Социалната не/сигурност в контекста на изискването за правна сигурност

Резюме: Студията представя практически проблем в областта на социалното и пенсионно осигуряване, резултат от действащата понастоящем законодателна уредба и административната практика по приложението ù, разпростиращ се и засягащ изключително широк кръг лица. Публикацията отразява констатираните недостатъци и представя предложения за преодоляването им. Анализира се съдебна практика както на националните съдилища, така и на Конституционния съд на Република България, Съда на Европейски съюз и Европейският съд по правата на човека.

Ключови думи: възобновяване на производство по издаване на административни актове; оправдани правни очаквания; право на пенсия; правна сигурност.

Младен Семов

Младен Семов е съдия в Трето отделение на Административен съд София-град, разглеждащо споровете по приложение на КСО и секторното законодателство в областта на социалното и пенсионно осигуряване. Магистър по специалността „Право“ на Софийския университет „Свети Климент Охредски“. Завършил магистратура по Право на Европейския съюз в Европейски университетски център – Нанси, Франция, работил като главен секретар на Върховния административен съд, хоноруван преподавател в Университетата за национално и световно стопанско по дисциплината „Процесуално право на ЕС“, автор на статии и публикации, член на Управителния съвет на Асоциацията на българските административни съдии.

Една от целите, поставени пред редакционната колегия, във връзка с подготовката и съставянето на електронно списание „Административно правораздаване“, е осигуряването на широк обществен достъп до правна информация по актуални теми на административното правораздаване. Настоящият брой е тематично посветен отчасти на социалното и здравно осигуряване, поради което с настоящото експозе ще си позволя да акцентирам върху възможността за безсрочна отмяна или изменение на актовете, с които се предоставя право на пенсия и/или обезщетение за безработица, през призмата на изискването за правна сигурност. Възможност, засягаща изключително широк кръг лица, при това – представители на уязвими социални групи. Възможност, поставяща под съмнение стабилността на обществените отношения, предмет на регулация в Кодекса за социално осигуряване (КСО), с оглед правното съдържание на относимите разпоредби и административната практика по прилагането им. Възможност поставяща въпроса за практическата не/доказуемост на придобитият някога, признат след това, но отречен впоследствие осигурителен и трудов стаж.

Воден от необходимостта за намиране на разрешение на този проблем, ще си позволя да споделя няколко предложения.

1. Принцип на правна сигурност

Изискването за правна сигурност е основен компонент на принципа за правовата държава: „Съвкупността от формалните и материалните елементи дава многопластовото съдържание на конституционния принцип и откроява неговата специфика. „Правова държава“ означава упражняване на държавна власт на основата на конституция, в рамките на закони, които материално и формално съответстват на конституцията и които са създадени за запазване на човешкото достойнство, за постигане на свобода, справедливост и правна сигурност. Възможна е и конкуренция, дори конфликт между отделни компоненти, тъй като всеки от тях, за да бъде приложим, е снабден с гаранции за реализацията си. Най-често такова напрежение се констатира между постулата за правна сигурност и изискването за справедливост, особено в периоди на преход, както и при динамично законодателство“ⁱ.

Принципът на правната сигурност е основополагащ за всяка държава, стремяща се да бъде правова. В областта на социална сигурност съблюдаването и приложението на този принцип изискват особено внимание и повишена чувствителност, предвид факта, че участници в обществените отношения са особено уязвими социални групи (болни, възрастни, непълнолетни, лица с придобита категория инвалидност и прочее).

Още с преамбюла на Конституцията на Република България (КРБ) народните представители от Седмото Велико народно събрание, в стремежа си да изразят волята на българския народ, редом с другото, прогласяват своята решимост да създадат демократична, правова и социална държава.

Този именно стремеж ясно олицетворява духа, изпълващ конституционните разпоредби, и с който следва да бъде съобразено действащото законодателство.

В своята практика Конституционният съд (КС) на Република България е имал възможността да подчертае, че „принципът на правовата държава изисква от законодателя да е последователен и предвидим. Необходимо е приеманите от него закони да гарантират правната сигурност и да зачитат придобитите от гражданите и юридическите лица права, без да ги засягат непропорционално“ⁱⁱ.

От гледна точка на правото на Европейския съюз (ЕС) принципът на правната сигурност има статус на общ принцип „с конституционен характер“, прогласен в съюзния правопорядък още с най-ранната съдебна практика на Съда в Люксембург, базирана на националните конституционни традиции на държавите-членки, редом с принципа на легитимните правни очаквания и принципа на пропорционалностⁱⁱⁱ.

Принципът на правна сигурност, следствие от който е принципът на защита на оправданите правни очаквания, изисква правните норми да бъдат ясни, точни и предвидими що се отнася до техните последици, особено когато те могат да имат неблагоприятен резултат за физическите лица^iv.

Според постоянната практика на Съда на ЕС, принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания, които представляват общ принцип на общностното право, трябва да се спазват от институциите на Европейския съюз, но също така и от държавите членки при упражняване на правомощията, предоставени им от правото на Съюза^v.

По-специално, посоченият принцип изисква дадена правна уредба да позволява на гражданите да се информират за точния обхват на задълженията, които тя им налага, както и да могат да се запознаят по недвусмислен начин със своите права и задължения и да действат съобразно тях^vi.

