актове чрез съдебната практика. Представени са конкретни казуси от практиката в здравеопазването, които илюстрират трудностите при квалифицирането на тези актове и при оспорването им.

Ключови думи: административни актове в сферата на здравеопазването, актове на т. нар. „меко право“, нормативни актове, общи административни актове, оспорване.

проф. Дарина Зиновиева, д. н.

В статията „Административни актове с неизяснен правен статут в здравеопазването“ направихме анализ на видовете актове, които са регламентирани в закони, като посочихме няколко специфични актове, като Етични кодекси на професионално съсловните в здравеопазването, Правила за добра практика, Позитивен лекарствен списък и др. За една част от актовете в сферата на здравеопазването имаше спор дали са общи или нормативни и това бяха административни актове, издавани от регионалните здравни инспекции (РЗИ), по време на пандемията от Ковид 19, касаещи предимно административноправния режим за излизане от домовете, за действия от битов порядък, придвижване и пр. Съдебната практика даде яснота и беше последователна в определянето им като общ административен акт. Издаването на административния общ акт е уредено ясно и конкретно в Административнопроцесуалния кодекс (АПК) и по тази причина проблеми в производството почти не се създават.

Докато издаването на подзаконови нормативни актове е уредено едновременно в АПК, в Закона за нормативните актове (ЗНА) и в Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на ЗНА и все още подлежат на дискусия някои практически проблеми, като производството по оценка на въздействие.

Най-сложни са казусите относно прилагането на нормите на ЗНА при издаване на актовете, които имат неизяснен правен характер, като Кодекси за професионална етика, Правила за добра практика и др. В здравеопазването приемането на актове за т. нар. „добра практика“ са често срещана хипотеза както в лечебната дейност, така и във фармацевтичния сектор. В някои случаи тези правила за добра практика се приемат с нормативен акт, като например Наредба № 39 от 13.09.2007 г. за принципите и изискванията за добрата дистрибуторска практика, които правила се ползват при паралелния внос на лекарства от страните-членки на Европейския съюз (ЕС).

Обаче, съществува правна регламентация в различни професионално-съсловни закони в здравеопазването, уреждаща производство по издаване на Правила за добра практика, без те да се приемат чрез подзаконов нормативен акт. Именно този вид актове са предмет на дискусия както относно техния правен характер, така и относно прилагането на процесуалните норми за тяхното издаване. Ще се спрем по-подробно на първия проблем в производството, свързан с прилагане на чл. 19 и сл. от ЗНА – оценката на въздействие.

В чл. 19, ал. 1 от ЗНА се предвижда, че съставителят на проект на нормативен акт извършва оценка на въздействието на нормативния акт, когато това е предвидено в този закон

ⁱ. В глава втора на ЗНА са регламентирани подробно производството по извършване както на предварителна оценка на въздействие, така и производството по „обществени консултации” с граждани и юридически лица. Условията да се инициират тези производства са регламентирани както в чл. 20, ал. 3 от ЗНА, така и в Наредба за обхвата на Методологията за извършване на оценка на въздействието, приета с Постановление № 301 на Министерски съвет (МС) от 14.11.2016 г. за приемане на Наредба за обхвата и методологията за извършване на оценка на въздействиетоⁱⁱ с последни изменения през 2020 г.