2. Същност на административното производство по Кодекса за социално осигуряване.

Съгласно чл. 54ж, ал. 1 от КСО „паричните обезщетения за безработица се отпускат, изменят, отказват, спират, прекратяват, възобновяват и възстановяват с разпореждане на длъжностното лице, на което е възложено ръководството на осигуряването за безработица или друго длъжностно лице, определено от ръководителя на териториалното поделение на Националния осигурителен институт“.

Разпоредбата на чл. 54а от КСО изброява кръга лица, имащи право на подобно обезщетение. Това са гражданите, за които са внесени или дължими осигурителни вноски във фонд „Безработица“ най-малко 12 месеца през последните 18 месеца преди прекратяване на осигуряването и които:

1. имат регистрация като безработни в Агенцията по заетостта;

2. не са придобили право на пенсия за осигурителен стаж и възраст в Република България или пенсия за старост в друга държава или не получават пенсия за осигурителен стаж и възраст в намален размер по чл. 68а или професионална пенсия по чл. 168;

3. не упражняват трудова дейност, за която подлежат на задължително осигуряване по този кодекс или по законодателството на друга държава, с изключение на лицата по чл. 114а, ал. 1 от Кодекса на труда.

От своя страна, нормата на чл. 98, ал. 1 от КСО предвижда, че „пенсиите и добавките към тях се отпускат, изменят, осъвременяват, спират, възобновяват, прекратяват и възстановяват с разпореждане, издадено от длъжностното лице, на което е възложено ръководството на пенсионното осигуряване в териториалното поделение на Националния осигурителен институт, или от други длъжностни лица, определени от ръководителя на териториалното поделение на Националния осигурителен институт“.

Съдебната практика^vii трайно, непротиворечиво и безусловно приема, че тези разпореждания представляват индивидуален административен акт^viii и пораждат всички последици, характерни за този род актове на държавно управление. При необжалване – разпореждането влиза в сила и с него се отрича или признава правото на пенсия, в съответния размер и параметри. Аналогичен е правният резултат по отношение на правото на парични обезщетения по чл. 54ж от КСО.

Същевременно, както неизвършването на пълна проверка на факти и обстоятелства, така и липсата на указания от страна на административния орган към заявителя, че следва да представи доказателства, установяващи материално-правните предпоставки, обосноваващи претендираното право, в т. ч. и указания, че представените доказателства не се признават, се квалифицира като отменително основание поради допуснато процесуално нарушение^ix. В рамките на производството по разглеждане на подаденото заявление административният орган следва да анализира, събере и провери необходимата информация, а когато такава не е налице или е недостатъчна – да укаже на заявителя да представи конкретни доказателства. Административният орган е длъжен, също така, да проверява и следи служебно за предпоставките за допустимостта на искането и за участието на заинтересованите граждани или организации в производството по издаването на индивидуалния административен акт, и в частност – липсата на влязъл в сила административен акт със същия предмет и страни^x.

Дотук изложеното и без необходимост от допълнителна обосновка позволява да заключим, че е налице едно класическо административно производство, развиващо се на плоскостта на секторното социално законодателство. Същото завършва с индивидуален административен акт, пораждащ законово предвидените последици и ползващ се със стабилитет при влизането му в сила. Веднъж станал окончателен, административният акт не може повече да бъде оттеглян, отменян или изменян „произволно“ това е възможно да стане само в изрично посочени от правната норма случаи и по предвидения от нея ред (вж. например чл. 99 и сл. АПК). Няма значение дали административният акт е издаден при упражняване на оперативна самостоятелност или обвързана компетентност“^xi.

3. Засягане стабилитета на административиня акт

Административните актове не се изпълняват преди да са изтекли сроковете за тяхното оспорване, а при подадена жалба или протест – до решаването на спора от съответния орган, освен ако всички заинтересовани страни поискат писмено предварително изпълнение на акта или със закон, съответно разпореждане по чл. 60 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) е допуснато предварително изпълнение на акта^xii.

Да се възобнови едно административно производство означава да се постави отново за решаване въпрос, вече разрешен в хода на приключило производство с влязъл в сила и останал необжалваем административен акт. В този смисъл възобновяването е преодоляване на т. нар. „формална законна сила“ на административните актове. То е своеобразно „продължаване“ на административното производство, поставяне отново на материалноправните въпроси, които са били основен предмет на производството и са решени с издадения административен акт“^xiii.

Административнопроцесуалният кодекс предвижда възможност за възобновяване на производството по издаване на административни актове^xiv, т. е., за засягане стабилитета на административния акт, при строго и ограничително изброени основания.

На първо място, сред най-важните условия е актът да не е бил оспорен пред съд.

На второ място, АПК предвижда упражняване на подобна дискреция като правомощие на горестоящия орган и само по изключение, ако актът не подлежи на обжалване по административен ред, производството може да бъде възобновено от издалия го орган.

Правната уредба по АПК, в частност – чл. 102, изрично ограничава и срока, в който може да бъде упражнено това правомощие с оглед установеното законово основание. Административноправната доктрина определя сроковете по чл. 99 от АПК като балансирани^xv.

Уредбата на АПК изразява нормативно постигнатото равновесие баланс между изискването за зачитане на стабилитета, т.е. породените правни последицити от административния акт и изискването за законност в държавното управление, т.е. премахването от правния мир на един недействителен, опорочен, административен акт. И двата императива всъщност водят до гарантиране законността и правната сигурност при упражняване на държавно-властнически правомощия и нормативно постигнатия баланс между тях създава ясна защита срещу възможен произвол.

3. Специфики в уредбата по КСО

Разпоредбата на чл. 54ж, ал. 2 от КСО предвижда,че влязлото в сила разпореждане по ал. 1 може да се измени или отмени от органа, който го е издал, когато:

1. са представени нови документи или доказателства, които имат значение за определяне правото, размера и периода на паричното обезщетение за безработица;

2. паричното обезщетение за безработица е неправилно отпуснато или неправилно е отказано отпускането му.

По аналогичен начин нормата на чл. 99, ал. 1, т. 2 от КСО предвижда, че влязлото в сила разпореждане по чл. 98 може да се измени или отмени от органа, който го е издал, по инициатива на органа, когато се установи, че:

а) пенсията е отпусната въз основа на неистински или подправен документ или на документ с невярно съдържание;

б) инвалидността, за която е отпусната пенсията, е причинена умишлено от лицето или е в резултат на извършено от него умишлено престъпление;

в) смъртта на наследодателя, от когото е получена пенсията, е причинена умишлено от наследника или е в резултат на извършено от него умишлено престъпление;

г) пенсията е неправилно отпусната или неправилно е отказано отпускането и;

д) пенсията е определена в неправилен размер.

По своята същност отмяната на тези разпореждания е тъждествена като цел, естество и възможни правни последици с възобновяване на производството по издаване на административни актове по АПК. Крайният резултат се изразява в изменение или отмяна на вече постановен и породил правни последици административен акт^xvi.

В административноправната теория възобновяването на производството по издаване на индивидуални административни актове се разглежда като „особен, специфичен институт на административния процес“, „извънреден контролен способ“ , с ограничено приложно поле, логичната последица от който е издаването на нов административен акт^xvii. В контекста на АПК възобновяването на производството по издаване на административни актове е „техника“ за пробив в стабилитета. В рамките на КСО законът формално говори за „изменение/отмяна“, но функционално е същото – ex post се извършва преоценка на предпоставките и корекция на окончателен акт. В този смисъл изискването за гаранции на правовата държава (срок/компетентен орган/пропорционалност и пр.) са релевантни независимо от терминологията.

Въпреки че в секторната уредба по КСО законодателят е предвидил изрична обжалаваемост на тези актове по административен ред^xviii, то при уредбата на производството е налице отстъпление от изискването на АПК за упражняване на компетентност по отмяна от страна на непосредствено по-горестоящия орган. Наместо това, правомощието е вменено директно на органа, постановил съответното разпореждане.

На следващо място, законодателят е направил още по-учудващо отстъпление от уредбата по АПК, като в рамките на КСО не е предвидено никакво изискване за срок, в който един влязъл в сила административен акт може да бъде ревизиран.

Следователно две от основните гаранции за баланс между засягане на евентуално нарушената законност или засягане стабилитета на административния акт – компетентен орган^xix и срок за упражняване на правомощието, не съществуват.

И именно това обяснява и изключително често срещаната в практиката хипотеза, при която пенионният орган години след предоставяне съответното право на обезщетение, респ. на пенсия, установява липсата на предпоставки за предоставяне съответното право (изцяло или до определен размер), поради което и замества съответното разпореждане с нов административен акт.

Несъмнено, уредбата на КСО се явява специална по отношение на тази по чл. 99 и сл. АПК и в нея законодателят не е предвидил конкретни срокове, в които административният орган може и следва да упражни това свое правомощие „по изключение“. Особено богатата административна и като следствие – съдебна практика категорично свидетелства за това, че изключението е придобило характер на правило в работата на администрацията.

Превръщането на едно изключение в правило обаче крие своите рискове. Затова си позволявам да изложа разбирането, че липсата на ясни гаранции и срокове, обвързващи възможността на административния орган да възобнови производството по издаване на разпореждане по заявление за отпускане на пенсия или обезщетение за безработица, би могло да доведе до нарушение на равенството на страните в процеса. Особено когато съответното разпореждане се отменя или изменя много години след постановяването му (много често срещана хипотеза, в значителна част от случаите 10-15 години, а понякога и повече). Т. е., след продължителен период от време, в който лицата се позовават на илюзорния стабилитет на административния акт. Още повече, ако при възобновяване на производството административният орган приеме, че заявителят трябва да събере и представи други доказателства, като документи от работодател, който обаче вече не съществува (друга срещана хипотеза) или чиито архив – разплащателни ведомости, регистър на трудови договори е изгорял, унищожен и пр. (нерядко срещана хипотеза).