Инициатор на това производство е съставителят на проекта. Следователно там, където са налице съгласувателни производства с произнасяне на повече от един административен орган, инициативата да се започне оценка на въздействието или обществени консултации на проекта на акта е на съставителя. И последното условие за производство по оценката на въздействие е да бъде изрично предвидено реализирането на такова в Закона за нормативните актове (чл. 19, ал. 1 от ЗНА). В чл. 19, ал. 4 от ЗНА е предоставена компетентност на Министерския съвет да определя процедурата за извършване оценка на въздействието на закони и издадени от Министерския съвет подзаконови актове. От систематиката на ал. 3 и ал. 4 от чл. 19 ЗНА е видно, че методология за оценка на въздействието се приема и от Народното събрание, когато законът се внася от народни представители. Явно е разделянето на компетентния орган, който изработва методология за оценка на въздействието, когато се приема закон (НС или МС). Когато, обаче, се коментира проект за подзаконов акт, релевантните норми от ЗНА са чл. 19, ал. 4 от ЗНА, във връзка с чл. 19, ал. 1, а именно, че „оценка на въздействие се извършва, когато е предиведно в този закон“, а то е предвидено само за „подзаконови нормативни актове на Министерския съвет“ (чл. 19, ал. 4 ЗНА). За останалите подзаконови актове следва да се приложи чл. 26, ал. 2 – провеждане на обществени консултации с гражданите и юридическите лица. Следователно в хипотезата на създаване на Правилата за добра практика (ако се тълкуват като нормативен акт) би следвало съсловната организация да инициира не оценка на въздействието по смисъла на ЗНА, а обществено обсъждане (обществени консултации по смисъла на чл. 26, ал, 2 ЗНА). Това производство може да се инициира или от административния орган, който утвърждава проекта на съставителя, или от съставителя. С оглед на това, че при издаване на редица актове са налице съгласувателни волеизявления на няколко органа, то при реализиране на обществени консултации са възможни изземване на компетентност, както и други процесуални нарушения, които да доведат до често срещан проблем – изразените мнения и становища да се върнат на съставителя, той да се запознае с тях и да преработи проекта, което връща в начална фаза производството по приемане на нормативния акт. Нещо повече, съгласно чл. 26, ал. 5 от ЗНА съставителят на проекта е този, който трябва да публикува на интернет страницата обосновка за неприетите предложения от всички постъпили при общественото му обсъждане.

Какво е предвидено в ЗНА и как ще се приложи по отношение на актове, чийто правен статут има условно „граничен нормативен“ характер? Въвеждаме този термин за актове, които съдържат елементи на „меко право“ или норми, но нямащи изрично определяне какво съдържат. В доктрината са известни и друг тип актове – недържавни източници на правото, които изследват Ив. Русчев, Нина Гевренова. Те също стоят близо до „меко право“, но при тях акцентът при разграничаването от нормативния акт е органът, който ги издава. Именно затова и наименованието е „недържавни“, тъй като съдържанието е по-ясно изразено като нормативно по своя характер. И двамата автора в своите изследвания коментират, че държавният орган може да придаде държавна санкция на акт, издаден от недържавен орган, като хипотезите са различни и следва да се тълкуват самостоятелно за отделните случаиⁱⁱⁱ. Докато в източниците от типа „меко право“ акцентът на проблема е тълкуването на съдържанието дали е с нормативен или указващ, насочващ или друг тип характер.

От важно значение е, че тълкуването на сравнително новия институт на оценка на въздействието, уреден в ЗНА, се прилага порочно и създава условия за оспорване и отмяна на подзаконови нормативни актове, както и за оспорване на разпоредби от закони пред Конституционния съд. В доктрината проф. Надежда Йонкова ясно пояснява проблема, породен от различните методологии за оценка на въздействието на закон и на подзаконов акт^iv. За нуждите на анализа, който направихме по-горе, трябва да се подчертае изрично, че съгласно чл. 19, ал. 4 от ЗНА задължителна оценка на въздействието се извършва на подзаконов акт, издаден от Министерския съвет. Докато оценка на въздействието от типа на „пълна“ оценка не е задължително условие за законосъобразното приемане на подзаконови актове, издадени от министър или друг административен орган. В труда си проф. Надежда Йонкова сочи и мотивите на законопроекта за изменение и допълнение на ЗНА от 2015 г., в които целта на закона е да се извършва такава оценка на точно изброените видове актове – закон, кодекс и подзаконов акт, издаден от МС^v. Подкрепяме нейното мнение, като добавяме нашия извод относно недобрата систематика при изменението на ЗНА от 2016 г. С оглед неправилното използване дори на взаимосвързващи думи и изрази в разпоредбите, които ще коментираме по-долу, е добре да се прецизират разпоредбите от Глава Втора и Глава Трета на ЗНА.

Накратко, подредеността на нормите е следната – в чл.18а ЗНА нормата е обща по отношение на всички подзаконови нормативни актове (1) и въвежда двете производства (оценка на въздействието и обществени консултации с граждани и юридически лица). В следващата норма на чл. 19, ал. 1 се въвежда обща норма по отношение производството за оценка на въздействието, а по отношение вида на подзаконовия нормативен акт се дава ограничението „когато това е предвидено в този закон“. В следващите норми на чл. 19, ал. 3 и ал. 4 се регламентират методологиите за оценка на въздействието, съответно при приемане на закон, внесен от депутати и внесен от МС, както и методологията за оценка на въздействието на подзаконови актове, издавани от МС. От чл. 20-чл.23 е регламентирана материя, свързана с производството за провеждане на оценка на въздействието, като навсякъде, където се сочи извършване на такава на подзаконов акт, се добавя, че същият е издаден от Министерски съвет. В чл. 26, ал. 2 се приема обща норма за всички подзаконови нормативни актове (без да се сочи органът), а именно: „В процеса на изработване на проект на нормативен акт се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица“. В следващата норма – чл. 26, ал. 3 е налице усложнена законодателна техника, която води до наложително систематично и логично тълкуване. Първо, определя се процесуално изискване по отношение на проект на нормативен акт: „предварително публикуване на интернет страницата на съответната институция ведно с мотивите, съпътстващи доклада“. Липсва конкретизация за вида на нормативния акт. След това процесуално условие се добавя следващо такова: „и предварителна оценка на въздействието по чл. 20“. От тази част на изречението следва изводът, че уредбата на чл. 20 съдържа производство за извършване на тази предварителна оценка (частична и цялостна) и допълнителни процесуални изисквания. Обвързването на чл. 20, с чл. 19, ал. 1 „за подзаконов акт, когато е предвидено в този закон“, както и с чл. 19, ал. 3 – относно методологията, като част от производството за оценка на въздействието, с посочване на видовете подзаконови актове, а именно издадените от МС, води до ограничено тълкуване по повод прилагане на оценка на въздействието – само за тези подзаконови нормативни актове, които се издават от МС.

Изводът е, че за производството по издаване на подзаконови нормативни актове на органи на централната изпълнитена власт, различни от Министерския съвет, следва да се приложи чл. 26, ал. 1 и ал. 2 от ЗНА, а именно провеждане на обществени консултации. Производството за тяхното провеждане е уредено в чл. 19, ал .4 и ал. 5. От значение за това тълкуване е кумулацията с нормата на чл. 27, а именно: когато министър е вносител на проект за подзаконов акт, „който подлежи на разглеждане от Министерския съвет“, го изпраща заедно с предварителната оценка на въздействието по чл. 20 за съгласуване с органите…“. Очевидно, това са нормативните актове, които са съставени от министри, но се приемат с постановление на Министерския съвет. В практиката на ВАС този извод е потвърден в решение № 13328 от 27.10.2020 г. по адм. д. № 5406 от 2020 г., с което се потвърждава и решение № 3250 от 2.03.2020 г. по адм. д. № 11296 от 2018 г. на ВАС.

ЗНА предвижда още да се изготви мотивиран доклад, като сочи и неговите реквизити. Между тях са и анализ на съответствието на проекта на акта с правото на ЕС. В съдебната практика са налице решения, по приложението на чл. 26 и сл. от ЗНА, предимно по спорове за липса на доклад с мотиви и тези реквизити (Решение № 4655 от 21.04.2020 г. по адм. д. № 7771 от 2019 г., Решение № 863 от 23.01.2017 г. по адм. д. № 10312 от 2016 г. на ВАС, Петчленен състав).