Административната практика показва, че сред най-използваните основания за отмяна на постановеното някога разпореждане е предоставяне на неистински документ от заявителя. Този неистински документ, обаче, административният орган е приел и зачел при първоначалното отпускане на право на пенсия/обезщетение, но впоследствие, след неопределено време, отрича, поради констатирани пороци във формата (неистински печат или подпис, съмнения за антидатиране, нередовно водене на записите) или чрез непризнаване отразеното в съдържанието му^xx.

Нерядко в рамките на съдебното производство по оспорване на подобен род актове пенсионните органи целят и успяват да предизвикат откриване на производство по оспорване на трудовата книжка,респ. на докумените въз основа на които е изготвена или заместващите я удостоверения^xxi. Такива производства почти винаги са с предизвестен изход, с оглед факта, че записвания, извършени преди 20-30, а понякога и повече години, е почти невъзможно да бъдат проверени и установени.

Подобна административна практика и такава законодателна уредба, предвиждащи отричане на едно вече отпускано и признато право, при това със задна дата, без ограничение в срока, в който същото може да бъде извършено от административния орган, позволява ли изобщо да настъпи някога стабилитет на обществените отношения? Може ли подобно право въобще да се счита признато или то винаги е условна даденост? И от гледна точка на изминалото време, подобно възобновяване не поставя ли гражданите в реално неблагоприятно положение и фактическа невъзможност да докажат основателността на предявената някога претенция?

Правовата държава предполага наличието на единна система от ясни правила, които да не създават несигурност сред адресатите си с възможността да бъдат различно интерпретирани и съответно прилагани^xxii. За съжаление, много често, в контекста на КСО едни и същи правила, факти и доказателства, получават коренно различна интерпретация в различен период от време. Неизбежно е да се запитаме дали по този начин не се постига едно заобикаляне на принципа на правната сигурност? Подобно заобикаляне не носи полза за фиска, тъй като той вече е бил ощетяван дълги години посредством извършване на недължими плащания, ако приемем, че пенсията или обезщетението са отпуснати без основание и това ощетяване няма как да бъде реално компенсирано.

Подобна нормативна постановка без ясни гаранции и срокове за упражняване на правомощието би могла единствено да демотивира административния орган да изпълнява правомощията си своевременно, тъй като всички евентуални пропуски биха могли да бъдат компенсирани при последваща отмяна на едно вече постановено обезщетение. Могат ли, обаче, разпоредбите на чл. 54ж, ал. 2 и чл. 99, ал. 2, т. 1 КСО да служат за компенсация на такива пропуски в нарушение на принципите на служебното начало^xxiii и на бързина и процесуална икономия? И не следва ли законодателният акцент да бъде поставен не върху възможността за саниране на пропуските, чрез изменение или отмяна на разпореждането, а върху изчерпване на производството по отпускане на социални плащания в пълнота, в момента на администрирането и в рамките на приключването му, така че претендираното право да бъде ясно и категорично установено?

3. Конкретни хипотези

Дотук изложената въпроси придобиват още по-висока чувствителност в контекста на отменения през 2000 г., но приложим за съответните периоди на придобиване на стаж и полагане на труд Правилник за категоризиране на труда при пенсиониране (ПКТП)^xxiv. Чувствителност, повишена и от потенциалното засягане на изискването за равно третиране, пряко свързано и на психологическо ниво с усещането за справедливост у гражданите.

В разпоредбите на посочения подзаконов нормативен акт са предвидени различни хипотези, в които полагането на труд се третира специално, с оглед на правото на пенсиониране (неговото категоризиране), когато трудът е положен в определени предприятия, както и на свързаните с тях площадки: „Кремиковци“ (площадки Ботунец и Кремиковци), Фирма „Нефтохим“ (на площадката в град Бургас), Фирма „Стомана“ (площадка Перник), Фирма „ОЦК“ – Кърджали (площадка ОЦК – Кърджали), КЦМ „Д. Благоев“ (площадка КЦМ – Пловдив), Фирма „Олово и цинк“ (площадка КЦМ – Пловдив), Института по цветна металургия (площадка КЦМ – Пловдив), ТМК „Г. Дамянов“ – Средногорие (площадка ТМК „Г. Дамянов“ – Средногорие), ММП „Г. Димитров“ (площадка ММП „Г. Димитров“ – Елисейна), Института по медта (площадка ТМК „Г. Дамянов“ – Средногорие (площадка ТМК „Г. Дамянов“ – Средногорие), Фирма „Металургремонт“ (на посочените площадки) до генерален директор включително без включените в раздели I и II. Както и работещите в други фирми, предприятия, звена и поделения, чието местонахождение е на територията на посочените площадки, чиято приватизационна съдба не осигури устойчиво управление на информацията за активите и местоположението, в което са осъществявали дейност свързаните с тях предприятия.

Нормата на чл. 66е в частност, но и всички други аналогични разпоредби от ПКТП не диференцират, нито обуславят категорията труд, с оглед вида заемана и изпълнявана длъжност, а само и единствено с оглед местополагането на труд. Така, по отношение на някои от тези предприятия, по-специално – „Кремиковци“ и „Ботунец“ Върховният административен съд е имал възможността да постанови, че: „законодателят обвързва категоризирането на труда по т. 66е от ПКТП (отм.) с условието същият да е полаган на площадките на едно от изброените предприятия.