В подкрепа на актуалността на проблема относно актовете с граничен подзаконов характер, като коментираните по-горе Правила, в съдебната практика е налице Решение на ВАС, с което се коментира правната природа на Правилата срещу прането на пари и проведеното обществено обсъждане на проекта им. В жалба до ВАС се твърди, че „при приемането на Правилата срещу прането на пари от Висшия адвокатски съвет не е спазено производството и по-конкретно чл. 26 и чл. 28 от ЗНА. В Решението се казва следното: „По силата на § 5 от ПЗР на ЗНА тези правила се прилагат за всички нормативни актове, издавани от органи, предвидени в Конституцията. За другите нормативни актове важат съответно чл. 2, чл. 9-чл. 16, чл. 34-чл. 46, включително и чл. 51. Висшият адвокатски съвет не е орган, предвиден в Конституцията, а е създаден като висш орган на адвокатурата с чл. 117 от Закона за адвокатурата. Поради това за приеманите от него нормативни актове правилата на чл. 26 и чл. 28 от ЗНА не се прилагат по силата на § 5 от ПЗР на ЗНА“. В делото прави впечатление, че административният акт е определен от съда като нормативен, а не като акт тип „soft law“. Водещият елемент, изследван от съда, е видът на административния орган, издал акта. Следващ важен момент е публикуването на проекта на Правилата за обществено обсъждане. В решението се потвърждава тезата от доктрината, че Висшият адвокатски съвет не е бил длъжен да го прави, но публикуването и определянето на срок за становища и мнения по него, не са процесуален порок. В решението се подчертава, че независимо, че не бил длъжен да го прави, Висшият адвокатски съвет е публикувал проекта на правилата срещу прането на пари и е дал срок за становища и мнения по него. Нещо повече, от Решението на ВАС става ясно, че „е проведено същинско обсъждане на предложенията и становищата на засегнатите лица преди приемане на правилата, което съответства на изискването на чл. 77 АПК, като изложените в протокола съображения представляват и мотиви за приемането им“^vi.

В Решение № 7351 от 30.05.2013 г. по адм. д. № 3538 от 2013 г. на ВАС се разглежда правният характер на Етичния Кодекс, издаден от Българския лекарски съюц (БЛС), както и че БЛС, като организация с идеална цел с публичноправен характер, се счита за компетентен орган по смисъла на пар. 1 от ДР на АПК да издава нормативни актове. Етичният кодекс е характеризиран от съда като нормативен акт. Като в съдебното решение основното съображение е органът, издал акта, а именно организация с идеална цел, но включена в АПК, като субект с компетентност да издава нормативни административни актове в пар. 1, т. 5 АПК.

Общият ни извод по отношение правната природа на актове, които имат „гранична“ правна характеристика и следва да се определят изрично дали са нормативни административни актове или актове „soft law“, е въпрос, който все още се нуждае от критерии за тяхното определяне. Правните последици варират от спорове за процесуална законосъобразност при издаването им, до санкционни последици за трети лица. Затова, de lege ferenda предлагаме примерни критерии, които в кумулация да се прилагат при определяне на нормативния или ненормативния им характер. Тези критерии биха спомогнали административните органи, съдилищата и законодателя. Разбира се, там, където е възможно, най-доброто решение е изричното определяне на конкретния акт с неговата правна характеристика като нормативен акт, което също обосновахме по-горе. По отношение на сравнително новите процесуални правила, регламенитрани в глава втора и трета от ЗНА и неяснотата при тяхното прилагане, изводът ни е, че е нужно прецизиране на конкретни текстове, за да се отграничи ясно производството по обществени консултации, които са свързани със съгласувателни производства между няколко органа и имат неформален характер, от обществени консултации с формален характер, завършващи с мотивиран докрад с реквизити, изрично посочени в ЗНА, и накрая производството по оценка на въздействие, като всяко от тези производства е характерно за строго определени видове административни актове. Налице е недобра нормотворческа техника при изменението на нормите през 2016 г. в посочените глави от ЗНА.

Обнародването в „Държавен вестник“ е допълнителна част от процедурата по приемането на тези актове. Според Иван Русчев „предвиденото обнародване в „Държавен вестник“ не е единственият белег на нормативния акт, а съществуват и голям брой актове, за които такова обнародване е предвидено, но те нямат нормативен характер“^vii. Към заключението добавяме, че анализирайки материалноправните и процесуалноправните елементи на „soft law“ актовете, изводът ни е, че друг определящ елемент на правния характер на акта е с какъв окончателен съгласувателен акт, ще се реализира държавната санкция. Ако този окончателен акт е нормативен акт, издаден от орган на изпълнителната власт, то превалира нормативния характер – например, на основание чл. 6 от Закона за здравето с наредба на министъра на здравеопазването се приемат Медицинските стандарти, които са над 300 на брой и имат съществено значение при определяне на качеството на медицинската помощ, и съответно търсене на отговорност за оказана некачествена такава^viii. Обаче, ако последният акт, с който приключва производството по издаване на основния акт е заповед, която е индивидуален административен акт, то актът вероятно ще е тип „soft law“ акт. Така е с ПДП, с Етичния кодекс на съсловните организации в здравеопазването, които след приемането от съответната съсловна организация се утвърждават от министъра на здравеопазването със заповед и се публикуват в „Държавен вестник“.

2. Оспорване на административни актове с неясен правен статут в здравеопазването

В сферата на здравеопазването са регламентирани редица административни актове, които имат съществени правни послeдици за гражданите, обаче, техният правен статут не може да се определи категорично дали са от вида на общите актове, дали са от вида на нормативните актове, или са от навлизащия все по –интензивно модeл на „мекото право“ – „soft law“ актове.

Оспорването на тези актове е често, тъй като е провокирано от засегнати права и интереси на гражданите или създаването на задължения. Тъй като правната природа не покрива изрично познатите критерии за видовете административни актове, то административните съдилища са тези, които при сезирането им, анализират елементите на акта, предмет на спора, и определят вида му.

Затова в тази статия ще коментираме съдебни решения от административни дела на административните съдилища или на Върховния административен съд (ВАС), в които се оспорват такъв тип административни актове. Към момента тълкуването на тяхната правна природа изцяло е в прерогативите на съдилищата и именно съдебната практика е източник, който може да се ползва от гражданите, от адресати на актовете, от административни органи и от всяко заинтересовано лице.

В съдебната практика е налице административно дело с предмет оспорване предварителното изпълнение на Позитивния лекарствен списък. Делото е № 12809 от 2021 г. по описа на на Административен съд – София – град (АССГ). Позитивният лекарствен списък е регламентиран в чл. 217в от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина (ЗЛПХМ) и съдържа лекарствени продукти, за които е установен недостиг на територията на Република България. Позитивният лекарствен списък се изготвя, актуализира и поддържа от Изпълнителната агенция по лекарствата.

Според чл. 217а, ал. 1 от ЗЛПХМ износ на лекарствени продукти от територията на Република България може да извършва физическо или юридическо лице, притежател на разрешение за търговия на едро с лекарствени продукти или притежател на разрешение за производство. В ал. 4 от същата разпоредба е посочено, че лекарствени продукти, включени в Позитивния лекарствен списък, за които е установен недостиг по реда на чл. 217б, не могат да бъдат изнасяни за срока, за който се съдържат в списъка 217в, ал. 1. В ЗЛПХМ са предвидени глоби за физически лица и имуществени санкции за юридически лица в изключително високи размери, с оглед обществената опасност за здравето на гражданите при нарушения, свързани с недостиг на лекарства, присъстващи в Позитивния лекарствен списък. В Решение № 23837 от 10.07.2025 г. к. а. н. д. № 4008 от 2025 г. на АССГ много точно съдът изразява обществената опасност на деянието така: „С така извършеното нарушение се лишават български пациенти от съответното лечение, което в много случаи може да бъде животозастрашаващо, поради което и санкциите за това нарушение са предвидени във високи минимални и максимални размери. В тази връзка размерът на наложената имуществена санкция се явява съразмерен на извършеното нарушение и е достатъчен за ефективно постигане целите на административното наказание по смисъла на чл. 12 от ЗАНН“.