Разпоредбата на т. 66е от ПКТП не следва да бъде прилагана разширително, в частност като се приеме, че територията на площадки Ботунец и Кремиковци обхваща цялата община Кремиковци, респ. целия квартал Ботунец, доколкото ако законодателят бе имал такова намерение, то същото би залегнало изрично в текста на нормата чрез индивидуализиране на самите населени места с техните наименования. Конкретизирането на площадки на „Кремиковци“ има за цел да обвърже категорията труд именно с характера на трудовата дейност (условията, средата, вредните въздействия върху здравето)“^xxv.

Практиката на ВАС във връзка с доказване действително полаган труд в рамките на дейността на посочените предприятия ясно свидетелства за фактическата и нормативна неяснота пред която са изправени гражданите. Съдебните актове преимуществено установяват липсата на данни относно свързаността на дадено предприятие с това, регламентирано по ПКТП, но не и че са налице данни, позволяващи да се отрече такава свързаност. В преобладаващия брой случаи се установява единествено, че претендиращият пенсия гражданин не може да докаже претенцията си. Тридесет години след фактическото преустановяване на функционирането на тези предприятия обаче, всяка доказателствена дейност, свързана с полаганият някога труд, се явява силно затруднена до степен на обективно невъзможна.

Административната практика по прилагане на тази разпоредба несъмнено разкрива противоречия, тъй като в редица случаи правото на пенсия е признато в полза на определени лица, работели в дадено предприятие, но спрямо техни колеги – това право е отречено. Това е в противоречие с изискването за равно третиране, проявление на принципа на правна сигурност. Принципът на еднакво третиране, като проявление на принципа на правна сигурност, изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране е обективно обосновано^xxvi.

Когато рамката на съответното изключение не е определена по начин, който изключва всякакво двусмислие, съмнение и неопределеност, за да осигури еднаквото прилагане на изключението за всички еднакви случаи, е налице нарушение на конституционния принцип на правовата държава^xxvii.

Така, когато е несъмнено установено, че дадено лице е работило със свои колеги, чието право на пенсия е признато предвид специалният статут, обвързан единствено от месторабота, а не от вида дейност, но правото на пенсия на това лице е отречено, при това по отношение на идентични и застъпващи се осигурителни периоди, то несъмнено по отношение на това лице са създадени ясни очаквания правото му на пенсиониране да бъде зачетено при идентичен начин. Всъщност НОИ е създал такова очакване по отношение на всички работещи към съответния осигурител, работници и служители.

Именно в този контекст ВАС постанови ключово свое решение, с което прие, че в хипотеза в която е установено, че по отношение на редица колеги на жалбоподателя е признато право на пенсиониране при условията на признат за втора категория труд от същия работодател и за същия период, то непризването на право на пенсия на жалбоподателя се явява в нарушение на основен принцип на българското административно право, заложен в чл. 13 от АПК, на последователност и предвидимост в административния процес, който представлява развитие на общия принцип за правна сигурност и защита на легитимните правни очаквания на гражданските субекти, които участват в административни правоотношения^xxviii.

Това разрешение представлява сериозен ориентир и оправна точка за преодоляване противоречието в административната, а и съдебната практика във връзка с различното третиране на идентични случаи и отправя сериозен призив за прераглеждане и унифициране на методите на доказателствен анализ и юридическа преценка от страна на пенсионните органи. Държавата ясно е категоризирала определен вид труд, респ. поела е ангажимент да зачете на заетите в дадено производство, лица, право на пенсия. В такава хипотеза всяка произволност следва да бъде изключена и не може и не бива да бъда оправдавана с документалният хаос настъпил в предприятията, още по-малко пък може и следва да бъде вменявана в практичеки непосилна доказателствена тежест на лицата.

Не по-малко въпроси поставя и практиката във връзка с отричане на признатото веднъж право на пенсия по отношение на лица, полагали труд в предприятие/работодател, чиито архиви са изгорели, унижощени, изчезнали – несъществуващи. Тук примерите също са многобройни.

Без да навлизаме в ненужна фактология, достатъчно е да посочим, че практиката познава много случаи, в които с разпореждания от периода 2022 – 2024 г. се изменят разпореждания, постановени десет и повече години преди това относно отпуснатото право на пенсия, в т. ч. относно признатия осигурителен стаж, базисен период за изчисляване на пенсията, индивидуалния коефициент на лицето и т. н.

Разбираемо е смущението на пенсионния орган в подобна хипотеза и печално известни на обществото са случаите на измами с пенсионни плащания. Несъмнено пенсионните органи следва да бъдат подкрепени в усилията си да защитят обществения интерес в светлината на подобни факти. Още повече – когато същите установяват кампанийно подаване на множество заявления за отпускане или преизчисляване на пенсии с приложени документи от конкретни предприятия, чиито архиви са изгорели, а в тази връзка е била сезирана и прокуратурата и е образувано досъдебно, а понякога и съдебно производство. Или също така е установено и са събрани ясни доказателства за унищожени архиви на дружествата и съпричастност на лицата, предали ведомостите в Осигурителния архив на НОИ, но прокурорската преписка е прекратена или няма осъден. Всъщност не ми е известно досега да има дори един осъден за подобно престъпление, макар случаите да не са един или два.