По повод правната природа на Позитивния лекарствен списък съдът се произнася с определение, като счита, че искането за спиране действието на Позитивния лекарствен списък е НЕОСНОВАТЕЛНО.

Анализът на административния съд относно предпоставките за спиране действието на акта, съобразно чл.166 АПК, няма да коментираме подробно, с оглед целта на статията – правната характеристика на акта, предмет на делото.

Според съда този акт „не е годен за обжалване административен акт“. Мотивите на съда са следните: „По силата на чл. 217б от ЗЛПХМ е създадена Специализирана електронна система за проследяване и анализ (С.) на лекарствените продукти, включени в Позитивния лекарствен списък, която се администрира и поддържа от Изпълнителната агенция по лекарствата. С. съдържа информация, определена в чл. 217б, ал. 3 и чл. чл. 54, чл. 54а, чл. 68, ал. 1, т. 10 и 11, чл. 207, ал. 1, т. 15, чл. 217, т. 5 и 6 и чл. 232а от ЗЛПХМ, предоставяна от съответните задължени по закон субекти.

Въз основа на информацията, чрез С. се извършва анализ за установяване на недостиг на лекарствени продукти, включени в Позитивния лекарствен списък, на територията на Република България при условия и по ред, определени в наредба – Наредба № 4 от 31 май 2019 г. за Специализираната електронна система за проследяване и анализ на лекарствените продукти, с оглед правото на българските граждани на достъп до лекарствени продукти.

Списъкът подлежи на автоматично генериране на база на предоставената от съответните субекти информация в С., като неговото създаване и публикуване не се опосредява от властническо волеизявление на орган на власт, т. е., липсва волеизявление за неговото издаване. Същият не се създава, утвърждава и одобрява чрез какъвто и да е административен акт по смисъла на АПК със съответни реквизити. От горното и предвид, че сам по себе си Списъкът не може да бъде определен като административен акт, именно защото законодателят в специалния закон – Глава девета „б“ от ЗЛПХМ е определил неговото автоматично генериране от електронна база данни, без необходимост от ничие разпореждане и воля за пораждане на неговото юридическо действие“.

Аналогично становище за правния статут на Позитивния лекарствен списък е изразено и в Определение № 10417 от 30.12.2021 г. по адм. д. № 12809 от 2021 г. Административен съд – София – град, като съдът е счел, че липсва „годен за обжалване административен акт“.

Обобщено, видно от мотивите и анализа в определението на съда, макар да не се окачествява като някой от познатите видове административни актове, според АПК и ЗНА, Позитивният лекарствен списък има само технически характер, независимо че от съдържанието му произтичат правни последици, които засягат правни интереси, а именно: невъзможност за извършване на износна търговска сделка с конкретен лекарствен продукт.

Друг специфичен акт, който е анализиран в съдебната практика, е Механизъм, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на Националната здравноосигурителна каса (НЗОК) за 2021 г. за лекарствените продукти, заплащани напълно или частично от НЗОК, приет с решение № РД – НС – 04 – 3/12.01.2021 г. на Надзорния съвет на НЗОК^ix. В Решение № 7199 от 28.06.2023 г. по адм. д. № 845 от 2022 г. на ВАС, І отделение този акт е оспорен от две търговски дружества – едното със статут на притежател на разрешение за употреба на лекарствени средства в България, а другото – със статут на притежател на лекарстви средства извън територията на България.