Безспорно, тези престъпления са значителни по своите мащаби. Несъмнено същите разкриват значителна и правна сложност, в т. ч. свързаност между няколко лица, предварителен сговор – срещу заплащане да се осигури възможност на много други лица, които не са имали право на пенсия да придобият такова и пр.

Следва обаче да се запитаме, тези обстоятелства, сами по себе си, годни ли са и могат ли и да оправдаят подобно засягане на принципа на правна сигурност, след като:

• е безспорно, че тези предприятия са съществували и те са осъществявали реална дейност;

• в тях са работили много хора на различни длъжности;

• държавата не е установила, в частност и в лицето на прокуратурата не е повдигнала обвинение или не е осъдила конкретни лица за организиране на измами с пенсионни плащания;

• държавата не е положила никакви резултатни усилия да установи, доколкото е възможно, кои лица са работили (поне част от тях) в посочените предприятия;

• в цялост държавата е реагирала безрезултатно, а понякога и симулативно на този проблем и сякаш проявява известна индиферентност към последиците му.

От трайната практика на ВАС следва, че „Съгласно нормата на  чл. 40, ал. 1 от НПОС осигурителният стаж се установява с трудови, служебни и осигурителни книжки, с документ по утвърден образец, издаден от осигурителя и с данните по чл. 5, ал. 4 от КСО, а според ал. 3 на същия член, документите по ал. 1 се издават въз основа на изплащателните ведомости, други разходооправдателни документи и договори за възлагане на труд. Следователно първичният документ, в който се съдържат данните за осигурителния стаж на лицето, са изплащателните ведомости, а трудовите, служебни и осигурителни книжки са вторичен документ, който отразява вече направените записвания в изплащателните ведомости, и затова записванията в книжката (от посочения вид) трябва да съответстват на записванията в изплащателните ведомости. При несъответствие между записванията в изплащателните ведомости, от една страна, а от друга – в трудовата, служебна или осигурителна книжка на лицето за един и същ период, меродавно е записването в изплащателните ведомости, а не обратното^xxix.

Пак от практиката на ВАС следва, че „…издаденият документ за установяване на осигурителния стаж има доказателствена сила само, когато се основава на данните от ведомости за заплати, други разходооправдателни документи и договори за възлагане на труд“^xxx.

Следователно документално-отчетните архиви на дружествата са ключови и от съществено значение за установяване на признатото някога, но отречено впоследствие право на пенсия. А през призмата на времето и фактите, всички аргументи, свързани с липсата на представени доказателства от претендиращото право на пенсия лице, са дискусионни. И не можем да не се запитаме:

Държавата не доказва престъпление, поради което може ли и следва ли да се позовава на него?

Държавата не доказва злоупотреба с пенсионни плащания, респ. може ли и следва ли да се позовава на това основание?

Може ли и следва ли държавата да отрече съществуването на дадено предприятие, както и правото на пенсиониране на дадено лице само, защото то е предявено в контекста на работата му в това предприятие и когато е абсолютно ясно, че повечето доказателства, свързани с дейността на това предприятие отдавна не съществуват?

Иначе казано, бездействието на държавата (в лицето на отделни нейни органи, но схващана в унитарната си цялост) във връзка с предотвратяване или разкриване и санкциониране на лицата, ангажирани с подобен род престъпления, може ли и следва ли да бъде противопоставяно и извеждано като легитимно основание, позволяващо отричане на правото на пенсия по отношение на лица, за които няма никакви данни за съпричастност към каквато и да било злоупотреба с пенсионни плащания, в т. ч. и опит за такава злоупотреба.

Със същата валидност на аргументите, като изложените в предходната част, следва да се запитаме дали възможността за отричане на едно, веднъж признато право на пенсия, може да се упражнява безсрочно. Тези въпроси възникват в контекста на всички постановени след отпускане правото на пенсия актове (разпореждания относно промяна на коефициента, осъвременяване и индексация и т. н.) и неизбежно водят и до следващия въпрос – защо след многократното отваряне на пенсионното досие на едно лице по различни поводи нито веднъж не е констатиран неправилно определен размер на отпусната му пенсия? И вменими ли са подобни без/действия на държавната администрация в тежест на лицето, когато същите са придобили, макар и накърним, стабилитет преди от повече от 10 г., а често и много повече? И когато, разбира се, ясно се осъзнава отговорността пред фиска и борбата със злоупотреба с пенсионни плащания.

Безспорно обаче следва да бъде поставен въпросът такъв накърним стабилитет представлява ли всъщност стабилитет? И не е ли налице вменяване на прекомерна тежест на лицата посредством изискването да пазят, издирват и съхраняват с десетилетия документи по едно сякаш вече приключило производство. Иначе казано – за границите между изискването за законност и изискването за правна сигурност и мирно ползване на притежания и придобити пенсионни права от лицата. И то в хипотезата, в която държавата веднъж е зачела същите.

Категорично е разбирането, че общественият интерес и изискването за законност предполагат корекция на неправилно изплатените и изплащани публични средства. Общественият интерес, въплатен в законодателната рамка, не просто не следва да търпи, а следва да изразява непримиримост към измамите и организираните схеми за източване на социални плащания. И именно заради това КСО, в качеството си на специален закон, не просто допуска, но и предполага по-широк и засилен контрол.

Конституционният съд е имал възможността да постанови:

„Определянето на една държава като социална е присъщо на широкото разбиране за демокрация, включващо социална справедливост и сигурност. Социалната функция на държавата се възприема като преразпределяне на тежестта на направените разходи (Решение на КС № 13 от 2003 г. по к.д. № 11/2003 г.; Решение на КС № 8 от 2012 г. по к.д. № 16/2011 г.), което цели да осигури на всеки слой от населението икономически и културен екзистенц на умерено ниво. Възприема се и като програма, която се изпълнява заедно със свободата на избор на професия и образование, със социалното обвързване на собствеността […].

Социална е държавата, която се стреми възможно най-добре да вгради принципа за социалната справедливост в законодателството и управлението. Съвременният конституционализъм издига постулата за социалната държава до основно начало на демократичната и правова държава. И за да не остане само като бланкетна формула и социално-карикативно определение без реално съдържание, от закрепването му като конституционен принцип се извежда задължение за носителите на властта в държавата да предприемат активни и ефективни действия за постигане на социална справедливост и социална сигурност. Принципът за социалната държава представлява мандат за активна социална политика на държавата с цел гарантиране социална закрила на хората. […]

Относно същността и спецификата на основните права на гражданите в социалната сфера Конституционният съд има ясно разбиране: при тях, за разлика от личните основни права, наричани „отбранителни“ и „негативни“, същността не е отбрана срещу навлизането на публичната власт в запазената лична сфера, а е искане за позитивни действия в социалната сфера от страна на държавата и за съпричастност в нейните постижения; затова тези права са наричани „съпричастни“ и „позитивни“. Те могат да бъдат реализирани само, ако държавата предприеме необходимите и очаквани мерки и създаде условия и гаранции (Решение № 2 от 2006 г. по к. д. № 9 от 2005 г.). Присъщо на такива социални права е, че за тяхното осъществяване трябва да се погрижи държавата“^xxxi.

Тоест, Конституцията изисква, а КСО като специален закон предполага една по-детайлна уредба, насочена към постигане на стабилитет и устойчивост в държавното управление, и осигуряване на законност на актовете по осъществяването му.

Извън чисто социалната същност на въпроса, следва са бъде отчетено още, че в определени хипотези засягането на правото на пенсия следва да се схваща като засягане на правото на собственост по чл. 1 от Протокол 1 към Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи (КЗПЧОС). Когато държава – страна по Конвенцията има действащо законодателство, предвиждащо като право плащането на пенсия – в зависимост от предварително плащане или не на вноски, това законодателство трябва да се разглежда като генериращо собственически интерес, попадащ в приложното поле на чл. 1 от Протокол № 1, за лицата, които отговарят на неговите изисквания.^xxxii Намаляването или прекратяването на пенсията следователно може да представлява намеса в притежанията, която трябва да бъде обоснована^xxxiii.

От гледна точка на правопорядъка, установен с КЗПЧОС, пенсията следва да се разглежда като имуществено право, попадащо при определени условия под закрилата на чл. 1 от Протокол № 1 към Конвенцията. В тази връзка ретроактивното отнемане на веднъж предоставено подобно право изисква ясни, издържани и несъмнени по същността и естеството си и основания, придружени с процесуални гаранции при упражняването им.

Конституционният съд ясно е постановил, че „Конституцията не ограничава законодателя в избора на икономическите и правни механизми, с оглед на оптималното реализиране на социалната функция на държавата, съчетана с удовлетворяването на други конституционни изисквания“^xxxiv.

В светлината на дотук изложеното, обаче, следва да поставим въпроса дали съществуващият нормативен инструментариум реално е годен да постигне преследваните цели и дали прилагането му в определени хипотези не отива отвъд изискването за пропорционалност, до степен, засягаща самата същност на материалното право на лицата и на финала – отнемащо им правото на социални плащания.

3. Предложения вместо заключение

В заключение не можем да не се запитаме:

Защо доказателственият пропуск трябва да бъде вменен в доказателствена тежест на лицата, при това – с предизвестени правни последици? И кой следва да гарантира правото на труд, още повече – при ясно предвидени задължения за документалното му отразяване, вменени на работодателите, както и при нормативно регламентиран контрол и надзор за спазването на това задължение и категорично описани санкции при неизпълнението му?

В светлината на изложеното, може би следва да се помисли за въвеждането на абсолютен срок, в който може да се упражнява подобно правомощие (за отмяна или изменение на посочените разпореждания), извън случаите на доказана измама.

Изцяло в духа на КСО би била и една уредба на компетентност в полза на горестоящия орган, съответно той да приема и постановява аковете за изменение или отмяна на разпорежданията, с което се отпускат пенсии, обезщетения и пр. Така, следвайки йерархичната компетентност в системата на администрацията и принципното положение по АПК, всяка намеса в правната сфера на лицата да се осъществява от горестоящ орган.

Едва ли би било пресилено да се въведе или поне възприеме и по-тежък стандарт на доказване от страна на администрацията, съобразно вменената ù тежест по чл. 170 от АПК, на твърденията за неистинност на представените документи. Стандарт на доказване, който не допуска простото съмнение да се превърне в практически неборима аксиома.