Според жалбоподателите актът, наречен за краткост „Механизъмът“ нарушава изискването на чл. 19, ал. 2 от Конституцията на Република България на всички граждани и юридически лица да бъдат предоставени равни условия за стопанска дейност. Жалбоподателите изтъкват незаконосъобразно съдържание на Механизма, с оглед редица финансови похвати, които урежда този акт.

В жалбата се излагат доводи за характера на оспорения акт, а именно, че е подзаконов нормативен акт, тъй като е приет на основание Закона за здравното осигуряване (ЗЗО) и е обнародван в „Държавен вестник“. Специално в жалбата се подчертава, че Механизмът не е сред изрично изброените в ЗНА, обаче съдържа всички необходими реквизити по чл. 75 АПК и административноправни норми, както и се отнася до неопределен и неограничен кръг адресати и има многократно правно действие.

Интерес представлява и още едно твърдение в жалбата, а именно, че Механизмът е с близка правна характеристика на данъчен закон, като чрез него се създават „задължения за публични плащания при настъпване на определени факти, а от друга страна по прилагане на ЗБНЗОК, регулиращ приходите и разходите по изпълнението на този бюджет“.

Важен елемент от производството по приемане на този акт е посочен от жалбоподателите, а именно: допуснати нарушения на чл. 26 ЗНА – липса на обществено обсъждане.

В присъединени дела, се излага друго становище за правната характеристика на Механизма, а именно: общ административен акт по смисъла на чл. 65 АПК.

Съдът определя вида на оспорения акт чрез следния анализ: „следва да се разгледа и въпросът относно това дали е спазен редът за приемането му като подзаконов акт, каквито са направените възражения в жалбата на първите жалбоподатели – неспазване на чл. 26 и сл. от Закона за нормативните актове (ЗНА), които са относими за подзаконовите нормативни актове. В случая настоящият съдебен състав споделя становището на процесуалните представители на НЗОК, които, от една страна, изразяват категорично становище, че оспореният механизъм представлява подзаконов нормативен акт, а от друга твърдят, че за него не важат разпоредбите на чл. 26 ЗНА, предвид установеното в § 5 от ПЗР на ЗНА. Съгласно тази разпоредба, която е в сила от 4.11.2016 г.: „Доколкото друго не следва от този закон, той се прилага за всички нормативни актове, издавани от органи, предвидени в Конституцията. За другите нормативни актове важат съответно чл. 2, чл. 9 – чл. 16, чл. 34 – чл. 46, вкл. чл. 51“. Наистина издателят на процесния Механизъм Надзорен съвет на НЗОК не е предвиден орган в Конституцията, който да издава нормативни актове, а това означава, че в случая е приложим § 5 от ПЗР на ЗНА, поради което правилата на чл. 26 и сл. разпоредби от Глава Трета на ЗНА не се прилагат. Проверката, която следва да се извърши за установяване дали е спазена процедурата съгласно чл. 75 и сл. от АПК. Издателят на акта Надзорният съвет на НЗОК е създаден по закон – чл. 6, ал. 3, т. 1 ЗЗО. Съгласно чл. 77 АПК нормативният акт се издава, след като се обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. От доказателствата по делото не се установява изпълнението на тази разпоредба при издаването на оспорения акт“.

С Решението си ВАС отменя изцяло Механизъм, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК за 2021 г. за лекарствените продукти, заплащани напълно или частично от НЗОК, приет с решение № РД – НС – 04 – 3/12.01.2021 г. на Надзорния съвет на НЗОК, обн., ДВ, бр. 11 от 9.02.2021 г.

Съответно, ВАС постановява след влизане в сила на решението, то да бъде обнародвано в „Държавен вестник“.

В заключение, администратиивните актове с неизяснен правен статут следва да са обект на специално правно проучване, както в доктрината, така и в юриспруденцията. Онагледяването с примерите от административните дела по-горе, показва сложността на казуистиката, тълкувателните прийоми и правната несигурност, която се създава от несъвършената правна уредба.