Не без значение е и задължението за органа да установи пълнота на пенсионното досие при първоначалното отпускане на пенсията. Доколкото такова задължение съществува и понастоящем, видно е, че пропуските при изпълнението му са лесно преодолими. Несъмнено, част от смисъла на отпускането на пенсия се изразява в своевременното предоставяне на лицата на заместващ доход след края на трудовата дейност. Ето защо, бързината при отпускането на пенсия е важна. Същевременно обаче рискът, възникващ за лицата занапред, е значително по-голям. В този смисъл гъвкавост несъмнено е необходима, но тя може да намери законодателно отражение в рамките на първоначалното производство по разглеждане на заявленията за придобиване право на пенсия.

Позволявам си да изразя, също така, разбирането, че въпросът за доказателствената недостъпност на унищожените и несъществуващи архиви на предприятията не е частноправен риск на осигуреното лице, а е институционален риск на държавата поради нейните надзорни и контролни функции. И съществуващите в действащото законодателство задължения за контрол спрямо работодателите, скрепен с възможността както за издаване на задължителни прадписания, така и за налагане на глоби и санкции, свидетелстват за това. Този риск обаче, видно от гореизложеното, се прехвърля върху и поема от частноправните субекти. Ето защо, намирам за крайно необходимо да бъде намерено законодателно разрешение за случаите с унищожени архиви – чрез въвеждане на презумпции, чрез допустимост на косвени доказателства (особено предвид недопустимостта на свидетелски показания за определен род обстоятелства съгласно чл. 104, ал. 10 от КСО^xxxv), чрез изискване за друг тип служебни проверки.

Би могло да се помисли и върху това, че различните хипотези трябва да оправдават и различна намеса в стабилитета, тъй като законността е засегната в една степен, когато се става въпрос за случаи на доказана измама (например, представен неистински документ) със съзнанието и участието на лицето. Съвсем различни, с оглед поведението на заявителя, обаче, са хипотезите, при които просто се установят нови обективни данни без установена вина на заявителя. Както и случаите, в които ревизията на вече постановеното разпореждане е продиктувана реално от пропуск на административния орган или хаос в архивите на работодателя.

С настоящото изследване си позволих в максимално сбит вариант да засегна отделните аспекти на един от ключовите въпроси в правораздаването изобщо – проблемът за необходимостта от спазване на процесуалните изисквания, идващи да обезпечат реализацията на едно материално право, но водещи до практическа невъзможност това право да бъде упражнено, респ. до отричането му със задна дата.

Доколкото посочените примери не третират ситуации със съюзни измерения, а т. нар. чисто вътрешни положения, то правото на ЕС не може да намери конкретно приложение. Въпреки това не може да не отчетем факта, че практиката на СЕС дава изключително „мощно оръжие“ в защита на правата, предоставени от правото на ЕС, като постановява нееднократно, че национална процесуална правна норма не трябва да прави практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза^xxxvi.

Пак от практиката на Съда се установява, че всеки случай, в който се поставя въпросът дали национална процесуална разпоредба прави невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, които правният ред на Съюза предоставя на частноправните субекти, трябва да се анализира, като се държи сметка за мястото на тази разпоредба в цялото производство, за неговото развитие и за присъщите му особености пред различните национални инстанции. От тази гледна точка следва да се вземат под внимание, ако е необходимо, принципите, които стоят в основата на националната съдебна система, като принципа на гарантиране на правото на защита, принципа на правна сигурност и ефективното развитие на производството^xxxvii.

Сред основните аспекти на поставеният въпрос несъмнено е засягането на стабилитета на обществените отношения, настъпващ с постановяване на разпореждане за отпускане за социална помощ или пенсия, предвид законодателната възможност актове за отпускане на обезщетение за безработица или пенсия (разпореждане по чл. 54ж и чл. 98, ал. 1 от КСО) да бъдат отменени или изменени без ограничение във времето.

Конституционният съд е постоянен в практиката си, че в съответствие с чл. 4, ал. 1 от Конституцията, всяко изключение от приетите със законите общи правила трябва да бъде точно, ясно и недвусмислено формулирано^xxxviii.

Именно поради това специфичната постановка на секторния КСО предполага съпоставка с производството по възобновяване на производството по издаване на административни актове по чл. 99 и сл. от АПК и преценка на обосноваността на законодателния подход, с оглед преследваните цели, но и непредвидените последствия. И неизбежно изниква подвъпросът за пропорционалността и обосноваността на част от процесуалните изисквания на секторния КСО, особено във фактически усложената обстановка на предявено право на пенсия въз основа на трудов стаж, придобит в предприятия, чиито архиви са изгубени, изчезнали, изгорели – вече несъществуващи. Както и в хипотезата, в която едно признато право на пенсия е отречено със задна дата – повече от десет, петнадесет, а понякога и повече години от признаването му, последиците от този противовес между процесуалните изисквания и материалното право, намират нерядко своето отражение в неравно третиране на лицата, предвид обективната невъзможност за ангажиране на доказателства в защита на техния интерес.